楊一凡 中國社會科學院榮譽學部委員，已出版獨著、合著和主編的科研成果50余部。獨立整理、合編和主持整理法律古籍叢刊25部，內(nèi)收文獻2100余種?？蒲谐晒@20多項國家和省部級獎。

陳靈海 上海師范大學教授，博士生導師，專著有《唐代刑部研究》等，合編有《清代章程選編》等。

本書是新中國成立以來首次對散見清代章程的匯集。編者在查閱上萬部各類史籍、檔案、方志、碑刻的基礎上，選編首尾相接、內(nèi)容完整、未曾刊印的代表性章程700余件。甲編14冊，收入吏政、食貨、軍政等3類章程。乙編11冊，收入獄訟、治安、學堂、河工與營造、通商等6類章程。本書所收文獻，填補了我國館藏空缺，不僅是研究清代法制史特別是古代法律向現(xiàn)代轉型的珍貴資料，對于研究清代政治史、經(jīng)濟史、社會發(fā)展史也有重要的史料價值。

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中華典籍中所說的“章程”，內(nèi)涵有廣義、狹義之別。廣義上的“章程”，泛指國家的“法令制度”；狹義即立法中使用的“章程”的含義，特指“國家法制的規(guī)程細則”。本書編纂及《前言》所論述的“章程”，是指后者而言。

從“國家法制的規(guī)程細則”意義上使用“章程”一詞，始于漢代。《史記?太史公自序》中有“張蒼為章程”的記載，該句后如淳注：“章，歷數(shù)之章術也。程者，權衡丈尺斗斛之平法也。”可知張蒼制定的是歷書及度量衡的規(guī)章制度。魏晉南北朝隋唐時期，當時人已常把“章程”與“法制”聯(lián)系起來，表述法令制度方面的細則規(guī)定。如《晉書?刑法志》說晉初將官府辦理日常事務的標準、法式稱為“常事品式章程”；《舊唐書·朱敬則傳》記武則天執(zhí)政時，中書省右補闕朱敬則上疏建言“改法制，立章程”。宋、元、明時期擴大了章程的適用范圍，史籍中有這一時期行用“制度章程”“律令章程”“法令章程”“格令章程”“禮樂章程”“科舉章程”“賦役章程”的記載。清代以前的章程基本失傳，從仍存于世的明代“海運章程”看，其內(nèi)容是針對某一事項的立法，行文簡約。歷史文獻表明，清以前各代制定的章程，數(shù)量甚少，內(nèi)容狹窄且不規(guī)范，還不是獨立的法律形式，而是事例的一種，在國家治理中的作用是很有限的。

進入清代以后，章程從“事例”的一種轉化為國家和地方立法中的獨立法律形式，從零星發(fā)布到大量編纂、頒行，晚清時又擴展到在簽訂外交事務、中外通商協(xié)議和制定社會組織活動規(guī)則時使用，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

清前期的順治、康熙、雍正三朝，頒行的章程較少?？滴鯐r，潘杓燦撰《未信編》的“刑名”篇下，列有“放告”“準狀”“承行”“拘提”“聽審”“用刑”“問擬”“照提”“監(jiān)禁”“發(fā)落”章程十則，這是作者對康熙十二年（1673年）前朝廷頒行的刑名類章程細則的摘編和綜述。咸豐時，步軍統(tǒng)領載銓等編《金吾事例》一書，內(nèi)收有順治十一年（1654年）議奏的《白塔山及內(nèi)九門設立號桿燈籠》章程，康熙三十三年（1694年）奏準的《印信令箭年分》章程，雍正朝制定的《陰文合符》章程。從兩書所記章程看，其內(nèi)容均系某一事項實施細則的規(guī)定。章程與君主因事隨時頒發(fā)的一般單個事例的區(qū)別，是對原奏事例文書作了刪整，保留了具體運作規(guī)則，文字更加簡潔、嚴謹；便于“通行”，廣泛適用。清人把禁衛(wèi)類章程編入《金吾事例》，表明當時人是把章程作為“事例”看待的，章程是事例的一種特殊形式。

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乾隆朝是清代法制空前健全的時期，也是章程編纂走向興盛的開端。這一時期，國家基本法律制度已經(jīng)確立，各部院都制定了本衙門則例，建立了定期修例制度。朝廷為把國家法律貫徹到基層，制定法律制度的實施細則成為執(zhí)法、司法的迫切需要。就是在這種背景下，朝廷提升了章程在法律體系中的地位，將其確立為獨立的法律形式。乾隆朝編纂章程較清代前期的重大進展，一是擴大了章程的適用范圍，在吏政、食貨、軍政、刑事等領域的立法中使用，頒行的數(shù)量驟增。查閱《乾隆朝實錄》，“章程”一詞出現(xiàn)了814次，足見清廷對編纂章程是何等重視，頒行的次數(shù)是何等頻繁。二是章程編纂進一步規(guī)范化，綱目分明，條分縷析，規(guī)則具體，行文規(guī)范。這些章程不僅在定期修例期間及時發(fā)布，彌補了中央各部院則例的不足，而且成為下次修訂部、院、寺、監(jiān)則例的文本來源。如《欽定戶部則例》《欽定吏部則例》《欽定兵部則例》《欽定工部則例》等部院則例文獻中，就收有不少章程。在中國歷史上，章程自乾隆朝始以獨立法律形式登上法律舞臺，成為國家的立法形式。嘉慶朝繼受了乾隆朝注重編纂章程的傳統(tǒng)，《嘉慶朝實錄》中有關章程的記載達585處。

道光以降，列強入侵，中國社會進入大動蕩、大變革時期。在不變則亡的歷史危機面前，清廷先是推行以富國強兵為目標的洋務運動，大規(guī)模引進西方先進科學技術，興辦近代化軍事工業(yè)和民用企業(yè)，后是以庚子之變、辛丑之辱拉開序幕，被迫宣布實行新政。官制、軍事、法律、商業(yè)、教育等一系列改制措施的推行，需要制定新法予以規(guī)范；新興的各行各業(yè)亟待有更加詳盡、規(guī)范的規(guī)程強化管理，清朝原有的法律形式和編纂方法，無論是定期修典、修例，還是因事因時頒布內(nèi)容單一的通行條例，都無法適應變法的要求。章程較之定期修典、修例，有適時立法定制、針對性強、各級官府和社會組織皆可行用的優(yōu)點；較之通行條例有包容量大、條目清晰、規(guī)范性強的優(yōu)點，更適合變法的需要，因而受到朝廷和各級官府的青睞。清代后期各級官府頒布的章程，是社會大變革時期法制革新的產(chǎn)物，稱謂、制定機構、內(nèi)容都帶有濃厚的時代特色。

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其一，與社會變革時期法律細則實施方式多元化相適應，章程稱謂呈現(xiàn)多樣化。

晚清各級官府發(fā)布的章程，均冠以“章”字，名稱各色各樣。除了多數(shù)以“章程”命名外，也有徑稱“章”者，如《重訂蘇省水卡捐章》等；有稱“例章”者，如《直隸清賦例章》等。由于章程多是創(chuàng)新性規(guī)定，一些章程以“新章”為名，如《浙江通省鹽茶牙厘總局捐厘新章》等；一些以“試辦”為名，如《京師高等以下各級審判廳試辦章程》等；也有一些以“暫行”或“暫行試辦”為名，如《北滿洲稅關暫行試辦章程》等。有些章程需要全國或某一領域的臣民全體遵行，以“通行”為名，如《整頓園法酌定通行章程》等；有些章程或因涉及事務單一，或適用領域較小，以“簡章”為名，如《奉天各級檢察廳對于巡警局辦事權限簡章》。章程稱謂的多樣化,反映了社會變革時期內(nèi)容各異的法律細則編纂方法和實施辦法的多元化。

其二，章程適用范圍和制定權空前擴大。

清代以會典、律、例為主要法律形式，例又有則例、條例、事例之分。會典是國家的“大經(jīng)大法”，律是刑事法律規(guī)范，則例是中央機構的活動規(guī)則，條例、事例為“變通之法”。條例與事例的區(qū)別，是條例可以“通行”，事例因事而立，系權宜之法。以會典、律、例為稱謂的法律，其性質是國家法律，立法權在中央，須經(jīng)皇帝欽準才能頒行。晚清各級官府編纂的章程，與編纂典、律、例等法律規(guī)范的顯著區(qū)別，是地方官府也有章程的制定權，因而就章程制定的主體和內(nèi)容而言，可區(qū)分為“部章”“省章”、府州縣章程。“部章”是指中央各衙門奏定的章程，屬于朝廷立法，在全國或某一行業(yè)領域通行?！笆≌隆笔侵甘∫患墮C構制定的章程，在本省區(qū)內(nèi)通行。知府、知州、知縣也可在許可的權限范圍內(nèi)制定章程，在本府、州、縣內(nèi)通行。省、府、州、縣發(fā)布的章程，屬于地方法律。清代各級衙門制定的章程，就法律效力而言，中央高于地方，省高于府，府高于縣，下級衙門發(fā)布的章程，不得與上級衙門頒行的章程內(nèi)容相抵觸。

晚清發(fā)布的章程中，也有大量規(guī)范實業(yè)公司、銀行、醫(yī)院、學校和社會團體活動的章程，這些章程因制定機構的法律地位不同，性質、適用范圍和功能各異。一般來說，由中央機構及其直屬衙門制定的，屬于國家法律；由各省、府、州、縣制定的，屬于地方法律；由依法享有民事權利和獨立承擔民事義務的非政府機構制定的，均需經(jīng)官府核準，它們雖不屬于國家法律，但對本機構所有成員及相關人員有約束力。不具有獨立承擔民事責任能力的民間村社、宗族、行會等社會團體，其制定的章程系自治、自律規(guī)范，屬于民間規(guī)約性質，雖不具有法律效力，但對自治組織成員有約束力。各種社會民間組織發(fā)布的章程，同樣發(fā)揮著補充和完善國家法制的功能。

其三，章程的內(nèi)容，很多帶有“新法”性質。

晚清時期，在變法圖強思潮推動下，出現(xiàn)了中國古代法制向近代轉型的法制變革。章程作為實施國家法律制度的細則，因具有全面、詳細規(guī)范某一事項活動規(guī)則的功能，逐漸取代條例成為制定“新法”的重要形式。清末法制變革中制定的章程，內(nèi)容相當廣泛，涵蓋官制、經(jīng)濟、軍事、法律、教育、外交事務等方面。如配合立憲運動和改革官制，頒布了《資政院院章》《各省咨議局章程及案語并選舉章程》《奏定東三省職司官制章程》等；為挽救經(jīng)濟危機，廣興實業(yè)、振興民族工商業(yè)，頒布了《興辦實業(yè)章程》《公司注冊試辦章程》《商會簡明章程》《酌定厘金章程》《錢局銀廠章程》《重訂鐵路簡明章程》《奏定礦務章程》《大清銀行則例章程》等；為編練新軍，頒布了《大清北洋海軍章程》《陸軍部奏定校閱陸軍軍隊章程》等；為廢除科舉，實行教育改革，頒布了《奏定學堂章程》《欽定高等學堂章程》《欽定中學堂章程》《欽定小學堂章程》等；為推動司法制度改革，頒布了《奏定審判廳章程》《新增通行章程》《清理獄訟章程》等；為強化治安，建立近代警察制度，頒布了《浙省試辦警察章程》《巡警章程》等。在外交事務和對外通商方面，也頒布了數(shù)百個章程，內(nèi)容涉及遣使、通商、稅務、交際儀文、優(yōu)待保護、游歷、學習文藝、傳教、租界、疆界、獄訟、招工等，這類章程對締約國有約束力。清末頒布的章程，內(nèi)容反映了當時推行新政的法律措施，編纂方法借鑒了近代西方的立法經(jīng)驗，名稱、內(nèi)容、法律條款的規(guī)范性都較清代前期法律發(fā)生了顯著變化，編纂體例與西方類似的近代條例、章程沒有多少差別，可以說初步實現(xiàn)了法律編纂的近代化。

清代中后期注重以章程為變革、完善法制的立法措施，章程的編纂出現(xiàn)了持續(xù)繁榮。據(jù)筆者粗略統(tǒng)計，《清實錄》《大清會典》出現(xiàn)的“章程”“新章”等關鍵詞，嘉慶朝的年均數(shù)約為乾隆朝的兩倍，道光朝增至嘉慶朝的近兩倍，咸豐朝又增至道光朝的1.2倍，同治、光緒、宣統(tǒng)三朝的數(shù)據(jù)仍保持高位。清末法制改革是在君主體制的大框架下進行的，章程的編纂范圍受到極大限制，基本上是對不觸動政治體制的各類具體管理制度的調(diào)整。雖然如此，章程的大量頒行，仍為完善這一歷史時期的國家法制，推動法制和社會變革發(fā)揮了重大作用。長期以來，學界對清代章程甚少涉及，為推動這一領域的研究，筆者歷時幾年，查閱了上萬部清代史籍、檔案、方志、碑刻資料，西北大學法學院王若時博士協(xié)助我們查閱了數(shù)百種文獻，從中復制首尾相接、內(nèi)容完整的清代章程1500余件，因出版經(jīng)費所限，僅把700余件由各級官府頒布的代表性章程收錄本書出版，供讀者參閱。

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內(nèi)容來源：第七編輯部

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