袁海霞 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員，中誠(chéng)信國(guó)際研究院院長(zhǎng)

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財(cái)政政策定調(diào)“積極”

第一財(cái)經(jīng)：從過往幾個(gè)中央五年規(guī)劃建議來看，對(duì)財(cái)政工作總體部署一般都是聚焦在財(cái)稅體制層面，此次“十五五”規(guī)劃建議對(duì)財(cái)政工作部署的第一句話是，“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”，你怎么看這一差異？

袁海霞：這一差異主要源于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。

中央“十四五”規(guī)劃建議提出“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化”，而本次建議強(qiáng)調(diào)“我國(guó)發(fā)展處于戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期”，顯然對(duì)未來環(huán)境的研判更加突出風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增多的背景下，一方面，政府部門應(yīng)進(jìn)一步加大發(fā)力力度，發(fā)揮積極財(cái)政政策穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)等多重作用，有力推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，以增強(qiáng)內(nèi)部穩(wěn)定性來有效應(yīng)對(duì)外部的不確定性；另一方面，須高度重視保障財(cái)政的可持續(xù)性，既注重切實(shí)防范和化解各類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，又為未來應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)預(yù)留足夠的空間。

第一財(cái)經(jīng)：財(cái)稅改革會(huì)因此而暫緩嗎？

袁海霞：這一轉(zhuǎn)變并不意味著財(cái)稅體制改革的停滯。

“十五五”時(shí)期是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)改革舉措的關(guān)鍵階段，需要更加注重通過發(fā)揮政策作用、提升政策效能為中長(zhǎng)期改革創(chuàng)造良好條件，從“十五五”規(guī)劃建議對(duì)財(cái)政工作部署具體內(nèi)容看，也依然包含預(yù)算制度、稅收制度、事權(quán)責(zé)任等財(cái)稅體制改革的核心要義。

比如“十五五”規(guī)劃建議提出“深化零基預(yù)算改革”“完善地方稅、直接稅體系”“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重”等。

第一財(cái)經(jīng)：中國(guó)已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了17年多積極財(cái)政政策，也就是擴(kuò)張性財(cái)政政策。此次“十五五”規(guī)劃建議明確提出“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用”，未來五年為何還要選擇實(shí)施積極財(cái)政政策？

袁海霞：財(cái)政政策作為我國(guó)宏觀調(diào)控的主要手段之一，在未來五年推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成、穩(wěn)定總需求、引導(dǎo)長(zhǎng)期投資、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮不可替代的重要作用。

“十五五”規(guī)劃建議再次提及2035年達(dá)到“人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平”，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要經(jīng)濟(jì)保持相應(yīng)增速，積極財(cái)政政策有必要發(fā)揮托底作用。

雖然目前關(guān)于“中等發(fā)達(dá)國(guó)家”缺乏明確的定義，但根據(jù)外交部官網(wǎng)“國(guó)家概況”欄目，將西班牙、希臘、葡萄牙、捷克、匈牙利列為中等發(fā)達(dá)國(guó)家這一認(rèn)定推測(cè)，人均名義GDP最低的匈牙利可作為中等發(fā)達(dá)國(guó)家的入門標(biāo)準(zhǔn)（2.3萬(wàn)美元），假定人口增速溫和下降、人民幣兌美元匯率維持在7的中性水平，未來五年我國(guó)年均實(shí)際GDP增速應(yīng)至少保持在4.5%以上；而根據(jù)世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)披露的發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分位值看，2024年中等發(fā)達(dá)國(guó)家的人均GDP超過3萬(wàn)億美元，這樣算起來，要想完成“遠(yuǎn)景目標(biāo)”難度更大。

“十五五”期間我國(guó)仍將面臨老齡化程度加深、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換等內(nèi)部壓力以及大國(guó)博弈加劇、產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)等外部挑戰(zhàn)，尤其是“十五五”仍處于經(jīng)濟(jì)面臨通縮的特殊時(shí)期，積極的財(cái)政政策應(yīng)作為主要抓手，通過擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模創(chuàng)造增量需求、通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮托底經(jīng)濟(jì)的作用。

此次“十五五”規(guī)劃建議的首要任務(wù)和目標(biāo)確定為“構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”，而這也依賴大規(guī)模的公共投資以及財(cái)政資源支持傾斜，客觀上也需要維持積極財(cái)政政策。

第一財(cái)經(jīng)：“十五五”規(guī)劃分析未來五年中國(guó)發(fā)展環(huán)境時(shí)指出“有效需求不足”，這是否也意味著需要積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力？

袁海霞：是的。有效需求不足仍然是“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)面臨的主要矛盾，居民和企業(yè)行為函數(shù)一直沒有從過去五年復(fù)雜的內(nèi)外沖擊中調(diào)整過來，財(cái)政發(fā)力加杠桿的必要性增加。

“十五五”時(shí)期居民和企業(yè)加杠桿的空間仍受到諸多因素制約，一方面，當(dāng)前工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率持續(xù)下行，企業(yè)決策面臨“擴(kuò)產(chǎn)即虧損”的困境，伴隨有效益的投資減少，企業(yè)行為目標(biāo)函數(shù)由“利潤(rùn)最大化”變?yōu)椤帮L(fēng)險(xiǎn)最小化”，投資意愿明顯不足。另一方面，收入預(yù)期變化、謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)增強(qiáng)等影響下，居民行為函數(shù)發(fā)生變化，當(dāng)前居民過度儲(chǔ)蓄的行為仍沒有明顯改善，資產(chǎn)價(jià)格下行與付息壓力加大影響消費(fèi)需求釋放。

“十五五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合…增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性”，在微觀主體加杠桿受限的背景下，依靠財(cái)政發(fā)力，尤其是中央政府進(jìn)一步加杠桿的必要性增加，需要調(diào)整政府支出的結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)保障等“投資于人”的舉措穩(wěn)定居民預(yù)期，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域更加精準(zhǔn)補(bǔ)短板“投資于物”，推動(dòng)形成“新需求引領(lǐng)新供給、新供給創(chuàng)造新需求”的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

另外，“十五五”時(shí)期處于落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)改革舉措的關(guān)鍵階段，改革方向剩下“難啃的硬骨頭”，也需要財(cái)政強(qiáng)化調(diào)節(jié)功能。

財(cái)政可持續(xù)需統(tǒng)籌發(fā)力

第一財(cái)經(jīng)：近些年受多重因素影響，政府尤其是基層政府財(cái)政收支矛盾不斷加大。此次“十五五”規(guī)劃建議在部署財(cái)政工作時(shí)，也將財(cái)政可持續(xù)性擺在了突出位置，為何如此？

袁海霞：財(cái)政可持續(xù)性是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)，“十五五”規(guī)劃中財(cái)政可持續(xù)性被提到重要位置，主要是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)以及實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的需要。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞面臨持續(xù)下行壓力，也面臨周期性、結(jié)構(gòu)性、趨勢(shì)性問題的疊加，應(yīng)發(fā)揮好財(cái)政作為宏觀調(diào)控和國(guó)家治理的重要支柱作用，這也對(duì)財(cái)政可持續(xù)性提出更高要求。

從收入端看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財(cái)政空間收窄對(duì)于財(cái)政可持續(xù)的要求進(jìn)一步上升。盡管新動(dòng)能的快速發(fā)展對(duì)稅收貢獻(xiàn)走強(qiáng)，但考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓和通縮對(duì)稅收的抑制作用、房地產(chǎn)底部調(diào)整對(duì)土地財(cái)政的拖累仍存以及減稅降費(fèi)延續(xù)，疊加外部不確定性加劇、出口對(duì)稅收的貢獻(xiàn)可能下降，后續(xù)稅收收入增長(zhǎng)或承壓；同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整下，土地財(cái)政仍難扭轉(zhuǎn)弱化趨勢(shì)，將繼續(xù)拖累政府性基金收入，對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)或邊際下降。

從支出端看，人口老齡化等結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題將持續(xù)重構(gòu)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，要求兼顧短期保障和長(zhǎng)期可持續(xù)。當(dāng)前有效需求仍然不足，居民和企業(yè)加杠桿動(dòng)力不足，疊加新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政支出強(qiáng)度需進(jìn)一步加大，民生、消費(fèi)、重大基建、新質(zhì)生產(chǎn)力等領(lǐng)域均需資金保障；同時(shí)在人口老齡化趨勢(shì)下，支出結(jié)構(gòu)也需適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和流動(dòng)趨勢(shì)，結(jié)合人的全面發(fā)展進(jìn)行優(yōu)化，尤其是“銀發(fā)浪潮”要求財(cái)政政策必須兼顧當(dāng)期保障與長(zhǎng)期可持續(xù)性，確保財(cái)政政策能夠持續(xù)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

另外，實(shí)施積極財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)“十五五”目標(biāo)的必要條件，總量發(fā)力的同時(shí)保障財(cái)政可持續(xù)性有利于拓展中長(zhǎng)期財(cái)政空間、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。而且強(qiáng)調(diào)財(cái)政可持續(xù)有利于加強(qiáng)債務(wù)管理，這是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的必然要求。

第一財(cái)經(jīng)：“十五五”時(shí)期如何增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性？你有何建議？

袁海霞：首先還是要做大總量蛋糕。堅(jiān)持將高質(zhì)量發(fā)展作為首要任務(wù)，著力擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化供給，夯實(shí)財(cái)政收入的微觀基礎(chǔ)，持續(xù)激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力，進(jìn)一步拓寬稅基、穩(wěn)定稅源，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

其次，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，注重財(cái)政支出的綜合效應(yīng)。

“十五五”時(shí)期，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合，提升財(cái)政支出的“民生含量”，核心是做到兩個(gè)“提高”——公共服務(wù)支出比重和民生類政府投資比重，著重解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等民生短板；同時(shí)，聚焦消費(fèi)尤其是服務(wù)消費(fèi)，加大支持?jǐn)?shù)字、智能、文旅、體育等消費(fèi)新熱點(diǎn)；此外，積極擴(kuò)大有效投資，繼續(xù)支持以人為本的新型城鎮(zhèn)化、新基建、“兩重”等，加強(qiáng)支持新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)。

再次，加快建立完善政府資產(chǎn)負(fù)債表，提升“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率以及資產(chǎn)盤活效率。

無(wú)論短期化債還是長(zhǎng)期發(fā)展，不僅需要掌握債務(wù)端有多大量，還需摸清摸透資產(chǎn)端。這是盤活存量、做大增量的基礎(chǔ)，也是提高“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率的前提。如加強(qiáng)梳理各類不動(dòng)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)、國(guó)企股權(quán)等資產(chǎn)規(guī)模、權(quán)屬及流動(dòng)性，并在此基礎(chǔ)上通過REITs（即不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等市場(chǎng)化途徑加大資產(chǎn)盤活力度，緩解地方流動(dòng)性壓力、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

然后，有序推進(jìn)化債、構(gòu)建債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

我國(guó)會(huì)繼續(xù)推進(jìn)本輪化債，用好置換債券，加強(qiáng)財(cái)政、金融、國(guó)企等資源統(tǒng)籌，動(dòng)態(tài)細(xì)化名單制管理、優(yōu)化地方債務(wù)率考核，支持打開新的空間；做好退平臺(tái)政策銜接，避免加速發(fā)生“爆雷”和逃廢債的可能性；同時(shí)，對(duì)于債務(wù)“冰山”問題要堅(jiān)持分類甄別解決，純粹提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的債務(wù)以中央為主置換，其他債務(wù)尋求建立央地間、政銀企風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；更重要的是，要加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，重視完善三大機(jī)制，即債務(wù)形成機(jī)制、債務(wù)治理機(jī)制、協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。

另外，低利率環(huán)境是維持財(cái)政和債務(wù)可持續(xù)的關(guān)鍵之一。

在財(cái)政政策仍需以政府部門為主加大債務(wù)擴(kuò)張的情況下，加大貨幣政策配合力度，在低增長(zhǎng)、低通脹階段保持低利率環(huán)境，如通過降準(zhǔn)降息提振市場(chǎng)信心，適時(shí)運(yùn)用買斷式逆回購(gòu)、國(guó)債買賣等工具保持流動(dòng)性合理充裕。

最后，持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革等標(biāo)志性改革。比如平衡好有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化資源配置；優(yōu)化約束激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)地方活力；進(jìn)一步理順央地關(guān)系，加快推動(dòng)財(cái)稅體制改革，包括深化零基預(yù)算改革，深化稅制改革、保持合理的宏觀稅負(fù)水平，優(yōu)化央地事權(quán)責(zé)任劃分等。