編者按· 2025.12.01

香港宏福苑一場奪去百余人生命的特大火災(zāi)，震驚全國。這場悲劇迅速從一場突發(fā)災(zāi)難，演變?yōu)橐粓鲫P(guān)于城市治理、制度效能與公共安全的大討論。當民眾的悲痛與問責的聲浪交織，一個更根本的問題浮現(xiàn)：在看似完善的法律與專業(yè)監(jiān)管體系下，為何仍無法阻止慘劇發(fā)生？

本文穿透“監(jiān)管失職”或“施工違規(guī)”的表象，直指香港治理的深層結(jié)構(gòu)性矛盾。作者指出，這場大火是城市老舊、貧富分化、政治撕裂等結(jié)構(gòu)性矛盾長期累積的集中爆發(fā)。專業(yè)主義的監(jiān)管體系在日益復(fù)雜的社會張力面前已顯疲態(tài)，而政治上的極化與議而不決，使得關(guān)乎長遠發(fā)展的政策難以推進，最終讓普通市民承受了安全代價。

慘痛的教訓(xùn)是一面鏡子。它照見香港，也映出我們自己。當漂亮的城市不斷長高、變密，我們賴以生存的安全感，究竟系于精密的法律條文，還是系于一個能夠凝聚共識、果斷行動、真正對人民生命負責的治理體系？這場大火燒出的，遠不止是幾棟樓的隱患。本文所提到的“良治需要有為之政府與活力社會之結(jié)合”，值得深思。

大火的發(fā)生

2025年11月26日，香港發(fā)生五級火災(zāi)，7座大廈失火。截至目前，火災(zāi)已造成至少151人遇難（包括1名殉職消防員），另有30多人失聯(lián)。這場火災(zāi)是繼2008年旺角嘉禾大廈大火后，香港回歸以來第二宗五級火警，亦是自1948年石塘咀永安公司倉庫大火以來香港最多人傷亡的火災(zāi)。

事件發(fā)生后，在救援的同時，對火災(zāi)背后原因的討論也隨即展開。這些討論同時指向一些重要的問題——爆發(fā)如此嚴重的火災(zāi)事故，是偶然，還是諸多問題疊加、積累到一定程度的必然？這一事件涉及諸多決策環(huán)節(jié)和主體，包括業(yè)主法團和維修工程公司之間的關(guān)系、維修工程公司和監(jiān)管部門的關(guān)系，監(jiān)管部門（房屋署、消防處）日常監(jiān)督等，本次事件發(fā)生，更有可能是哪一環(huán)節(jié)出了問題？為避免類似的事件再次發(fā)生，香港應(yīng)在制度層面做出哪些調(diào)整？

2025年11月26日，一名宏福苑火災(zāi)傷員被送至香港威爾斯親王醫(yī)院（圖源：新華社）

香港的消防監(jiān)管體系

由于制度的不同，內(nèi)地人士很難理解香港治理問題的關(guān)鍵所在。在內(nèi)地的研究中，對于監(jiān)管的討論往往在“央—地分治”的前提下進行，并且常常與“發(fā)展”聯(lián)系在一起。與內(nèi)地政府主導(dǎo)的監(jiān)管體系不同，香港的監(jiān)管依靠專業(yè)主義的公務(wù)員隊伍，詳盡的法律規(guī)章和社會專業(yè)團體的參與。

以消防安全為例，香港有著相當完善的立法。包括《消防安全條例》（Cap. 95）、《建筑物條例》（Cap. 123）、《消防安全（建筑物）條例》（Cap. 572）、《消防安全（商業(yè)處所）條例》（Cap. 502）以及一系列技術(shù)規(guī)范如《消防裝置及設(shè)備守則》（Fire Services Installation and Equipment Code）、《香港消防處計劃審查指引》、《屋宇署實務(wù)守則》（如《防火實務(wù)守則》）“Code of Practice for Fire Safety in Buildings 2011（2011 防火守則）”等。

在部門分工上，消防處負責消防設(shè)備與滅火體系的監(jiān)管，屋宇署負責建筑設(shè)計與防火結(jié)構(gòu)安全監(jiān)管。兩部門協(xié)同審批、驗收和執(zhí)法。

在執(zhí)行層面，注冊工程師制度扮演較為重要的角色。在建筑物的驗收和定期檢測中，都需要持牌專業(yè)工程師認證才可通過。這些專業(yè)人員持牌、有保險、有法律責任。一旦違規(guī)，輕則取消注冊資格，重則承擔刑事責任。如果造假，則會終身禁業(yè)。此外，一系列制度設(shè)計也利用市場機制來促進消防合規(guī)。例如，火險保險可能因防火不合規(guī)而拒保。企業(yè)一旦違法則罰款巨大，法人刑事責任嚴格。并且，違規(guī)紀錄公開，投資者、租戶、銀行均會看到。

監(jiān)管部門借助專業(yè)人士，憑借他們的專業(yè)精神和聲譽來推動良好治理。這種治理思路使得當局既不過多擴張公務(wù)員規(guī)模，又實現(xiàn)對公共事務(wù)的治理。

這一套自殖民地繼承下來的制度也在相當長的時期支持了香港的良好治理。公正廉潔且具有專業(yè)主義精神的公務(wù)員隊伍一直以來是香港的驕傲，這甚至被某些學者歸納為“行政吸納政治”的模式。

監(jiān)管的限度

在火災(zāi)發(fā)生后的第一時間，諸多報道指向施工違規(guī)、監(jiān)管失位的問題。例如，諸多報道指向施工材料不阻燃、防火警鈴失效等問題、業(yè)主法團、施工公司涉嫌貪腐問題，以及雖接到投訴，但消防處、勞工部等主管部門并未履行監(jiān)督職責的問題；又及八棟樓同時施工涉及到的火災(zāi)風險為何未進入主管部門立法和規(guī)程等問題。

這些問題的確可能存在，也值得仔細追究。但筆者認為，監(jiān)管制度失靈抑或貪腐，只是事件原因的冰山一角。

宏福苑大火揭示出來的無疑是監(jiān)管體系的問題，但與此同時，也需要意識到監(jiān)管體系的限度。與其全部歸咎于監(jiān)管和問責不利，毋寧說宏福苑大火是香港城市治理的一系列結(jié)構(gòu)性問題的累積。之所以這么說，是因為監(jiān)管體系在應(yīng)付高度現(xiàn)代化社會時，可能面對著越來越大、不可承受的張力。

首先，樓宇密布，擁擠、陳舊，本身就給消防安全監(jiān)管、火災(zāi)防控工作帶來極大的挑戰(zhàn)。越來越多極高的高樓面對老化和年久失修，城市道路和規(guī)劃難以更新，極其不利于消防工作的有效開展。

其次，錢從哪來。隨著城市的發(fā)展，貧富不均往往會反映在住宅區(qū)位分布上，公共預(yù)算的分布越來越不均衡。從以往的經(jīng)驗看，火災(zāi)發(fā)生的地段多是中低收入階層的聚集區(qū)，在維修和維護方面預(yù)算不足。甚至，有些社區(qū)主要是租房者居住，社區(qū)共同體難以形成，缺乏管理公共事務(wù)的能力和意愿。在缺乏強有力的共同體的情況下，居民既沒有能力來監(jiān)督管理方的行為，為腐敗和尋租創(chuàng)造空間，也缺乏足夠的共識來籌集資金維護公共安全。這就為安全隱患的出現(xiàn)留足了空間。以2017年的倫敦格倫費爾大火為例，那場大火并非沒有吹哨人，只不過在種種因素制約下，居民的聲音難以被聽見，相應(yīng)隱患缺少足夠的預(yù)算去解決。

再次，在規(guī)則、標準甚至規(guī)劃制定方面，專業(yè)團體和大資本擁有以多種方式影響政策的渠道，但普通民眾則缺乏左右政策的能力。

香港的攝影師Andy Yeung拍出了從上空俯看香港城的面貌（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

所以說，表面上看是監(jiān)管問題，背后是發(fā)展的問題。社會問題、公共安全問題往往是經(jīng)濟問題累積到一定程度的產(chǎn)物。而要問為何這么長時間以來經(jīng)濟問題，住房問題得不到改善，為什么中下收入階層的住房條件長久以來得不到改善，恐怕就涉及到政府能否建立施政權(quán)威，能否理性制定和有力推行政策，不同利益群體對于發(fā)展議題能否建立共識，能否做出必要的妥協(xié)等諸多問題。

畢竟，政治關(guān)乎選擇。在任何程序、分析過程的終端，都是一個選擇的問題，而當中關(guān)鍵是政治上、道德上的決定。那種以為只要按照理性程序辦事就等于最終達致最合理、最合民意的決定的想法過于簡單。很多時候，在現(xiàn)實政治中的決定，都是政治上的抉擇。在當下，這一事實越來越難以被掩蓋在專業(yè)主義和法律主義的外衣之下。

治理體系的問題

香港大火把這一切問題擺到了臺面上，但危機之下，被扭曲的心態(tài)，被操縱的情緒和輿論值得關(guān)注。隨著討論的增多，一些話題成為自媒體上討論的熱點。例如，一些聲音將矛頭指向內(nèi)地，認為內(nèi)地“劣質(zhì)生產(chǎn)材料”、“不遵守操作規(guī)程的工人”是事件發(fā)生的肇因；而內(nèi)地的社交媒體評論區(qū)中，“竹棚”的問題成了社會是進步還是落后的符號。這些討論超過了對于大火本身的關(guān)注，而是延伸到觀念、意識形態(tài)、政治體制等領(lǐng)域，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)槿松砉艉腕w制攻擊。將眼下的治理問題“政治化”，甚至變成相互攻擊的由頭，這無疑是令人悲哀的一種圖景。

事實上，自香港回歸后，在建立穩(wěn)定、有效的治理模式上一直差強人意。甚至，伴隨著若干次激烈的社會運動，陷入到認同政治、極化政治當中。

從殖民地繼承下來的行政體制越來越難以應(yīng)付驟然提升的社會訴求，以及應(yīng)對社會內(nèi)部的矛盾。以至于曾任運輸及房屋局局長五年的張炳良先生在其書中寫道：

上屆政府在施政上可說舉步維艱、處處受阻、事倍功半。部分社會輿論及議會反對派因政治立場，對發(fā)展項目和計劃諸多攻擊以至‘拖后腿’，然后又責難政府缺乏作為、不急民所急。而政制困局又導(dǎo)致政府權(quán)威和公信力削弱，所謂‘行政主導(dǎo)’早成歷史過去的虛妄。于是，政府乏力、議會失序，無法突破不斷上升的社區(qū)NIMBY（Not in my backyard，鄰避癥候）心態(tài)，‘理得你死’癥候、‘巴士乘客’癥候，致事事蹉跎，議而難決，決而難行。本來向政府問責是對的，立法會應(yīng)監(jiān)察、制衡行政機關(guān)，提出批評無可厚非，否則失去作用，但并非去取代政府的執(zhí)政角色和功能?，F(xiàn)時除兩級議會外，還有審計署、申訴專員公署以至各大媒體天天都在監(jiān)視政府部門、找問題、提批評?？梢哉f，監(jiān)察制衡政府權(quán)力的機制和力量只在擴大，公務(wù)人員若怕動輒得咎便容易變得不敢、不肯擔當，只求無過不求進取，這樣又怎會有助于、建立一個肯承擔、有作為的政府呢？

學者呂大樂認為，香港的問題在于低估了后殖民時代轉(zhuǎn)型的深刻性。 在殖民地時期，香港執(zhí)行“行政吸納政治”的模式。在九七之后，社會的政治參與訴求被激發(fā)起來，但特區(qū)政府缺乏足夠的認受性（經(jīng)濟因素，缺乏魅力領(lǐng)導(dǎo)人和行政程序）。導(dǎo)致執(zhí)政權(quán)威無法建立起來。張炳良在回憶性文章中寫道政府決策的艱難，不同利益群體之間難以妥協(xié)，從而導(dǎo)致政治停擺，大概就是上述論斷的例證。鄭永年教授則認為，殖民時代的香港與其說是“行政吸納政治”，不如說壓根就沒有政治，因為最大的政治就是被殖民這件事情本身。 而回歸后，香港雖然在法理上完成回歸，卻未能在心態(tài)和制度上完成回歸。反對派以”反中“為主要工作，不愿在如何為香港謀求發(fā)展和福利方面做出任何妥協(xié)。政治上的不成熟使得香港難以推進對當?shù)厣鐣?jīng)濟有益且眼光長遠的政策。

當“政治參與“的重要性被無限拔高，人們似乎忽略了一個基本事實，即“政治參與”關(guān)乎權(quán)力的合法性而不是國家行為（政策）的“科學性”。政治參與，指的是公民或團體試圖影響政府決策和人事結(jié)構(gòu)的行為。中國人有句老話叫“群策群力”，大概意思是吸收各方面意見，就會得到更好的辦法。因此，很多人將政治參與和政策科學性聯(lián)系在一起。但是，這樣的想法是有紕漏的。不論“理性”還是“科學”都是一個不存在標準定義的形容詞。我們可以說某項政策給不同主體帶來不同影響，但很難評判它是否“理性”或“科學”，因為所處立場的不同決定了評判的結(jié)果不同。

如果將政策看作國家的行為，且該行為將會對不同社會群體造成不同的影響，那么，國家對重要政策的頒布和有效執(zhí)行需要依賴于對社會群體的協(xié)商和他們的同意。這也就是“合法性”最通俗的意涵。但是，如何通過政策制定來利于共同體的長遠利益，則是施政者要考慮的重點。

在廣東深圳的高層建筑火宅演習現(xiàn)場，消防員利用云梯車營救“被困人員”（圖源：新華社）

內(nèi)地與香港互鑒

對于香港而言，重要的是形成對于發(fā)展的共識，破除對某一種特定政治制度的迷思，認識到良治需要有“活力社會”，但也需要有“有為政府”，并且兩者并非不可兼得。在火災(zāi)發(fā)生后，香港社會的韌性、社區(qū)的組織能力、互助能力讓人印象深刻。如何將“強社會”與“強政府”結(jié)合起來，可能是重要的研究議題。在”火災(zāi)“這一情境下，“有為”體現(xiàn)在能否為公眾利益考慮修改不合規(guī)的制度，改善監(jiān)管體系，提升問責程度，避免對利益團體的包庇。長遠來看，則涉及到從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到民生領(lǐng)域的諸多政策。

對于內(nèi)地而言，宏福苑的悲劇為我們提供了反思樓越蓋越高、人口高度聚集的城市規(guī)劃和發(fā)展模式的機會。良治乃是有為政府對大資本的限制，以及“保衛(wèi)社會”。

內(nèi)地還可借鑒香港的法治和社會力量參與監(jiān)管的模式，將專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)能力和專業(yè)精神轉(zhuǎn)化為對違規(guī)行為的有效約束，從而加強監(jiān)管效力。同時，需要在這個過程中落實全過程民主，加強社會利益相關(guān)群體的參與，以多方合力構(gòu)建科學治理的局面。

本文作者

王琦：香港中文大學（深圳）前海國際事務(wù)研究院副研究員。

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校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 王希圣

終審 | 馮簫凝