每一年的節(jié)假日，最讓人們開心的消息之一，就是高速公路的免費(fèi)政策。這些少則幾塊錢，多則數(shù)百元的優(yōu)惠，不僅刺激了人們的出行欲望，更是帶動(dòng)了自駕游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

然而，今年以來，全國各地接連傳來“高速公路收費(fèi)到期”的消息，引發(fā)熱議。

11月2日起，湖南長(zhǎng)永高速將按照“零費(fèi)率”的方式終止收費(fèi)，這是一條從1993年開始修建的高速，連接著長(zhǎng)沙主城區(qū)到長(zhǎng)沙黃花機(jī)場(chǎng)，此次結(jié)束了31年的收費(fèi)歷史后，它成為湖南首條長(zhǎng)期免費(fèi)的高速公路。

11月2日起，湖南長(zhǎng)永高速將按照“零費(fèi)率”的方式終止收費(fèi)

更早前的9月，成綿高速和成都城北出口高速相繼宣布停止收費(fèi)，成為西部地區(qū)首批取消收費(fèi)的高速；6月，武漢天河機(jī)場(chǎng)高速收費(fèi)期滿停止收費(fèi)，后續(xù)通過零費(fèi)率保障運(yùn)營(yíng)。

這些高速公路收費(fèi)期限的陸續(xù)屆滿，對(duì)所在省份和地區(qū)而言具有標(biāo)志性的意義，也引發(fā)了公眾對(duì)“高速公路收費(fèi)集中到期”現(xiàn)象的關(guān)注與討論。

實(shí)際上，盡管高速公路的收費(fèi)年限在制度層面已有原則性規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，各地仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。而且，并非所有的高速公路都車來車往，冷清的高速也不少。

加之高速公路普遍遵循“貸款修路，收費(fèi)還貸”的建設(shè)模式，面臨著巨大的還貸壓力與持續(xù)的養(yǎng)護(hù)成本。

因此，要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的高速免費(fèi)潮，似乎還有難度。

免費(fèi)的高速公路，增加了

中國大陸的首條高速公路——滬嘉高速，全長(zhǎng)20.5公里，南起上海市區(qū)祁連山路，北至嘉定南門，1988年建成。

在當(dāng)時(shí)，是否修建高速公路曾引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。改革開放初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，大量雞鴨魚等農(nóng)副產(chǎn)品要運(yùn)往城鎮(zhèn)，但是交通堵塞，嚴(yán)重影響公路運(yùn)輸效率。

當(dāng)時(shí)，上海204國道日交通量已經(jīng)接近一萬輛，20公里的路程要開兩個(gè)多小時(shí)車程，為了解決堵車問題，社會(huì)各界開始討論方案：是主要發(fā)展公共交通？還是發(fā)展小汽車？當(dāng)時(shí)汽車的車速都不高，是否有必要建立高速公路？

在這樣的不確定性之下，滬嘉高速作為試驗(yàn)性的方案實(shí)行，建成后，承接起上海市區(qū)與嘉定的滬宜公路56%的客貨運(yùn)交通量，緩解了上海西北方向?qū)ν饨煌ǖ膿砣麪顩r。

上海軌道交通11號(hào)線及滬嘉高速路/圖源：視覺中國

滬嘉高速之后，高速公路的作用逐漸顯現(xiàn)，國內(nèi)迎來了一批高速公路興建潮，很多重要的高速公路陸續(xù)建立：1990年，京津塘高速建立，成為中國最早的城際高速之一；1993年，廣深高速通車，這是華南第一條高速公路；1995年前后，京滬高速部分通車；1996年，滬寧高速通車。

2012年，在建成24年后，滬嘉高速按照履約規(guī)定停止收費(fèi)。根據(jù)媒體估算，滬嘉高速的年通行費(fèi)過億，而投資成本在2.3億元，只按照覆蓋成本的考慮，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)收回成本。

而從全國范圍來看，大部分高速公路還處于收費(fèi)階段，決定停止收費(fèi)的還是很少數(shù)。后者往往有這樣的兩個(gè)特點(diǎn)：

一是它們大多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2024年年初，通車30年的廣州北環(huán)高速正式取消收費(fèi)，至此，與早已免費(fèi)的東南西環(huán)高速共同組成的廣州環(huán)城高速主線實(shí)現(xiàn)了全線免費(fèi)通行。北環(huán)高速西連廣佛、東接廣深，日均車流量巨大，是全國較為繁忙的高速公路，此次停止收費(fèi)是由于建成到期，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)履約。

廣州北環(huán)高速資料圖/圖源：廣州交投集團(tuán)、廣州交通

此前，廣佛高速公路已于2022年3月停止收費(fèi)，保留既有收費(fèi)設(shè)施按照零費(fèi)率方式照常運(yùn)營(yíng)，對(duì)通行本路段的所有車輛免收車輛通行費(fèi)。這條路段全長(zhǎng)15.7公里，是粵港澳大灣區(qū)“一小時(shí)生活圈”框架下廣州連通佛山的主要交通樞紐。

還有一個(gè)更特殊的例子：2014年，深圳的梅觀高速在當(dāng)年4月提前免費(fèi)，收費(fèi)歷史只有19年，遠(yuǎn)沒到其原定收費(fèi)截止期限。兩年后，深圳還回購了南光、鹽排、鹽壩高速及龍大高速深圳段，通過財(cái)政補(bǔ)償方式提前終止收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)通行。

計(jì)算至2025年11月底，停止收費(fèi)的高速公路還包括——榮烏高速威海至煙臺(tái)段、京平高速（李天橋至京津界段）、津滄高速、武漢天河機(jī)場(chǎng)高速、成綿高速、成都城北出口高速、長(zhǎng)永高速等等。

這些高速公路決定停止收費(fèi)，某種程度上和地方的發(fā)展水平和財(cái)政收入息息相關(guān)。畢竟，對(duì)車流量大的地區(qū)而言，高速公路的通行費(fèi)用非常可觀，覆蓋的成本和帶來的收益也相對(duì)多。

榮烏高速威海至煙海段是煙威地區(qū)首條雙向六車道高速公路/中國公路

第二個(gè)特點(diǎn)是，大部分高速公路的免費(fèi)決定主要集中在2022到2025年間，也就是最近三年。

這一決定引發(fā)了社會(huì)的一片叫好，同時(shí)，也激起了更多的討論：第一批高速公路興建潮始建于20世紀(jì)90年代，如今已經(jīng)陸續(xù)接近收費(fèi)截止期限，除了那些已報(bào)道的，還有多少免費(fèi)的高速呢？

答案是，不算很多。

《2024年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國高速公路里程為19.07萬公里，但是其中未就收費(fèi)/非收費(fèi)進(jìn)行拆分。最近一次對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行拆分的，是2021年收費(fèi)公路公報(bào)數(shù)據(jù)——顯示全國收費(fèi)公路總里程18.76萬公里，其中高速公路收費(fèi)里程為16.12萬公里。也就是說，截至2021年，在“收費(fèi)公路”體系中，高速公路占比約 85.9%。

收費(fèi)期延長(zhǎng)的“誘惑”

關(guān)于高速公路何時(shí)結(jié)束收費(fèi)，其實(shí)有明確的規(guī)定。

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（下稱《條例》），政府還貸公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過15年，中西部最長(zhǎng)不超過20年；經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過25年，中西部最長(zhǎng)不超過30年。

兩者有何不同？政府還貸公路的核心屬性是公共屬性，本質(zhì)上是政府提供的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施，是政府因?yàn)樨?cái)力有限，通過銀行貸款或向社會(huì)集資的方式來修建公路。

經(jīng)營(yíng)性公路的投資來源則為自有資本與市場(chǎng)融資，以獲取投資回報(bào)為主要目的，收益高于成本后可用于分紅或再投資。

2024年3月15日零時(shí)起，福建省南平市一高速路段免收通行費(fèi)/圖源：中國高速公路

按照這樣的規(guī)定，不管是哪種性質(zhì)的高速公路，最長(zhǎng)期限是30年，不過，高速公路按期免費(fèi)的情況，并不是必然的，也有的高速選擇延長(zhǎng)收費(fèi)期限。

2014年11月22日，京石高速河北段正式結(jié)束其原定的收費(fèi)許可期，自1993年通行以來，已經(jīng)運(yùn)營(yíng)了21年。不過30多天之后，新的京石高速重新宣布通車，同時(shí)獲準(zhǔn)增加22年的收費(fèi)期限。

2015年9月，山東省政府正式批復(fù)，批準(zhǔn)對(duì)G20青銀高速公路青島至濟(jì)南段進(jìn)行改擴(kuò)建工程，整個(gè)擴(kuò)建工程總長(zhǎng)約 309.172 公里，總投資約 307.99 億元。改擴(kuò)建內(nèi)容包括，原有雙向四車道拓寬為雙向八車道還有服務(wù)區(qū)建設(shè)、交通設(shè)施升級(jí)等。根據(jù)批復(fù)，擴(kuò)建工程完成并通車后，濟(jì)青高速將獲準(zhǔn)新的25年收費(fèi)期限。

一方面，高速公路的路況需要進(jìn)行更新，另一方面，高速公路收費(fèi)到期的處理問題也愈發(fā)棘手。

自2013年起，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂稿已多次向社會(huì)征求意見，也多次列入了交通運(yùn)輸部年度立法工作計(jì)劃，數(shù)次發(fā)布了征求意見稿。2013年的意見稿提到，針對(duì)國家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營(yíng)管理者合法收益造成影響以及因改建擴(kuò)容增加投資的情況，可適當(dāng)調(diào)整收費(fèi)年限；2015年的修訂稿提出，明確收費(fèi)公路將長(zhǎng)期存在，其中政府收費(fèi)高速公路不再規(guī)定收費(fèi)期限，高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限可以超過30年；2018的意見稿則明確提出“以非收費(fèi)公路為主、適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的總體發(fā)展思路。

京石高速/圖源：河北交通

不過，由于收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)龐大、公路的利益相關(guān)方較多、情況較為復(fù)雜等等，《條例》至今還沒有完成正式修訂。

北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心教授趙堅(jiān)告訴南風(fēng)窗，《條例》修訂的主要目標(biāo)，是解決“當(dāng)高速公路收費(fèi)到期，還無法償還建設(shè)貸款”的問題。

然而，從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來看，取消高速公路收費(fèi)難度較大。他分析道，“‘統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款的模式下，全省高速公路貸款是一盤棋，也就是說，一條高速公路貸款還清后還不算，要所有的高速公路貸款全部還清，才會(huì)停收通行費(fèi)?！钡F(xiàn)實(shí)是，就算是同一個(gè)交通集團(tuán)旗下的道路，也并非全部能建在人口密集地區(qū)，并非全部盈利。

他長(zhǎng)期研究交通運(yùn)輸與國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系，認(rèn)為在這樣的運(yùn)行邏輯之下，即使有的高速收費(fèi)到期了，“除非極個(gè)別的情況，大多數(shù)的高速公路還會(huì)繼續(xù)收費(fèi)?！?/p>

而且，高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也值得重視。

根據(jù)交通運(yùn)輸部迄今最新一次披露的數(shù)據(jù)，2021年，全國收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)收入為?6630.5?億元，支出為?12909.3?億元，收支缺口約為6278.8 億元。其中，高速公路部分缺口約6047.3 億元。

收支對(duì)比/圖源：中華人民共和國交通運(yùn)輸部

針對(duì)這樣的現(xiàn)象，趙堅(jiān)還提到，在整個(gè)高速公路的債務(wù)體系里，存在著“借新債還舊債”的困境，當(dāng)高速公路建設(shè)或運(yùn)營(yíng)收入無法覆蓋債務(wù)的情況下，項(xiàng)目或地方政府可能通過新增債務(wù)來償還舊債。

值得一提的是，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更加明顯。

2017年，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)人在回答“收費(fèi)公路為何連年虧損”以及“債務(wù)規(guī)模為何越來越大”的熱點(diǎn)問題時(shí)表示，收費(fèi)公路債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)是階段性的。《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》有明確的規(guī)劃目標(biāo)，隨著路網(wǎng)的逐步完善和建設(shè)規(guī)模的階段性規(guī)律，今后每年增加的債務(wù)可能會(huì)逐步回落，通行費(fèi)收入則會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡。

未來的公路網(wǎng)絡(luò)

2011年9月，趙堅(jiān)就曾撰文，他認(rèn)為高速公路到期收費(fèi)面臨兩難困境?！皟呻y是什么？如果停止收費(fèi)，就沒法還貸，如果不停止收費(fèi)，又和當(dāng)初的承諾背道而馳。”

他認(rèn)為，根本原因在于國內(nèi)的公路結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化——應(yīng)該修建更多的低等級(jí)公路，目前高速公路的占比相對(duì)過高，尤其是西部地區(qū)的高速公路太多了。

公路按照等級(jí)劃分，包括高速公路、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)公路等等。趙堅(jiān)以西部地區(qū)舉例說，在人口較少的地區(qū)，一二級(jí)公路已經(jīng)能滿足通行的需求，但實(shí)際上，這些地方修了較多的高速公路，容易造成資源浪費(fèi)，也無法通過通行費(fèi)收入覆蓋成本，“那要怎么償還貸款呢？”

高速公路為什么會(huì)越建越多？趙堅(jiān)提到，原因復(fù)雜，“‘貸款修路，收費(fèi)還貸’的政策只適合高速公路，一、二級(jí)公路不能收通行費(fèi)，地方政府只有建設(shè)高速公路才能獲得貸款，建設(shè)普通公路，就沒有資金來源?！?/p>

2021年末，全國收費(fèi)公路共有主線收費(fèi)站972個(gè)/圖源：中華人民共和國交通運(yùn)輸部

在眾多關(guān)于高速公路的爭(zhēng)議里，實(shí)際指向的是同一個(gè)問題：高速公路發(fā)展的資金要從哪里來？

很長(zhǎng)一段時(shí)間，這筆資金從銀行貸款而來，趙堅(jiān)在上述文章里表示，“中國‘貸款修路、收費(fèi)還貸’的高速公路發(fā)展模式的模式只適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在人口規(guī)模小、密度低的地方，應(yīng)當(dāng)先修低等級(jí)的公路?！?/p>

他認(rèn)為，如果這些人口稀少的地區(qū)客流量漸漸增大，那么低等級(jí)公路也可以改建成高速公路，這樣更符合實(shí)際情況。

高速公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也是一筆不可忽略的支出，以滬嘉高速的情況為例，其每年養(yǎng)護(hù)費(fèi)用在1000萬左右，而免費(fèi)后的支出暫時(shí)沒有統(tǒng)計(jì)。但這還只是日常維護(hù)，每15到20年，高速公路一般會(huì)進(jìn)行一場(chǎng)大修，大修時(shí)的花費(fèi)會(huì)更高。

高速公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也是一筆不可忽略的支出/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

事實(shí)上，高速路的通行費(fèi)不只影響人們的通勤、旅游等等日常需求，最重要的是影響全國范圍內(nèi)的物流運(yùn)輸。

2024年的數(shù)據(jù)顯示，公路全年完成營(yíng)業(yè)性貨運(yùn)量418.80億噸，占國內(nèi)貨物運(yùn)輸總量的七成以上。所以，對(duì)普通人來說，高速費(fèi)的多少不只影響著日常通勤和旅游，還會(huì)反映到日常購買的商品價(jià)格上，這比我們想象的還重要。

一條高速公路是否免費(fèi)，折射著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生的考量。

文中配圖部分來源于視覺中國，部分來源于網(wǎng)絡(luò)。首圖為北環(huán)高速廣園橋高架。來源：廣州交投集團(tuán)、廣州交通

作者 | 莫奈

編輯 | 張來

值班主編 | 張來

排版 | 菲菲