代志新

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，財政金融學院教授，行為實驗財稅研究中心主任

張博文

中國人民大學行為實驗財稅研究中心研究員

近期，圍繞推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的一系列部署相繼出臺，綠色財稅作為“看得見的價格信號”與“摸得著的資金約束”，其效能如何進一步釋放，決定著從“項目式推進”邁向“體制化轉(zhuǎn)變”的速度與質(zhì)量。因此，對于如何優(yōu)化綠色財政政策真正重要的不在于簡單加碼，而在于結(jié)構(gòu)調(diào)整——用更清晰的稅制邏輯、更有約束的預算規(guī)則和更可感的消費激勵，推動雙碳目標的實現(xiàn)。

一、稅制優(yōu)化：從強度加總到結(jié)構(gòu)優(yōu)化

綠色稅制不僅是環(huán)境規(guī)制的重要手段，也是通過價格機制內(nèi)化外部性的關鍵工具（Fullerton & Metcalf, 1997；Martine, 2017）。過去十年，綠色稅制的“多稅共治”輪廓框架已經(jīng)基本形成，但在邊界、稅目與傳導上仍存在不少的制度斷點。在當前財政壓力加大的情況下，不宜一味推行綠色減稅的總量加碼，而是適度采用微調(diào)或者助推的機制，優(yōu)化綠色稅制結(jié)構(gòu)。

第一，資源稅與消費稅的“邊界—稅目—檔次”要對齊。資源稅不僅是對自然資本消耗的一種價格化約束，更是推動資源集約利用的重要工具。在設計上，應逐步在“從量為輔、從價為主”的框架內(nèi)擴大覆蓋面，并結(jié)合資源稀缺度、生態(tài)敏感度與開采強度實行差別化有效稅負。例如，對于礦產(chǎn)資源，可以依據(jù)可再生性、恢復周期等稀缺性指標，對稀缺資源實行更高稅率；對于水資源，則可根據(jù)流域水文條件、污染承載能力和區(qū)域生態(tài)敏感度制定分檔征收標準。消費稅在保持總體框架穩(wěn)定的前提下，優(yōu)先納入高能耗、難降解、跨區(qū)域外部性強的產(chǎn)品與材料。例如，一次性塑料制品、含氟制冷劑以及高硫燃料等，都應進入消費稅征收范圍。對于成品油等傳統(tǒng)能源產(chǎn)品，應當設置更精細的分檔稅率，并將非道路用油、船舶燃料和施工機械燃料等納入差別化調(diào)節(jié)范圍。具體來說，可以按照燃料的含硫量、VOC排放強度和燃燒效率等參數(shù)分級課稅，讓價格信號真實反映其對環(huán)境的邊際損害。為降低執(zhí)行難度，可建立“商品屬性參數(shù)表”，將商品編碼與能效標識、可回收性指標相掛鉤，并設定滾動更新機制。這既利于基層征管部門操作，也能為企業(yè)提供穩(wěn)定的投資與消費預期。同時，消費稅改革還應與生產(chǎn)者責任延伸制度（EPR）聯(lián)動，對一次性制品和低可回收性產(chǎn)品，結(jié)合再生材料比例、可拆解性和標識追溯度設置檔次稅率，實現(xiàn)“稅收—回收—再制造”的閉環(huán)激勵。

第二，增值稅要把“免稅邏輯”改成“抵扣邏輯”。長期實行免稅政策會削弱用能單位的進項抵扣，容易導致投資激勵鏈條中斷。更合理的方式是實行“先征后退”，可以在保持稅制中性的同時提供邊際激勵。同時，對節(jié)能設備和清潔能源關鍵環(huán)節(jié)，應實施留抵退稅直達機制，顯著改善企業(yè)現(xiàn)金流。例如，酒店若通過合同能源管理（EMC）模式更換冷站設備，如果其進項能夠立即抵扣，留抵退稅又能快速到賬，那么項目的回收期會大幅縮短，投資積極性也會增強?；诖耍梢砸搿熬G色發(fā)票系數(shù)”。即在留抵和退稅環(huán)節(jié)，對經(jīng)第三方或行業(yè)平臺確權的綠色投入發(fā)票給予系數(shù)加權。該系數(shù)由設備能效等級、生命周期環(huán)境績效、合規(guī)與追溯記錄等綜合生成。為防止套利，應設置上下限區(qū)間，并配合“事前備案—事中抽核—事后回溯”的三重機制，通過電子發(fā)票“綠色要素碼”和在線監(jiān)測數(shù)據(jù)進行交叉驗證。一旦發(fā)現(xiàn)偏差，可觸發(fā)季度性回溯和退付調(diào)整。這種機制既保持了增值稅的中性原則，又通過數(shù)據(jù)化方式提供長期穩(wěn)定的邊際激勵，促使企業(yè)在設備更新與工藝改造上作出“算得過來”的理性決策。

第三，企業(yè)所得稅應從“項目審批式優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“稅基側(cè)組合拳”。當前的項目審批式優(yōu)惠存在門檻高、周期長、覆蓋面窄等問題。更有效的辦法是將節(jié)能降耗、儲能、能效提升等改造統(tǒng)一納入投資抵免池，并與加速折舊、加計扣除政策打包實施。這樣能夠降低中小項目的準入門檻，讓更多企業(yè)受益。同時，應建立目錄動態(tài)更新與績效退出機制，確保政策覆蓋的技術與項目始終具備高邊際貢獻，避免形成“固化名單”。例如，中小企業(yè)如果購置節(jié)能鍋爐或分布式光伏發(fā)電設備，可以在所得稅環(huán)節(jié)立即享受抵免或加速折舊，從而顯著降低投資成本，提高綠色改造的收益率。在車輛相關稅費上，應推動購置稅、車船稅與消費稅的統(tǒng)籌分檔。通過排放標準、能耗水平、整備質(zhì)量、電池能量密度等指標，構(gòu)建一套多維度的分級體系，使“高排放多負擔、低碳多優(yōu)惠”的信號覆蓋車輛全生命周期。例如，大排量燃油車應在購置與使用環(huán)節(jié)承擔更高的稅負，而新能源汽車則可根據(jù)續(xù)航能力和能效表現(xiàn)享受差異化優(yōu)惠。在執(zhí)行上，還應與“以舊換新”政策聯(lián)動，建立車輛全生命周期的激勵與約束機制。這樣不僅能引導居民作出綠色消費選擇，還能推動汽車產(chǎn)業(yè)鏈在技術迭代與結(jié)構(gòu)升級中形成內(nèi)生動力，兼顧環(huán)境目標與市場活力。

稅制優(yōu)化的核心，不是以行政審批疊加復雜性，而是以電子發(fā)票、在線監(jiān)測與行業(yè)平臺數(shù)據(jù)實現(xiàn)“可量化—可核驗—可追溯”，用“連續(xù)小步、滾動評估”的方式把小改良積聚成大效果。

二、綠色財政支出：從項目驅(qū)動到規(guī)則驅(qū)動

綠色財政真正的難點不在“錢夠不夠”，而在“錢花得好不好”。財政支出的配置效率必須與環(huán)境目標緊密耦合，否則即便有大量投入，也可能因分散、低效甚至錯位而削弱整體成效。綠色財政的有效性取決于預算編制環(huán)節(jié)能否將環(huán)境目標納入硬約束（茆曉穎，2016）。因此，綠色財政的核心在于通過制度化安排，使公共資金與生態(tài)目標實現(xiàn)“同向發(fā)力”。

在中期財政規(guī)劃層面，應當將節(jié)能減排、能耗強度下降、生態(tài)修復等核心環(huán)境指標系統(tǒng)化地納入財政框架，將其轉(zhuǎn)化為可量化、可預算的目標。這不僅有助于在頂層設計中建立明確的政策約束，也為各級政府的支出安排提供了清晰的方向，使預算編制過程本身具備環(huán)境導向。通過這種方式，綠色目標不再是附加在預算之外的口號，而是成為預算結(jié)構(gòu)中的硬指標。

在項目立項與執(zhí)行階段，需要推行事前的綠色分類與預算標記，并輔以分級披露制度。綠色分類的意義在于將財政資金按項目類型、環(huán)境效益和外部性強度進行分級管理，從而形成清晰的資金投向結(jié)構(gòu)。分級披露則通過信息透明和社會監(jiān)督，增強資金使用的問責性與公信力。換言之，財政資金在支出過程中，不僅要“花得出去”，更要“花得明白”。這對于地方政府而言，也是一種責任約束，促使其在財政行為中融入更強的環(huán)境績效導向。

在預算執(zhí)行的末端，應當建立獨立的第三方環(huán)境績效評估與審計機制，并將其結(jié)果與次年度預算安排及項目庫動態(tài)調(diào)整直接掛鉤。這種“結(jié)果倒逼”機制能夠形成政策的閉環(huán)，避免財政資金“撒面”浪費。第三方評估不僅增強了結(jié)果的客觀性與專業(yè)性，還能通過公開透明的披露增強公眾信任度，使綠色財政在社會監(jiān)督下運行更加穩(wěn)健。

整體而言，應當形成“目標設定—過程監(jiān)督—績效考核”的制度鏈條。這樣的鏈條既保證了公共資金配置的約束力，也通過正向激勵機制提升了資金使用效率。例如，在項目績效突出的情況下，可以增加其下一年度的預算額度或優(yōu)先納入重點項目庫，從而為地方和部門提供持續(xù)改進的動力。這樣一種兼具學理嚴謹性與實踐操作性的制度設計，能夠真正解決“錢花得好不好”的問題，使有限的財政資金在綠色轉(zhuǎn)型中發(fā)揮出更強的引導效應與杠桿作用。

此外，如何保證穩(wěn)健的綠色財政支出也是一項重要命題。在我國地方財政壓力日益突出的背景下，發(fā)揮好地方債務在綠色財稅政策體系中的作用至關重要。

在規(guī)范地方債務融資與綠色發(fā)展關系的研究中，學界普遍強調(diào)應當通過財政制度安排明確資金用途邊界與代際公平。首先，在債務使用范圍方面，應當堅持資本性投資原則，即地方政府通過專項債或綠色地方政府債籌集的資金，應當限定用于經(jīng)認證的綠色資本性支出。例如生態(tài)修復、可再生能源基礎設施和節(jié)能改造等，而不應用于經(jīng)常性綠色補貼。這種安排有助于確保債務資金真正形成可持續(xù)的綠色資產(chǎn)，同時通過“期限匹配”原則維持代際間的公平性，避免將不可持續(xù)的債務負擔轉(zhuǎn)嫁給未來。

其次，在債務規(guī)模與融資成本的確定機制上，應將地方政府的綠色財政績效納入約束框架。地方在綠色預算執(zhí)行、項目績效和環(huán)境目標實現(xiàn)方面的綜合表現(xiàn)，可以作為決定新增債務額度、再融資資格以及債務融資成本的重要參考。如果地方在節(jié)能減排、生態(tài)修復等方面取得積極成效，應當在制度安排上獲得更大的融資空間與較低的融資成本；反之，則應當受到更嚴格的限制。這種做法通過將環(huán)境績效與財政激勵掛鉤，促使地方政府在財政治理和環(huán)境治理中保持一致性預期，強化責任落實。

再次，在風險防范方面，應當在制度層面設立若干穩(wěn)健性約束。例如，在項目現(xiàn)金流可得性、項目庫建設質(zhì)量、償債準備金管理和專戶資金監(jiān)管等方面建立嚴格要求，從而實現(xiàn)對債務資金全過程的透明化與穿透式管理。這既有助于防止“綠色名義、灰色項目”的混入，也能夠降低地方政府的道德風險。同時，還應當考慮地區(qū)間發(fā)展水平與財力狀況的差異，通過中央轉(zhuǎn)移支付、政策性再貸款和財政貼息等配套機制進行調(diào)節(jié)與平衡，使財政能力有限但綠色任務繁重的地區(qū)獲得適當支持，而績效表現(xiàn)突出的地區(qū)則得到獎勵。如此安排有助于提升資金配置效率，避免在綠色轉(zhuǎn)型過程中加劇區(qū)域發(fā)展不均衡的狀況。

總體來看，將地方債務管理與綠色績效評價相結(jié)合，能夠在財政紀律與環(huán)境治理之間建立內(nèi)在聯(lián)系。債務融資不僅僅是地方籌資的工具，更能夠成為衡量其綠色治理成效的重要鏡像。通過透明的規(guī)則、可量化的標準和制度化的監(jiān)督，國家層面可以在確保債務安全的同時，推動綠色轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)，從而兼顧財政可持續(xù)性與生態(tài)可持續(xù)性。

三、綠色消費：讓居民看到“可兌現(xiàn)的綠色帳”

在綠色轉(zhuǎn)型的過程中，生產(chǎn)端的技術進步雖然至關重要，但往往存在投資大、周期長、外部性顯著的特點，難以單兵突進。因此，消費側(cè)的行為選擇、偏好塑造與擴散效應顯得同樣關鍵。當前我國綠色財稅政策更多集中在供給端，而居民綠色選擇的直接激勵仍顯不足，導致消費環(huán)節(jié)在推動綠色轉(zhuǎn)型中的潛力未能充分釋放?；诖耍叫铇?gòu)建一個系統(tǒng)化的激勵體系，將“稅—補—信貸—以舊換新”等系列碎片化政策貫通起來，從而實現(xiàn)對居民綠色消費的全鏈條支持。

在具體政策設計上，可以在消費稅結(jié)構(gòu)微調(diào)的基礎上，引入以舊換新政策與分場景消費券的組合，針對節(jié)能車輛、高效家電、綠色建材與再生產(chǎn)品形成“低門檻、小額、多頻次”的激勵矩陣。這種安排能夠增強居民的“可感性”，讓綠色選擇從價格上更具吸引力。同時，還可以在地方層面疊加非價格類政策工具，如路權、停車優(yōu)惠、物業(yè)費用減免等，以營造綠色消費的綜合性激勵環(huán)境。這些措施不僅增強了政策的貼近感和可操作性，也通過“到手可感”的收益提高了居民參與的積極性。

第二，構(gòu)建“家庭綠色權益賬戶”。該賬戶通過電子發(fā)票、能效標識、回收憑證等多源數(shù)據(jù)，對居民的綠色購買、以舊換新與綠色出行等行為進行確權，并構(gòu)建為可視化信用積分。這些積分可以與財政與公共服務掛鉤，例如用于抵扣部分地方性收費、兌換公共服務額度，甚至作為綠色信貸利率優(yōu)惠的依據(jù)。商業(yè)銀行與互聯(lián)網(wǎng)平臺可以圍繞該賬戶開發(fā)“消費側(cè)績效—信用”聯(lián)動的金融產(chǎn)品，通過小額普惠融資與分期利率優(yōu)惠提升綠色消費的可負擔性與可持續(xù)性。學理上，這種安排實質(zhì)上將消費側(cè)的正外部性內(nèi)部化，使綠色行為能夠產(chǎn)生直接的經(jīng)濟回報。

消費端的激勵若能與數(shù)據(jù)確權和積分掛鉤，將有助于實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化（Th?gersen, 2010）。在積分機制的具體設計中，應考慮激勵與約束的平衡。為避免“搭便車”行為，可以設定積分按季度動態(tài)結(jié)算，并依據(jù)產(chǎn)品壽命周期、使用強度進行加權修正。對“回收—再制造”的閉環(huán)行為給予額外加分，不僅能夠延長產(chǎn)品生命周期，也能推動再生資源市場的發(fā)展。這一系列措施能夠在居民“買綠色—用綠色—回收綠色”的行為鏈條上形成正向循環(huán)，進而在消費側(cè)推動綠色轉(zhuǎn)型的擴散效應。

然而，數(shù)據(jù)的可信性是這一促進綠色消費體系有效運轉(zhuǎn)的前提。應在隱私保護的基礎上，建立統(tǒng)一的核驗標準與接口規(guī)范，使得發(fā)票、能效標識、回收憑證等數(shù)據(jù)能夠在財政、稅務與商業(yè)機構(gòu)之間互認互用。只有當激勵與真實行為掛鉤，綠色消費才能從政策口號轉(zhuǎn)化為家庭賬本上的實際收益。對于公眾而言，這意味著綠色選擇不僅僅是價值觀念的體現(xiàn)，更是一種可核算、可兌現(xiàn)的經(jīng)濟行為；對于政策制定者而言，則意味著綠色消費政策從象征性倡導走向?qū)嵶C性、制度化運行。

進一步地，綠色消費不僅是居民個體選擇的問題，也與產(chǎn)業(yè)鏈升級和市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化緊密相關。通過消費端需求的聚合，可以形成規(guī)模化的市場信號，倒逼企業(yè)改進生產(chǎn)方式和產(chǎn)品設計。例如，當節(jié)能家電或新能源汽車在市場上形成穩(wěn)定需求時，制造商將更有動力加大研發(fā)投入和技術迭代，這種“需求拉動”效應能夠與“供給推動”形成良性互動。此外，綠色消費還能帶來社會文化層面的擴散效應。隨著綠色產(chǎn)品逐步進入日常生活場景，公眾的消費習慣、社會認同和價值觀念也會隨之轉(zhuǎn)變，推動綠色生活方式從少數(shù)群體的選擇擴展為普遍的社會規(guī)范。換言之，綠色消費不僅是經(jīng)濟行為，更是社會轉(zhuǎn)型的重要切口。

四、制度協(xié)同與治理機制：從單點政策到系統(tǒng)集成

綠色財稅政策不僅僅是財政和稅收部門的事務，更是跨部門、跨層級制度協(xié)同的重要組成部分。跨部門信息共享和聯(lián)合問責是綠色財稅政策走向系統(tǒng)集成的關鍵（石英華，2023）。只有在治理體系中實現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)與縱向聯(lián)動，政策工具才能真正落地并發(fā)揮乘數(shù)效應。當前的政策執(zhí)行中，仍存在部門間信息壁壘、地方與中央政策口徑不一致以及監(jiān)管碎片化等問題。解決這一困境的關鍵在于推動財政、稅務、生態(tài)環(huán)境、能源等多部門之間的聯(lián)動治理，建立起數(shù)據(jù)互認、政策互補和監(jiān)管互通的機制。

首先，在信息共享機制上，應推動稅務征管數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的深度對接，并實現(xiàn)跨部門的動態(tài)共享。例如，持續(xù)推進將環(huán)境保護稅的征收環(huán)節(jié)與污染物排放監(jiān)測平臺實時聯(lián)動，不僅能提高征收效率，也能增強政策的約束力和精準性。財政部門的預算執(zhí)行數(shù)據(jù)則應當與綠色績效評估結(jié)果掛鉤，做到資金流與績效流相統(tǒng)一，避免“錢花出去了、績效難以驗證”的情況。與此同時，還可以推動在中央和地方之間建立統(tǒng)一的綠色數(shù)據(jù)接口規(guī)范，確保地方提交的財政與環(huán)保數(shù)據(jù)具有可比性和可核驗性，從而提高宏觀政策評估的科學性與透明度。

其次，在政策協(xié)同機制上，綠色財稅工具應與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策乃至區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略形成合力。例如，財政支出支持的綠色項目，如果能夠同步獲得綠色金融產(chǎn)品的配套融資，不僅能降低企業(yè)融資成本，也能形成“財政+金融”的雙重激勵，提升綠色投資的可持續(xù)性。稅收優(yōu)惠政策與碳市場機制也應當協(xié)同推進：前者降低綠色轉(zhuǎn)型的邊際成本，后者通過市場化交易形成動態(tài)價格信號，兩者的結(jié)合能夠顯著提高政策有效性。此外，綠色消費政策、綠色信貸政策與綠色政府采購也應當在執(zhí)行層面聯(lián)動，使公共部門、金融部門與社會部門形成一致的政策預期，避免政策工具之間出現(xiàn)“打架”或“空轉(zhuǎn)”。

再次，在監(jiān)管與問責機制上，應建立跨部門的聯(lián)合績效考核與監(jiān)督體系，將綠色財政支出、綠色稅收征管、地方債務使用和消費激勵等指標統(tǒng)一納入綜合治理框架，并與干部政績考核、財政獎懲制度直接掛鉤。這不僅能提升政策的執(zhí)行剛性，也能形成制度性的責任約束，防止綠色財稅政策在基層執(zhí)行中出現(xiàn)“選擇性落實”。為提高問責的客觀性，可以引入第三方獨立評估機構(gòu)和社會監(jiān)督機制，強化數(shù)據(jù)的透明披露和績效的社會檢驗，從而在政策執(zhí)行中形成“硬約束+軟監(jiān)督”的雙重機制。

總體而言，制度協(xié)同與治理機制的完善，意味著綠色財稅政策不再是孤立的政策工具，而是嵌入國家整體治理體系的重要組成部分。通過橫向的部門協(xié)作與縱向的中央—地方聯(lián)動，可以推動形成一個以數(shù)據(jù)為基礎、以規(guī)則為核心、以績效為導向的系統(tǒng)集成格局，使綠色財稅政策從單點突破走向全面協(xié)同，真正發(fā)揮出推動綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略引領作用。

文章來源：《氣候政策與綠色金融》

微信編輯：張菁菁

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