IPP評(píng)論是國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

編者按：

巴西、阿根廷、智利與秘魯?shù)壤绹?guó)家處于全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈上游，正日益走向中美關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的中心舞臺(tái)。

對(duì)美國(guó)而言，拉美是西半球“后院”中的戰(zhàn)略要地。近幾個(gè)月，美方動(dòng)作頻頻——從重啟墨西哥銻冶煉業(yè)務(wù)，到提議推動(dòng)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司加大在拉美關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資，再到在貿(mào)易施壓中釋放收購(gòu)巴西鋰、鈮等資源的信號(hào)，美國(guó)正加緊推動(dòng)拉美成為“非中加工鏈”的環(huán)節(jié)，以此擺脫中國(guó)鉗制。

與此同時(shí)，在全球資源競(jìng)爭(zhēng)加劇與拉美多國(guó)進(jìn)入大選季的背景下，“資源民族主義”正在該地區(qū)持續(xù)升溫。典型例子是玻利維亞、阿根廷和智利等“鋰三角”國(guó)家不再滿足于原礦出口，而正通過(guò)法規(guī)強(qiáng)制外資在當(dāng)?shù)亟◤S與技術(shù)轉(zhuǎn)移，以在供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)捕獲更多附加值。此外，稀土儲(chǔ)量?jī)H次于中國(guó)的巴西，也正將戰(zhàn)略礦產(chǎn)視作“國(guó)家主權(quán)”問(wèn)題，嚴(yán)控未經(jīng)增值加工的戰(zhàn)略資源出口。

近日，曾任職于美國(guó)貨幣監(jiān)理署的斯科特·B·麥克唐納（Scott B. MacDonald）與風(fēng)險(xiǎn)咨詢集團(tuán)華盛頓特區(qū)辦事處副總監(jiān)布雷特·希爾林（Brett Shearing）聯(lián)合撰文指出，線下關(guān)鍵礦產(chǎn)已處于一場(chǎng)新的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的核心，而拉丁美洲正在其中扮演決定性角色。相較于特朗普政府“復(fù)活門羅主義”、削減對(duì)外援助、對(duì)巴西等國(guó)“指手畫(huà)腳”、用關(guān)稅施壓等做法，中國(guó)的合作姿態(tài)更具吸引力。因?yàn)橹袊?guó)不僅愿意投資西方因政治或市場(chǎng)原因不愿資助的急需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且還承諾不干涉當(dāng)?shù)貎?nèi)政。

對(duì)于拉美國(guó)家而言，美國(guó)的“交易導(dǎo)向”政策，以及中美都將該地區(qū)關(guān)系視為“零和博弈”的態(tài)度，將迫使其不得不“選邊站”。但拉美國(guó)家自身也希望在吸引投資的同時(shí)，提升本國(guó)在礦產(chǎn)價(jià)值鏈中的地位，進(jìn)而獲取更多經(jīng)濟(jì)與地緣政治利益。

斯科特·B·麥克唐納（Scott B. MacDonald）

史密斯研究與評(píng)級(jí)公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、加勒比政策聯(lián)盟研究員，曾任職于美國(guó)貨幣監(jiān)理署

布雷特·希林（Brett Shearing）

風(fēng)險(xiǎn)咨詢集團(tuán)華盛頓特區(qū)辦事處副總監(jiān)，曾為加拿大國(guó)會(huì)議員提供能源與環(huán)境政策咨詢

中國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，以及人工智能驅(qū)動(dòng)的能源需求，正在重塑全球權(quán)力格局，將拉丁美洲置于中美關(guān)鍵礦產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)的中心地帶。

關(guān)鍵礦產(chǎn)——因其在現(xiàn)代制造業(yè)與國(guó)防供應(yīng)鏈中不可或缺、無(wú)可替代的作用而得名——如今已成為中美地緣政治緊張的核心焦點(diǎn)之一。中國(guó)多年來(lái)一直在構(gòu)建占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，而美國(guó)則在設(shè)法快速追趕。為此，特朗普政府入股多家關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)商及勘探企業(yè)，這一舉措已引起全球礦業(yè)及軍方的關(guān)注。

這些投資大多旨在提升美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)與加工能力，涵蓋稀土、鋰、銅等品類。盡管這對(duì)美國(guó)增強(qiáng)本土關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的安全性和穩(wěn)定性而言是積極進(jìn)展，但在獲得美國(guó)政府投資的企業(yè)中，僅有稀土礦商MP材料公司（MP Materials）擁有在產(chǎn)資產(chǎn)?？偛课挥诩幽么?、正在內(nèi)華達(dá)州開(kāi)發(fā)大型鋰礦的美洲鋰業(yè)公司（Lithium Americas），預(yù)計(jì)要到2027年底才會(huì)啟動(dòng)生產(chǎn)，2028年方能實(shí)現(xiàn)全面投產(chǎn)。

美國(guó)加利福尼亞州芒廷帕斯的MP Materials稀土礦場(chǎng)。圖源：路透社

事實(shí)上，美國(guó)多數(shù)關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目短期內(nèi)均難以投產(chǎn)，這將在美國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域留下一個(gè)巨大的空白——畢竟這些礦產(chǎn)在眾多商用與軍用產(chǎn)品生產(chǎn)中起到至關(guān)重要的作用。未來(lái)十年，從鋰、銅到用于武器制造的鏑、鋱等稀土礦物，對(duì)所有關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求都將持續(xù)增長(zhǎng)。

鑒于美國(guó)本土礦產(chǎn)供應(yīng)要數(shù)年后方能到位，這段時(shí)間內(nèi)美國(guó)必須依賴海外合作伙伴。鑒于拉丁美洲礦產(chǎn)資源豐饒，且美國(guó)歷來(lái)深度涉足該地區(qū)，它必將成為（美國(guó)尋求供應(yīng)的）前沿陣地。

拉丁美洲長(zhǎng)期以來(lái)都是礦產(chǎn)資源重鎮(zhèn)：其黃金與白銀曾是西班牙帝國(guó)軍事實(shí)力的關(guān)鍵支撐；二戰(zhàn)期間，其鋁土礦與鉻曾助力盟軍作戰(zhàn)；如今，其銅、鎳、鋰又成為中美地緣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的核心焦點(diǎn)。

拉美地下的關(guān)鍵礦產(chǎn)，是電池、電網(wǎng)、磁體、可再生能源發(fā)電設(shè)備及國(guó)防裝備的核心原料，支撐著能源、技術(shù)與軍事應(yīng)用的新時(shí)代發(fā)展。

拉丁美洲各國(guó)在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)量中排名。圖源：美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（US Geological Survey）、經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）。

人工智能（AI）對(duì)電力需求的快速增長(zhǎng)，進(jìn)一步凸顯了關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性，以及拉美在這一領(lǐng)域的價(jià)值。作為推動(dòng)計(jì)算能力向更快、更強(qiáng)方向突破的核心力量，人工智能將完成下一個(gè)重大的科技-工業(yè)飛躍。其對(duì)電力的需求極為旺盛，目前已給中美等領(lǐng)先國(guó)家的電網(wǎng)帶來(lái)壓力。

自2017年以來(lái)，全球數(shù)據(jù)中心耗電量年均增長(zhǎng)12%；國(guó)際能源署（IEA）預(yù)測(cè)，到2030年，這一消耗的增速仍將保持在15%左右。屆時(shí)，AI專用數(shù)據(jù)中心的耗電量將占全球總能耗的約3%，且主要集中在少數(shù)的熱點(diǎn)地區(qū)，以中美兩國(guó)為主。

中國(guó)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)

中國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)與稀土供應(yīng)鏈方面處于全球領(lǐng)先地位。不僅掌控著多數(shù)關(guān)鍵礦產(chǎn)與稀土的巨大儲(chǔ)量，還主導(dǎo)著加工環(huán)節(jié)——而西方國(guó)家在全球化時(shí)代任由本土加工能力萎縮，并樂(lè)于將這一環(huán)節(jié)外包。中國(guó)也毫不避諱在該領(lǐng)域運(yùn)用自身影響力。

如今，全球鋰、銅、鎢、鍺等多數(shù)礦產(chǎn)的大部分加工環(huán)節(jié)都由中國(guó)主導(dǎo)。其最大優(yōu)勢(shì)——也是最能將礦產(chǎn)供應(yīng)“武器化”的領(lǐng)域——就在于稀土：截至2023年，中國(guó)稀土產(chǎn)量占全球近70%，在多種稀土材料的加工環(huán)節(jié)占比更是超過(guò)85%，而美國(guó)的產(chǎn)量占比僅為12%。

這種差距使得中國(guó)在2025年中美貿(mào)易談判中，能以稀土供應(yīng)作為籌碼——當(dāng)時(shí)中國(guó)對(duì)國(guó)防、能源、汽車領(lǐng)域使用的七種稀土及磁體實(shí)施了出口限制。近期，中國(guó)又宣布擴(kuò)大稀土出口限制范圍，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化自身在稀土加工與制造領(lǐng)域的實(shí)力。

除關(guān)鍵礦產(chǎn)外，中國(guó)在太陽(yáng)能、風(fēng)能發(fā)電及設(shè)備制造領(lǐng)域同樣占據(jù)主導(dǎo)地位，也是全球電動(dòng)汽車銷量最高的國(guó)家。這些產(chǎn)業(yè)都需要大量經(jīng)本土加工的金屬原料。換言之，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局與地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，正日益圍繞“關(guān)鍵礦產(chǎn)主導(dǎo)權(quán)”展開(kāi)。

中國(guó)海關(guān)10月13日公布的資料顯示，中國(guó)9月稀土出口環(huán)比下降31%。圖源：路透社

2000年代初，在中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)有企業(yè)的支持，以及積極的外交推動(dòng)下，中資企業(yè)開(kāi)始進(jìn)軍拉丁美洲礦業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往位于西方企業(yè)不愿涉足的地區(qū)：要么因資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高而讓其望而卻步，要么因政策限制而難以進(jìn)入（例如玻利維亞——該國(guó)于2006年將天然氣行業(yè)國(guó)有化，此后鋰礦領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入難度極大）。

如今，中國(guó)已成為南美最大的貿(mào)易伙伴，也是該地區(qū)重要的投資來(lái)源國(guó)，尤其在亟需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供支持。其中部分援助項(xiàng)目屬于中國(guó)跨大陸發(fā)展計(jì)劃“一帶一路”倡議的范疇，例如秘魯?shù)凝嫶蟮腻X凱港（Chancay Port）——這個(gè)耗資36億美元的項(xiàng)目，將成為中國(guó)在南美洲太平洋沿岸的重要物流樞紐，同時(shí)也能加快秘魯關(guān)鍵礦產(chǎn)向中國(guó)的運(yùn)輸速度。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心6月份發(fā)布的一份報(bào)告指出，中國(guó)參與了拉丁美洲和加勒比地區(qū)37個(gè)港口項(xiàng)目，并將錢凱港列為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。圖源：路透社

美國(guó)日益加深的的參與度

美國(guó)正努力追趕中國(guó)。拜登政府高度依賴產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act）與《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act）推動(dòng)本土加工能力建設(shè)與供應(yīng)鏈多元化。而第二屆特朗普政府則采取了更直接的方式：不再像拜登政府那樣以環(huán)保和氣候相關(guān)議題為框架，而是基于國(guó)家安全考量，直接對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行政府投資。例如，美國(guó)政府已入股MP材料公司（MP Materials，稀土）、美洲鋰業(yè)公司（Lithium Americas）及三部曲金屬公司（Trilogy Metals，銅）。

特朗普政府還將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)置于外交政策核心，達(dá)成了在烏克蘭稀土產(chǎn)業(yè)和剛果（金）關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)大資本投入的協(xié)議。這兩項(xiàng)協(xié)議均是在維和協(xié)議背景下簽署的，可見(jiàn)美國(guó)樂(lè)于通過(guò)發(fā)揮調(diào)解作用換取實(shí)際利益。

但拉丁美洲情況有所不同。盡管多家美國(guó)大型礦業(yè)公司活躍在阿根廷、巴西、智利等國(guó)，但特朗普政府對(duì)進(jìn)口銅等產(chǎn)品加征關(guān)稅的傾向，使得當(dāng)?shù)厣虡I(yè)環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜。

此外，在特朗普政府大幅削減對(duì)外援助及軟實(shí)力工具的同時(shí)，中國(guó)正通過(guò)孔子學(xué)院及積極的宣傳擴(kuò)大影響力，使之成為自身的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。更重要的是，特朗普政府試圖通過(guò)“門羅主義2.0”，重新確立美國(guó)在拉丁美洲的霸權(quán)地位，這種做法在拉美地區(qū)必然面臨政治層面的阻力，甚至可能遭到強(qiáng)烈反對(duì)。

在美國(guó)對(duì)外政策愈發(fā)傾向“交易導(dǎo)向”之際，中國(guó)則試圖利用拉美地區(qū)對(duì)美國(guó)政策的迷茫與反對(duì)，將自身定位為一個(gè)“無(wú)西方殖民歷史包袱”的長(zhǎng)期合作伙伴。

拉丁美洲緣何至關(guān)重要

由于礦產(chǎn)資源豐富、地理位置靠近美國(guó)、與其有傳統(tǒng)南北經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，且政治相對(duì)穩(wěn)定，拉丁美洲在中美競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)重要地位。此外，礦業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)都是該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)核心，保留了完善的基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)與監(jiān)管體系，這些都使得拉美成為全球礦產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)的核心地帶。

智利與秘魯是全球銅生產(chǎn)的中心；而阿根廷與智利的鋰占美國(guó)鋰進(jìn)口量的97%；玻利維亞擁有全球最大的鋰礦儲(chǔ)量之一；巴西則擁有鈮、鋁土礦、鎳、錳等極具戰(zhàn)略價(jià)值的稀土礦產(chǎn)。

南美洲擁有全球已探明的最大鋰資源，這些資源分布在玻利維亞、阿根廷和智利之間，被稱為“鋰三角”。玻利維亞擁有最大的鋰儲(chǔ)量，但大部分尚未開(kāi)發(fā)；而智利則是世界第二大鋰生產(chǎn)國(guó)。圖源：美國(guó)地質(zhì)學(xué)會(huì)（US Geological Society）。

對(duì)拉丁美洲各國(guó)政府而言，在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，機(jī)遇與壓力并存。多數(shù)國(guó)家不愿在中美之間“選邊站”，然而美國(guó)的“交易導(dǎo)向”政策，以及中美都將該地區(qū)關(guān)系視為“零和博弈”的態(tài)度，迫使拉美國(guó)家不得不做出選擇。

對(duì)部分拉美國(guó)家而言，中國(guó)被視為“更公平的合作伙伴”——其愿意投資西方因政治或市場(chǎng)原因不愿資助的急需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且承諾不干涉當(dāng)?shù)貎?nèi)政。盡管中國(guó)的宣傳營(yíng)銷說(shuō)辭仍存在許多可指摘之處，但相較于特朗普政府“復(fù)活門羅主義”、削減對(duì)外援助、對(duì)巴西等國(guó)“指手畫(huà)腳”（要求其按美國(guó)意愿治理內(nèi)政）、用關(guān)稅施壓等做法，中國(guó)的合作姿態(tài)顯然更具吸引力。

拉丁美洲也面臨著自身的一系列挑戰(zhàn)與需求：多數(shù)國(guó)家不愿僅作為關(guān)鍵礦產(chǎn)的“開(kāi)采方”，而是希望參與“價(jià)值增值”環(huán)節(jié)；它們不希望自己的資源完全由外資掌控，而是期望發(fā)展加工與高端制造能力，進(jìn)而從地下礦產(chǎn)中獲取更多經(jīng)濟(jì)與地緣政治利益。此外，拉美各國(guó)還面臨水資源權(quán)、土地管理、原住民權(quán)利等環(huán)境問(wèn)題，這些都使得礦產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)難度不斷加大。

變化中的政治格局

拉丁美洲即將舉行的選舉，也可能會(huì)徹底改變?cè)摰貐^(qū)的礦業(yè)與能源格局。玻利維亞就是典型例子：2025年8月，該國(guó)選舉結(jié)束了社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)黨（MAS）長(zhǎng)達(dá)20年的執(zhí)政，兩名非左翼候選人將于10月19日的第二輪選舉中角逐總統(tǒng)職位。無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選，都可能向更多外國(guó)投資者開(kāi)放鋰礦領(lǐng)域——目前該領(lǐng)域主要由社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)黨執(zhí)政期間優(yōu)先準(zhǔn)入的中資與俄資企業(yè)壟斷。

智利總統(tǒng)選舉可能是影響最深遠(yuǎn)的選舉之一：一名共產(chǎn)黨候選人與一名極右翼議員是主要競(jìng)爭(zhēng)者，選舉結(jié)果將決定智利國(guó)家在礦業(yè)領(lǐng)域的影響力。左翼聯(lián)盟候選人珍妮特·哈拉（Jeanette Jara）主張強(qiáng)化國(guó)有礦企——智利國(guó)家銅業(yè)公司（Codelco）的作用，盡管她后來(lái)收回了此前暗示“支持礦業(yè)國(guó)有化”的言論；而右翼候選人何塞·安東尼奧·卡斯特（José Antonio Kast）則傾向“非國(guó)家主導(dǎo)”模式，為私營(yíng)資本投資與持有礦業(yè)資產(chǎn)提供更便捷的渠道，這可能使智利礦業(yè)體系更接近阿根廷的“自由礦業(yè)模式”。

2024年，阿根廷礦業(yè)出口額超過(guò)46億美元，較前一年增長(zhǎng)約14.4%；預(yù)計(jì)2025年礦業(yè)出口額將突破50億美元。阿根廷沒(méi)有國(guó)有礦業(yè)公司，而是將礦業(yè)審批權(quán)交給省級(jí)政府，且對(duì)外資持開(kāi)放態(tài)度。

智利總統(tǒng)和議會(huì)選舉臨近時(shí)，民意調(diào)查顯示，珍妮特·哈拉置于總統(tǒng)偏好的領(lǐng)先地位（28%），其次是何塞·安東尼奧·卡斯特（23%）。圖為右翼熱門候選人何塞·安東尼奧·卡斯特。圖源：路透社

新地緣政治時(shí)代的關(guān)鍵礦產(chǎn)

展望未來(lái)，全球?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)的需求將持續(xù)加劇。在此背景下，拉丁美洲已成為一個(gè)中美爭(zhēng)奪供應(yīng)鏈安全的“戰(zhàn)略競(jìng)技場(chǎng)”。對(duì)拉美各國(guó)政府而言，挑戰(zhàn)在于如何在維護(hù)主權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)收益最大化；而對(duì)于在拉美開(kāi)展采礦業(yè)務(wù)的大型企業(yè)而言，成功的關(guān)鍵將取決于能否預(yù)判市場(chǎng)波動(dòng)、管理治理與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)以及建立持久的本地合作關(guān)系。

關(guān)鍵礦產(chǎn)不再是全球事務(wù)的“邊緣議題”，而是新地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的核心——在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，拉丁美洲正扮演著決定性角色。

譯｜姜心悅 IPP實(shí)習(xí)編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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