在山西省朔州市山陰縣，總價(jià)超6億元投資的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目正陷入前所未有的困境。

開(kāi)工儀式，圖片由受訪者提供

2024年底，山陰縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“山陰開(kāi)發(fā)區(qū)”)與山西綠保鑫環(huán)境科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綠保鑫公司”）簽下招商合同，計(jì)劃建設(shè)年處理100萬(wàn)噸煤矸石的資源化利用項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綠保鑫煤矸石利用項(xiàng)目”）。土地出讓合同、黨工委會(huì)議紀(jì)要、交地確認(rèn)書(shū)，乃至媒體的開(kāi)工報(bào)道，都顯示這一項(xiàng)目曾被寄予厚望。

然而，僅僅半年之后，企業(yè)就收到一份來(lái)自山陰開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的正式函告：由于朔州市政府將新能源指標(biāo)集中傾斜至華能集團(tuán)在當(dāng)?shù)氐陌偃f(wàn)千瓦煤電項(xiàng)目，合同中明確寫(xiě)入的新能源配套承諾“無(wú)法兌現(xiàn)”。

一邊是企業(yè)已累計(jì)投入超2600萬(wàn)完成場(chǎng)地平整和基礎(chǔ)施工；另一邊是地方政府的臨時(shí)“反悔”，將企業(yè)置于進(jìn)退兩難的境地。招商承諾如何才能真正兌現(xiàn)？這不僅是一家企業(yè)的困局，也是一道地方發(fā)展與誠(chéng)信治理的考題。

開(kāi)工儀式，圖片由受訪者提供

政府承諾：配合企業(yè)爭(zhēng)取保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)

山陰縣，地處山西北部，是典型的資源型縣域。多年來(lái)，煤炭、電力是當(dāng)?shù)刎?cái)政的支柱，但隨著國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略和能源轉(zhuǎn)型要求，地方政府亟需尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

正是在這樣的背景下，2024年12月26日，山陰開(kāi)發(fā)區(qū)與綠保鑫公司簽署招商合同，約定投資建設(shè)“年處理100萬(wàn)噸煤矸石資源化利用項(xiàng)目”。這是一項(xiàng)以煤矸石固廢為原料，生產(chǎn)綠色建材和新型預(yù)制構(gòu)件的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，既符合國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，也契合地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向。

項(xiàng)目書(shū)截圖，受訪者提供

據(jù)雙方簽訂的合同顯示，地方政府除了承諾提供土地、電力等基礎(chǔ)保障外，還寫(xiě)入“積極配合企業(yè)分批申報(bào)爭(zhēng)取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)”的條款。這意味著項(xiàng)目不僅是傳統(tǒng)意義上的固廢利用，還被規(guī)劃為與新能源協(xié)同發(fā)展的綠色工程。

進(jìn)入2025年初，地方政府的一系列動(dòng)作更是驗(yàn)證了這種重視。3月7日，山陰開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，明確為綠保鑫項(xiàng)目提供臨時(shí)用電與后續(xù)生產(chǎn)用電保障，甚至要求縣電力公司“特事特辦”。3月10日，山陰縣自然資源局下發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地交地確認(rèn)書(shū)》，企業(yè)獲得宗地編號(hào)“山自然202427”的土地使用權(quán)。國(guó)內(nèi)媒體4月報(bào)道了該項(xiàng)目開(kāi)工的消息，將其列為當(dāng)?shù)亍爸攸c(diǎn)招商引資項(xiàng)目”，強(qiáng)調(diào)其環(huán)保價(jià)值和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)。

這原本是一個(gè)“政企雙贏”的樣板工程：地方借此展示綠色發(fā)展決心，企業(yè)依托政策環(huán)境尋找落腳點(diǎn)。然而，伴隨朔州市級(jí)能源布局的調(diào)整，此“示范項(xiàng)目”卻突然遭遇前景未卜的變數(shù)，項(xiàng)目未來(lái)或會(huì)反轉(zhuǎn)。

企業(yè)投資已超2600萬(wàn)元 項(xiàng)目落地暨全面停工

走進(jìn)山陰經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)北側(cè)，一片剛剛平整完畢的土地映入眼簾。地面硬化，圍擋整齊，施工車(chē)輛穿梭其間，實(shí)驗(yàn)樁已完成布設(shè)，工地上豎起了“綠保鑫年處理100萬(wàn)噸煤矸石資源化利用項(xiàng)目”的標(biāo)牌。

“從去年底簽約到現(xiàn)在，我們是真正一天天盯著工地干過(guò)來(lái)的?！本G保鑫項(xiàng)目部的一位負(fù)責(zé)人指著施工現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)，“項(xiàng)目上累計(jì)投資已經(jīng)超過(guò)2600萬(wàn)元，基礎(chǔ)建設(shè)基本完成，設(shè)備和工藝的前期招標(biāo)也已啟動(dòng)?！?/p>

合同簽訂后，企業(yè)在春節(jié)前完成施工設(shè)計(jì)招標(biāo)。2月底，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)入“三通一平”階段，即水、電、路接入和土地平整。道路硬化、供水管線鋪設(shè)完成，為混凝土攪拌站和工人生活區(qū)提供保障。臨時(shí)供電建設(shè)在開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委協(xié)調(diào)下完成，縣電力公司接入500KVA臨時(shí)電力，用于施工和辦公。

項(xiàng)目臨建、施工圍擋及實(shí)驗(yàn)樁的完成，標(biāo)志著項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。實(shí)驗(yàn)樁用于檢測(cè)地基承載力，確保大型設(shè)備和生產(chǎn)廠房能夠安全運(yùn)行。綠保鑫公司董事長(zhǎng)司煥明表示，“光實(shí)驗(yàn)樁就花了百萬(wàn)，真金白銀砸下去，不可能說(shuō)停就停，但未來(lái)看不清楚，項(xiàng)目現(xiàn)在只能停工了?！?/p>

據(jù)司煥明介紹，項(xiàng)目被視為“公司未來(lái)十年的核心布局”。建成投產(chǎn)后，年產(chǎn)值預(yù)計(jì)11億元，年納稅額超過(guò)5000萬(wàn)元，可支撐企業(yè)邁向新發(fā)展階段。當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娨矊?duì)項(xiàng)目寄予厚望，期待就業(yè)和稅收效應(yīng)?！皬S子建起來(lái)，咱們年輕人不用外出打工，在家門(mén)口也能掙錢(qián)?！逼髽I(yè)附近一位村民說(shuō)。

當(dāng)?shù)氐倪@種“期待感”與企業(yè)的投入形成了某種默契，項(xiàng)目已跨過(guò)“紙面階段”，進(jìn)入無(wú)法輕易停下的軌道。然而，當(dāng)建設(shè)進(jìn)入正軌，一紙來(lái)自山陰縣管委會(huì)的函告，讓這份信任驟然動(dòng)搖。

開(kāi)發(fā)區(qū)管委正式函告：招商承諾已“無(wú)法兌現(xiàn)”

2025年6月底，綠保鑫公司接到山陰經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的正式函告，確認(rèn)招商合同中關(guān)于新能源指標(biāo)的承諾“無(wú)法兌現(xiàn)”。

管委會(huì)答復(fù)函文，圖片由受訪者提供

函件明確指出：

“鑒于華能山陰2×100萬(wàn)千瓦‘上大壓小’煤電項(xiàng)目于2025年6月16日順利通過(guò)華能集團(tuán)公司投資委員會(huì)審議，已進(jìn)入施工準(zhǔn)備階段，以7月份開(kāi)展‘五通一平’、年底正式開(kāi)工為目標(biāo)。朔州全市新能源指標(biāo)將向華能山陰2×100萬(wàn)千瓦‘上大壓小’煤電項(xiàng)目?jī)A斜，確保項(xiàng)目下半年開(kāi)工建設(shè)。鑒于此，我區(qū)在2024年12月26日與貴公司簽訂的《山西省綠保鑫環(huán)境科技有限公司新建山西山陰年100萬(wàn)噸煤矸石資源化利用項(xiàng)目招商合同》協(xié)議內(nèi)容中‘雙方權(quán)利與義務(wù)’一項(xiàng)第一條第二款指出的‘甲方積極配合乙方向政府分批申報(bào)爭(zhēng)取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)’，承諾無(wú)法兌現(xiàn)?！?/p>

這一函件意味著，在企業(yè)已投入大量資金并完成前期施工的情況下，地方政府突然調(diào)整政策，拒絕履行原合同條款。這份函告的措辭清晰，直接以華能集團(tuán)項(xiàng)目?jī)?yōu)先為由，否定了此前對(duì)綠保鑫項(xiàng)目的承諾。

而在此前的合同文本中，山陰開(kāi)發(fā)區(qū)明確承諾：“甲方積極配合乙方向政府分批申報(bào)爭(zhēng)取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)?！?/p>

合同生效后，綠保鑫公司不僅完成了土地出讓、用地交付等手續(xù)，還按合同約定辦理了環(huán)評(píng)、安評(píng)、能評(píng)等前期工作，并已開(kāi)始實(shí)質(zhì)性建設(shè)。黨工委會(huì)議紀(jì)要、土地交地確認(rèn)書(shū)及《招商項(xiàng)目合同書(shū)》均佐證了項(xiàng)目的合法合規(guī)推進(jìn)。

對(duì)企業(yè)而言，當(dāng)?shù)卣@種“反悔”行為不僅影響項(xiàng)目建設(shè)，也觸及投資安全與政策預(yù)期。企業(yè)內(nèi)部人士表示：“合同簽訂時(shí)，新能源指標(biāo)是我們投資決策的重要依據(jù)。資金、人員、工期安排都是基于政府承諾進(jìn)行的。現(xiàn)在指標(biāo)被撤，意味著項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)模式都將受到影響?！?/p>

從函告中可以看出，地方政府將資源和政策傾斜于已通過(guò)集團(tuán)投資委員會(huì)審議的華能煤電項(xiàng)目，而綠保鑫煤矸石利用項(xiàng)目的新能源配套承諾則被直接否定。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，這種政策調(diào)整的危害幾乎是覆滅性的，它無(wú)法預(yù)料，也缺乏提前溝通和過(guò)渡方案。

專(zhuān)家談合同條款與企業(yè)權(quán)利：法律保護(hù)能否落地存疑

從綠保鑫公司與山陰縣簽署的《招商項(xiàng)目合同書(shū)》來(lái)看，合同對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任以及爭(zhēng)議解決方式做了明確規(guī)定。合同文本明確約定：

“甲乙雙方應(yīng)嚴(yán)格履行本合同之約定，若一方不履行合同或不完全履行合同，另一方有權(quán)要求對(duì)方采取補(bǔ)救措施或追究對(duì)方違約責(zé)任，包括要求賠償守約方的損失并可要求繼續(xù)履行或解除合同?！?/p>

這意味著，一旦甲方即開(kāi)發(fā)區(qū)及其相關(guān)部門(mén)無(wú)正當(dāng)理由未能兌現(xiàn)合同承諾，乙方——即綠保鑫公司——有權(quán)要求賠償已造成的損失?！霸诤贤男羞^(guò)程中，甲方無(wú)正當(dāng)理由未能兌現(xiàn)本合同約定條款，則乙方有權(quán)要求甲方對(duì)因此造成的損失給予補(bǔ)償?！?/p>

在合同附加條款中，雙方也約定如果違約原因系甲方或因不可抗力，乙方權(quán)益應(yīng)受到保護(hù)。這一條款為綠保鑫在當(dāng)前政策突變情況下的維權(quán)提供了法律依據(jù)。

中國(guó)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師、經(jīng)濟(jì)法學(xué)教授符啟林認(rèn)為，該案中當(dāng)?shù)卣哉哒{(diào)整為由，企業(yè)仍有可能通過(guò)合同維權(quán)：一方面合同條款明確保護(hù)乙方在甲方無(wú)正當(dāng)理由情況下的損失賠償權(quán)；另一方面，企業(yè)已有實(shí)質(zhì)投入，包括土地交付、前期建設(shè)及設(shè)備招標(biāo)等，這些都是合同履行的一部分，且發(fā)生在當(dāng)?shù)卣咦兏啊?/p>

對(duì)于企業(yè)而言，各種維權(quán)路徑雖然擺在眼前，但其時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本巨大，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)難度巨大，一位綠保鑫公司的高管表示：“公司依然希望能按照雙方之前協(xié)商好的爭(zhēng)取到保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)，這對(duì)我們至關(guān)重要！我們只是希望在法律及雙方合同框架下得到公平合理的處理。公司之前所有投入都是合法合規(guī)的，我們只是要求合同條款應(yīng)得到尊重?！?/p>

符啟林教授認(rèn)為，該案的推進(jìn)與政策變化雖是個(gè)例，但體現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)在地方綠色能源產(chǎn)業(yè)中所面臨的困境，也凸顯了政策、合同與投資安全之間的微妙關(guān)系。對(duì)于地方政府而言，公平、透明、可預(yù)期的招商承諾不僅關(guān)系到單個(gè)項(xiàng)目的落地，更影響未來(lái)民營(yíng)投資環(huán)境與社會(huì)信任度。