范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文字?jǐn)?shù)：5248字

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對(duì)于關(guān)稅來說，19世紀(jì)最后的十年是極其混亂的十年。在這十年里邊，目睹了三次稅法改革，其中兩次提高稅率，一次降低稅率。那么為什么會(huì)在如此短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)如此魔幻的關(guān)稅改革呢？這主要和兩個(gè)因素有關(guān)。一是共和黨片面追求高關(guān)稅政策，背離了民眾當(dāng)時(shí)對(duì)削減關(guān)稅，削減稅收負(fù)擔(dān)的訴求；二是民主黨在應(yīng)對(duì)1893金融恐慌時(shí)軟弱無力，再加上內(nèi)部分裂，措施了進(jìn)行關(guān)稅改革的大好時(shí)機(jī)。當(dāng)時(shí)間即將迎來20世紀(jì)時(shí)，美國也迎來了整個(gè)世紀(jì)最高的關(guān)稅稅率。

一、19世紀(jì)末民眾對(duì)于高關(guān)稅的反抗

1890年共和黨哈里森總體簽署《麥金萊關(guān)稅法案》，標(biāo)志著內(nèi)戰(zhàn)后最徹底的貿(mào)易保護(hù)體制改革開啟。這輪關(guān)稅改革導(dǎo)致應(yīng)稅商品稅率上升超過5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到50%左右。然而僅僅4年過后，《麥金萊關(guān)稅法案》即被民主黨推動(dòng)的《威爾遜—戈?duì)柭P(guān)稅法案》所取代，新稅法使應(yīng)稅商品稅率下降約10個(gè)百分點(diǎn)，一舉粉碎了《麥金萊關(guān)稅法案》的全部成果。

為什么這次關(guān)稅法案僅僅維持了4年？難道美國人民這次對(duì)關(guān)稅的態(tài)度發(fā)生突變了么？回憶一下在1888年關(guān)于關(guān)稅的大辯論中，公眾辯論的焦點(diǎn)集中在如何降低關(guān)稅和財(cái)政盈余。1888年之后共和黨全面掌握了政府和國會(huì)。但是在執(zhí)政后，共和黨對(duì)公眾議題的回應(yīng)似乎與民眾的期待相去甚遠(yuǎn)。一方面，共和黨無視民眾希望降低稅收負(fù)擔(dān)的要求，在1888年到1890年財(cái)政盈余分別達(dá)到1.1億、0.85億和0.85億美元高水平的情況下，共和黨上臺(tái)后仍然于1890 年通過《麥金萊關(guān)稅法》，大幅提高關(guān)稅收入。另一方面，為了降低財(cái)政盈余，國會(huì)又肆意擴(kuò)大內(nèi)戰(zhàn)期間退伍軍人養(yǎng)老金和公共工程開支，毫無節(jié)制地?cái)U(kuò)大財(cái)政支出，減少財(cái)政盈余。

圖1、美國財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政赤字（百萬美元）

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

共和黨的政策引發(fā)了民眾的強(qiáng)烈反感，就在《1890年麥金萊關(guān)稅法案》通過的當(dāng)年，民主黨就在中期選舉中贏得了眾議院多數(shù)黨的地位。就連麥金萊本人也因?yàn)橹匦聞澐诌x區(qū)后，被民主黨派的州議員擠出俄亥俄州的議員選舉。美國人民似乎看到了降低關(guān)稅的希望。

二、對(duì)1893年金融恐慌打斷的關(guān)稅改革

在1892年總統(tǒng)大選中，民主黨人克利夫蘭與共和黨人本杰明·哈里森再次同場競技。關(guān)稅又一次成為重要的選舉議題。共和黨的競選綱領(lǐng)不出意外的指向“美國的貿(mào)易保護(hù)信條”，強(qiáng)調(diào)“除了奢侈品以外，所有無法在美國生產(chǎn)的物品都應(yīng)該免征關(guān)稅。所有與美國勞動(dòng)者生產(chǎn)的物品形成競爭的進(jìn)口產(chǎn)品，都應(yīng)被征收關(guān)稅，且稅率等于國內(nèi)外工資之差?！倍裰鼽h則針鋒相對(duì)的強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦政府“沒有任何憲法賦予的權(quán)力開征關(guān)稅，除非是為了獲取財(cái)政收入”。[1]由于共和黨在財(cái)政政策上倒行逆施，民主黨終于在1892年風(fēng)卷殘?jiān)瓢愕厥构埠忘h全面出局。民主黨不僅依舊掌控著眾議院，又從共和黨手中奪走參議院，而且克利夫蘭在總統(tǒng)大選中勝出。不過對(duì)于關(guān)稅改革來說，民主黨的這次全面執(zhí)政真的可以算是“生不逢時(shí)”。1893年一場嚴(yán)重的金融恐慌徹底打亂了民主黨的關(guān)稅改革的計(jì)劃。

這一時(shí)期正值美國國內(nèi)正就“貨幣本位”問題展開激烈爭論。[2]1890年《謝爾曼白銀收購法》(Sherman Silver Purchase Act)通過，該法案要求聯(lián)邦政府每月購買450萬盎司銀（這是此前1878年《布蘭德–阿利森法》規(guī)定的購買量的2倍），并且必須以財(cái)政部國庫券進(jìn)行支付。隨著國際銀價(jià)（相對(duì)黃金）不斷下跌，持有國庫券的投資者（尤其是外國投資者）必然選擇兌換黃金（黃金更保值），導(dǎo)致美國國庫黃金儲(chǔ)備急劇流失，金融收縮進(jìn)一步惡化。1892年下半年，倫敦的一家大型投資公司巴林兄弟（Baring Brothers）倒閉。這導(dǎo)致大量黃金迅速從美國流出，引發(fā)劇烈的銀根緊縮。財(cái)政部的黃金儲(chǔ)備迅速枯竭，金融恐慌初露端倪。大量銀行開始倒閉。投資者擔(dān)心國會(huì)會(huì)在支持白銀的利益集團(tuán)壓力下脫離金本位，因此引發(fā)了對(duì)國庫黃金儲(chǔ)備的擠兌，金融收縮進(jìn)一步惡化。

1893年，美國銀行系統(tǒng)出現(xiàn)大面積擠兌，企業(yè)破產(chǎn)和貸款者喪失抵押品贖回權(quán)的現(xiàn)象如潮水般席卷美國。工業(yè)產(chǎn)量從1892年5月的巔峰減少17%，在1894年2月跌至谷底。失業(yè)率從1892年不足4%的水平飆升至1894年的12%以上。[3]

圖2、1890-1900 人均實(shí)際GDP及其增長率

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)Maddison Project Database (MPD) 2018測算

克利夫蘭總統(tǒng)極不情愿地把工作重心從關(guān)稅制度改革轉(zhuǎn)移到應(yīng)對(duì)金融危機(jī)之上?？死蛱m總統(tǒng)要求國會(huì)召開特別會(huì)議廢除《謝爾曼購銀法案》，以穩(wěn)定黃金儲(chǔ)備和金本位制。然而這與絕大多數(shù)民主黨人傾向于支持白銀的主張不同?？死蛱m的立場破壞了黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，使他在推行關(guān)稅改革時(shí)遭遇黨內(nèi)盟友的背叛。盡管克利夫蘭成功地廢除了購銀法案，鞏固了美國的金本位，但此舉未能刺激經(jīng)濟(jì)，美國陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。

三、民主黨的內(nèi)部分裂與虎頭蛇尾的1894年《威爾遜-戈?duì)柭P(guān)稅法案》

1893年12月，眾議院籌款委員會(huì)新任主席民主黨人威廉·威爾遜（William L.Wilson）提出了一部法案，建議將很多原材料（如羊毛、煤炭、木材、鐵和銅）列入免稅清單，同時(shí)適度下調(diào)制成品的關(guān)稅，沒有對(duì)棉紡織品生產(chǎn)商和鋼鐵生產(chǎn)商造成太多威脅。然而當(dāng)威爾遜關(guān)稅法案提交給參議院后，其中有8名支持高關(guān)稅的民主黨人在阿瑟·戈?duì)柭ˋrthur Gorman）的帶領(lǐng)下倒戈，與共和黨共同要求恢復(fù)多項(xiàng)保護(hù)性關(guān)稅。參議院對(duì)眾議院提交的法案提出634項(xiàng)修正案。盡管鹽、木材和羊毛仍在免稅商品之列，但原材料免稅的原則被淡化了，鐵礦石、煤炭和食糖被重新課以關(guān)稅。從量稅重新引入關(guān)稅法案，棉花、毛制品和玻璃制品的關(guān)稅也被調(diào)高。參議院對(duì)法案的修改使眾議院的民主黨人大為沮喪。隨后眾議院與參議院組成的協(xié)商委員會(huì)也陷入僵局。民主黨因無力扭轉(zhuǎn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，已經(jīng)招致公眾的很多批評(píng)。在關(guān)稅改革方面又表現(xiàn)的猶豫不決，除將部分原材料加進(jìn)免稅清單以外，他們?cè)诒苊獯蠓鳒p關(guān)稅影響那些有強(qiáng)大政治勢力的行業(yè)。

1894年8月，經(jīng)過兩院協(xié)商后的《威爾遜-戈?duì)柭P(guān)稅法案》正式成為法律。這部法律相對(duì)于民主黨人降低關(guān)稅的初衷大打折扣。盡管威爾遜和克利夫蘭本人對(duì)該法案都失望至極，但1894年《威爾遜-戈?duì)柭P(guān)稅法案》下調(diào)了應(yīng)稅進(jìn)口產(chǎn)品的平均關(guān)稅，使之從50%下降到39%，減少了11個(gè)百分點(diǎn)，降幅達(dá)到20%。

圖3、19世紀(jì)最后十年美國關(guān)稅的調(diào)整

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

四、麥金萊卷土重來

美國經(jīng)濟(jì)在1894年短暫企穩(wěn)后再次陷入嚴(yán)重衰退，并且直至1897年中才有所好轉(zhuǎn)。在1894年至1898年間，失業(yè)率連續(xù)五年超過11%。許多農(nóng)民受到大宗商品價(jià)格下跌的沉重打擊后，被迫放棄抵押土地的贖回權(quán)。不少城市也出現(xiàn)了激烈的勞工動(dòng)亂，罷工、示威抗議和停工事件頻頻發(fā)生。[4]聯(lián)邦政府受高額財(cái)政赤字所累，沒有太強(qiáng)的政治意愿援助這些人群，為他們紓困。

經(jīng)濟(jì)的糟糕表現(xiàn)再加上民主黨關(guān)于貨幣制度和關(guān)稅政策的內(nèi)部分裂，僅僅在全面執(zhí)政兩年之后就丟掉了國會(huì)的控制權(quán)。1896年支持金本位和高關(guān)稅的共和黨人麥金萊贏得總統(tǒng)大選。共和黨重新執(zhí)政之后，第一要?jiǎng)?wù)就是廢除1894年民主黨通過的關(guān)稅削減法案。共和黨主張?zhí)岣哧P(guān)稅，改善財(cái)政收支平衡，扭轉(zhuǎn)黃金外流的趨勢，實(shí)現(xiàn)國家重建繁榮，同時(shí)進(jìn)一步保護(hù)本國工業(yè)免受外來競爭的沖擊。

1897年在麥金萊總統(tǒng)的推動(dòng)下，《丁利關(guān)稅法案》得以通過。這不法案被稱為“有史以來保護(hù)最全面且保護(hù)范圍最廣的關(guān)稅法案”。它在美國實(shí)行了13年之久，1909年才被廢除，成為美國歷史上生效時(shí)間最長的關(guān)稅法案?！抖±P(guān)稅法案》使應(yīng)稅商品稅率從此前的42%上升至1899年的52%，略高于《麥金萊關(guān)稅法案》后的關(guān)稅水平。與此同時(shí)，隨著澳大利亞、南非和阿拉斯加的黃金供給增加，全球的黃金供給增速加快。全球貨幣條件變得寬松，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，全球價(jià)格也開始回升。

同過去一樣，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的時(shí)機(jī)使民眾認(rèn)為是《麥金萊關(guān)稅法案》推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)回暖，高關(guān)稅推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮的執(zhí)念進(jìn)一步加深。

附錄、19世紀(jì)末的美國關(guān)稅政策

[1] 參見Johnson and Porter（1973），第87頁。

[2]自1873年實(shí)施金本位后，美國經(jīng)濟(jì)多年處于通貨緊縮狀態(tài)。中西部的農(nóng)場主利益集團(tuán)和西部的礦業(yè)利益集團(tuán)迫切要求鑄造銀幣，增加貨幣供給，建立一種“金-銀復(fù)本位體制”。農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)深信聯(lián)邦政府通過購買白銀并鑄造銀幣會(huì)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，終結(jié)通貨緊縮，以降低農(nóng)場主償還農(nóng)場抵押貸款及其他債務(wù)的實(shí)際成本。而礦業(yè)集團(tuán)則希望其礦產(chǎn)價(jià)格上漲。用白銀鑄幣可以同時(shí)滿足這兩個(gè)目標(biāo)。因此中西部的農(nóng)場主利益集團(tuán)和西部的礦業(yè)利益集團(tuán)因共同利益而團(tuán)結(jié)到一起。但這一議題使他們與東部共和黨人產(chǎn)生重大分歧。東部共和黨反對(duì)采用復(fù)本位貨幣制度，并且傾向于嚴(yán)格遵守金本位。直到1900年國會(huì)通過《金本位法案》（Gold Standard Act），才徹底終結(jié)了長達(dá)一個(gè)世紀(jì)的貨幣爭議。在這場爭議中，多數(shù)共和黨人傾向于支持金本位，而多數(shù)民主黨人則傾向于支持銀本位。關(guān)于美國貨幣制度的演進(jìn)問題，我們將專章進(jìn)行討論。

[3]請(qǐng)參見Miron and Romer（1990）以及Romer（1986）。

[4]《貿(mào)易的沖突》第6章。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。