關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)改革有關(guān)問(wèn)題的思考

2012年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中明確指出，要啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。目前，國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作正在河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個(gè)省開(kāi)展，原則上要求兩年內(nèi)完成；其它省區(qū)也從實(shí)際出發(fā)，以不同方式研究推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革。

在這樣的背景下，系統(tǒng)研究思考國(guó)有林場(chǎng)改革有關(guān)問(wèn)題，對(duì)于促進(jìn)改革工作順利開(kāi)展大有益處。

充分認(rèn)識(shí)國(guó)有林場(chǎng)改革的重要意義

國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家為加快森林資源培育、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，在無(wú)林少林、荒山集中連片的地區(qū)建立的以造林為主的林業(yè)基層事業(yè)單位。截至2011年底，全國(guó)共有國(guó)有林場(chǎng)4855個(gè)，分布在31個(gè)?。▍^(qū)、市）的1600多個(gè)縣，其中省屬國(guó)有林場(chǎng)占10%，地市屬國(guó)有林場(chǎng)占15%，縣屬國(guó)有林場(chǎng)占75%。林地面積8.7億畝，現(xiàn)有職工75萬(wàn)人，其中在職職工48萬(wàn)人，離退休職工27萬(wàn)人。開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于生態(tài)保護(hù)、林業(yè)建設(shè)、林場(chǎng)發(fā)展和職工就業(yè)增收具有重要意義。

國(guó)有林場(chǎng)改革是構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全體系的需要。根據(jù)全國(guó)第七次森林資源清查數(shù)據(jù)，我國(guó)林地面積45.6億畝，森林面積29.3億畝，森林覆蓋率20.36%?？傮w上看，我國(guó)仍是森林少、生態(tài)脆弱的國(guó)家。森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3,人均森林面積不到世界平均水平的1/4。在林地面積中，集體林地27.4億畝，國(guó)有林地18.2億畝。國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)著全國(guó)近1/5的林地和近1/2的國(guó)有林地以及生長(zhǎng)于其上的國(guó)有森林資源，是我國(guó)林業(yè)生態(tài)體系的核心部分。國(guó)有林場(chǎng)中有3900多個(gè)地處大江大河中上游、主要湖泊水庫(kù)、各大風(fēng)沙區(qū)和黃土高原等生態(tài)脆弱地區(qū)，管護(hù)公益林面積達(dá)6億畝(其中國(guó)家級(jí)公益林3.8億畝)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江上游有703個(gè)林場(chǎng)，管護(hù)面積0.8億畝；黃河中上游有1150個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，管護(hù)面積3.93億畝；有1212個(gè)國(guó)有林場(chǎng)成為長(zhǎng)江上游、黃河中上游國(guó)家天然林保護(hù)工程的主體，保護(hù)林地面積2.3億畝，占全國(guó)天然林保護(hù)工程保護(hù)面積的25%。在部分生態(tài)重點(diǎn)省區(qū)，國(guó)有林場(chǎng)的森林資源占有很高的比例，如青海有林地面積和森林蓄積量的90%以上在國(guó)有林場(chǎng)，山西為68%和82%、甘肅為67%和53%、陜西和寧夏也都在60%以上。國(guó)有林場(chǎng)也是我國(guó)森林資源培育中最穩(wěn)定的陣地、國(guó)家重要的森林資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和森林資源精華之所在。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)累計(jì)封山育林約1億畝，撫育改造天然疏殘林約2.7億畝，形成森林面積百萬(wàn)畝以上的林場(chǎng)和林場(chǎng)群約200處。國(guó)有林場(chǎng)不僅承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重任，而且是生物多樣性保護(hù)的重要區(qū)域。國(guó)有林場(chǎng)擁有森林、草原、濕地和沙漠等多種自然生態(tài)系統(tǒng)，具備豐富的野生動(dòng)植物種類資源，是野生動(dòng)物的重要棲息地，對(duì)保護(hù)生物多樣性具有獨(dú)特作用。我國(guó)在國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)已建立自然保護(hù)區(qū)1300多個(gè)，約占全國(guó)森林自然保護(hù)區(qū)面積的40%，表現(xiàn)在保護(hù)生物多樣性方面，國(guó)有林場(chǎng)具有重要地位?？傊?，搞好國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)更好地發(fā)揮其在構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全體系中的作用具有重要意義。

國(guó)有林場(chǎng)改革是增加森林碳匯、應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略途徑。應(yīng)對(duì)氣候變化是國(guó)際社會(huì)面臨的重大問(wèn)題和共同責(zé)任。森林通過(guò)光合作用，吸收大氣中的二氧化碳，放出氧氣，維護(hù)著地球碳平衡和人類生存，是陸地上最大的碳儲(chǔ)庫(kù)和最經(jīng)濟(jì)的吸碳器，減少森林損毀、增加森林碳匯作為應(yīng)對(duì)氣候變化的有效途徑，已經(jīng)納入國(guó)際規(guī)則。國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)森林資源培育中最穩(wěn)定的陣地、國(guó)家重要的森林資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和森林資源精華之所在，也是增加森林碳匯的重點(diǎn)和潛力所在。據(jù)初步測(cè)算，全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)森林植被碳儲(chǔ)量達(dá)20多億噸，占全國(guó)森林植被總碳儲(chǔ)量的1/4以上，固碳釋氧作用巨大。當(dāng)前，國(guó)有林場(chǎng)平均每公頃森林蓄積量為88立方米，僅為世界平均水平的67.7%，為林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3左右。開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于加快荒山綠化，加強(qiáng)森林培育經(jīng)營(yíng)，提高森林質(zhì)量，增加森林碳匯，實(shí)現(xiàn)胡錦濤總書(shū)記向世界作出的“到2020年森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃、森林蓄積量比2005年增加13億立方米”的莊嚴(yán)承諾，充分發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的特殊作用，具有重要意義。

國(guó)有林場(chǎng)改革是改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境、提供公共服務(wù)的重大舉措。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，森林以其降解污染、改善小氣候、增加森林景觀、美化生活環(huán)境等方面的獨(dú)特功能，得到人們的普遍認(rèn)同，走進(jìn)森林、享受自然成為人們新的生活方式。多年來(lái)，許多國(guó)有林場(chǎng)利用其豐富的森林風(fēng)景資源，相繼建成了2000多處森林公園，不僅為人們休閑、游樂(lè)提供了重要場(chǎng)所，而且為提升城鎮(zhèn)的品位和形象、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。建設(shè)森林城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要標(biāo)志，成為最受居民歡迎的民心工程、德政工程，被地方黨委、政府列為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容。最近，北京市委、市政府決定2012年投資100億元在城市平原區(qū)營(yíng)造25萬(wàn)畝森林，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為市民提供公共服務(wù)最重要的行動(dòng)。開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革，必將有效推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)一步改善1600多個(gè)縣（市、區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施，為數(shù)億居民提供更加優(yōu)美的生活環(huán)境和更加良好的公共服務(wù)。

國(guó)有林場(chǎng)改革是促進(jìn)林場(chǎng)擺脫困境的需要。幾十年來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)一直扮演著生態(tài)脆弱地區(qū)的重要生態(tài)屏障和森林資源儲(chǔ)備基地的角色。隨著森林分類經(jīng)營(yíng)和天然林保護(hù)工程的實(shí)施，國(guó)有林場(chǎng)的絕大部分森林被劃為生態(tài)公益林，使本來(lái)不多的木材生產(chǎn)收入進(jìn)一步減少，由于國(guó)有林場(chǎng)多數(shù)處在老少邊窮地區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)政無(wú)力為其投入。國(guó)有林場(chǎng)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)資金、造林經(jīng)營(yíng)無(wú)經(jīng)費(fèi)、職工工資無(wú)來(lái)源的“三無(wú)”狀態(tài)，使其處于無(wú)力發(fā)展的境地，且呈現(xiàn)日益萎縮的趨勢(shì)。國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展面臨四大難題：一是定位不清、體制不順。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家將國(guó)有林場(chǎng)定位于生產(chǎn)性的事業(yè)單位，職工身份既不是產(chǎn)業(yè)工人，又不是事業(yè)單位員工，也不是農(nóng)民，在管理上，國(guó)家只給林業(yè)建設(shè)投資，林場(chǎng)的生產(chǎn)、技術(shù)和管理人員不列編制不給經(jīng)費(fèi)，經(jīng)營(yíng)好的林場(chǎng)還要上繳利潤(rùn)，但現(xiàn)狀是可采資源減少，林場(chǎng)收入銳減，國(guó)家林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目多不在國(guó)有林場(chǎng)，無(wú)建設(shè)資金，創(chuàng)收困難，“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)”的定位與體制，與國(guó)有林場(chǎng)的性質(zhì)與任務(wù)不適應(yīng)。所有困難、矛盾與問(wèn)題都與此有關(guān)。二是人員就業(yè)開(kāi)支壓力大，社會(huì)負(fù)擔(dān)重。由于建場(chǎng)早，林場(chǎng)離退休職工日增，采伐任務(wù)少，造林撫育缺資金，使林場(chǎng)富余人員多。由于林場(chǎng)收入下降，各項(xiàng)投入嚴(yán)重不足，社會(huì)保障制度不健全，不少林場(chǎng)富余職工無(wú)錢分流安置，退休職工的補(bǔ)發(fā)工資和職工工資無(wú)力按時(shí)足額發(fā)放。部分職工基本養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題尚未得到妥善解決。由于地處偏遠(yuǎn)，相當(dāng)一部分林場(chǎng)還自辦學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)事業(yè)，增加了林場(chǎng)的支出負(fù)擔(dān)。三是基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。林場(chǎng)大多建于上世紀(jì)五、六十年代，加上國(guó)家投資不足，基礎(chǔ)設(shè)施缺失老化現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年因受國(guó)家投資限制，只對(duì)極少數(shù)林場(chǎng)的部分基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改善，大部分林場(chǎng)、管護(hù)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，林業(yè)職工生產(chǎn)生活條件十分艱苦，大多數(shù)職工的生活水平、生存狀況遠(yuǎn)不如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。四是債務(wù)纏身。由于政府投入不足甚至沒(méi)有投入，大多靠貸款造林育林、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，不少林場(chǎng)使用了世界銀行貸款，負(fù)債經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)拖欠職工社保費(fèi)、職工工資和金融債務(wù)共309億元。由于林場(chǎng)可采森林資源下降，國(guó)家又實(shí)行限采伐制度，不少商品林改為公益林，致使許多林場(chǎng)木材產(chǎn)量減少，收入下降，還債困難。改變這種狀況，需要抓緊推進(jìn)改革，建立科學(xué)合理的體制機(jī)制。

國(guó)有林場(chǎng)改革是維護(hù)社會(huì)公平，使林場(chǎng)職工共享發(fā)展成果的需要。目前，一方面，廣大林場(chǎng)職工擔(dān)負(fù)著生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)，從事著為社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品的重要工作。另一方面，全國(guó)80%的國(guó)有林場(chǎng)處于貧困狀態(tài)，據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，林場(chǎng)職工實(shí)際收入每年僅1.4萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他行業(yè)職工平均工資水平，相當(dāng)一部分職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療仍未得到有效保障。林場(chǎng)職工的貢獻(xiàn)與所得嚴(yán)重不相對(duì)稱。如果這一問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)家生態(tài)建設(shè)大局和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。因此，國(guó)有林場(chǎng)改革勢(shì)在必行、迫在眉睫。

國(guó)有林場(chǎng)改革的實(shí)踐

對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)改革，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視。2003年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號(hào)）明確提出要深化國(guó)有林場(chǎng)改革。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要擴(kuò)大國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。2010年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2010]1號(hào)）和政府工作報(bào)告都明確提出要啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革。

為貫徹落實(shí)中央文件精神，近年來(lái)，國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革相關(guān)的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、森林資源管理等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。2010年5月，國(guó)務(wù)院第111次常務(wù)會(huì)議指出，推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于改善國(guó)有林場(chǎng)落后面貌，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)又好又快發(fā)展，確保林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。要充分估計(jì)改革的艱巨性和復(fù)雜性，統(tǒng)籌考慮國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)的改革。按會(huì)議要求，國(guó)家林業(yè)局和發(fā)展改革委牽頭成立了國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革工作小組。2011年10月，經(jīng)國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革工作小組會(huì)議審議，將河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個(gè)省作為全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)省，其中江西、湖南兩省全省鋪開(kāi)，其他省選擇部分地市試點(diǎn)。試點(diǎn)工作原則上要求在2年內(nèi)完成。同時(shí)，提出國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，以人為本、保障民生，中央指導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)的原則。

盡管中央沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的改革政策，但部分省區(qū)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，以不同方式推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，各地財(cái)政給予了大力支持。湖南省從2007年開(kāi)始，按照“進(jìn)得來(lái)、繳得起、養(yǎng)的了、可銜接、能持續(xù)”的原則，將全省國(guó)有林場(chǎng)及其職工全部納入了養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。福建省國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式，參加了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。云南、江西、內(nèi)蒙古等省區(qū)大力推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)分離辦社會(huì)職能工作，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式，將林場(chǎng)所辦學(xué)校、醫(yī)院、代管村鎮(zhèn)等移交地方政府管理，大大減輕了林場(chǎng)負(fù)擔(dān)。山西、新疆、甘肅、青海等省區(qū)積極實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)轉(zhuǎn)制，經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。這些改革措施，反映了國(guó)有林場(chǎng)健康發(fā)展對(duì)體制機(jī)制的客觀要求，也體現(xiàn)了這些省區(qū)廣大林業(yè)工作者、各級(jí)政府決策部門對(duì)林業(yè)發(fā)展改革問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)。在各地改革相關(guān)工作穩(wěn)步開(kāi)展、試點(diǎn)工作有序推進(jìn)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革有關(guān)問(wèn)題也在進(jìn)行研究。

準(zhǔn)確把握國(guó)有林場(chǎng)改革思路、方向和原則

推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革是貫徹中央文件精神，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，改善林區(qū)民生，促進(jìn)國(guó)有林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切要求。隨著集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，集體林地已經(jīng)基本承包到戶，集體林已成為受法律保護(hù)的農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，集體林地和集體林為農(nóng)民增收致富的經(jīng)濟(jì)功能相應(yīng)更加突出。作為保護(hù)和管理國(guó)有森林資源的國(guó)有林場(chǎng)，要強(qiáng)化其在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的主體作用，突出其保障生態(tài)安全的重要功能。國(guó)有林場(chǎng)改革不是為了單純的甩包袱和搞活林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是要通過(guò)完善和創(chuàng)新體制機(jī)制，使這部分珍貴的國(guó)有森林資源在我國(guó)林業(yè)生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。這是國(guó)有林場(chǎng)改革的根本目的所在。

我們認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的總體思路應(yīng)該是，從當(dāng)前以及今后國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)生態(tài)建設(shè)中的地位、作用出發(fā)，將現(xiàn)有國(guó)有林場(chǎng)全部界定為公益型事業(yè)單位，明確其主要職能是保護(hù)和培育國(guó)有森林資源，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和木材安全。根據(jù)公益型事業(yè)單位改革要求，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，分離辦社會(huì)職能，重新核定事業(yè)編制。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，即國(guó)有林場(chǎng)人員經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，國(guó)有林場(chǎng)撫育采伐、森林旅游等經(jīng)營(yíng)收入上繳同級(jí)財(cái)政。

一是堅(jiān)持公益性質(zhì)，明確國(guó)有林場(chǎng)改革方向。國(guó)有林場(chǎng)管理的8億多畝的國(guó)有林地及其林地上的幾十億立方米木材蓄積，是國(guó)家代表全體人民占有管理的重要的公共資源和資產(chǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，未來(lái)我國(guó)國(guó)有森林資源應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮生態(tài)功能和為社會(huì)公眾提供社會(huì)服務(wù)職能，例如休閑、旅游等，使更多公民都能走進(jìn)森林、接觸自然、放松心情，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的內(nèi)心和諧、人與自然的和諧，進(jìn)而構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要意義。國(guó)有林地和森林資源對(duì)全體公民而言十分珍貴，堅(jiān)持其國(guó)家所有、公共享有的特征非常必要，改革過(guò)程中應(yīng)該保全這部分資源和資產(chǎn)，任何人不能隨意處置國(guó)有林地和森林資源，尤其不能以改革的名義私分林地，或確權(quán)給小集團(tuán)、部分人，導(dǎo)致本屬公共所有的資源資產(chǎn)的流失，更不能通過(guò)私分和變賣等方式將其私有化?？傊?，國(guó)有林場(chǎng)具有明顯的公益性特征，國(guó)有林場(chǎng)改革應(yīng)堅(jiān)持公益性取向。

由于歷史原因，一些省區(qū)還存在國(guó)有林場(chǎng)代管集體林地，甚至代管農(nóng)村村組的情況。對(duì)此，應(yīng)該在符合集體林權(quán)制度改革要求、尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許地方探索具體的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

二是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，充分發(fā)揮森林生態(tài)效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界國(guó)有森林面積占森林總面積的70%以上。國(guó)有林在世界各國(guó)的林業(yè)中所占比重不盡相同，所承擔(dān)的目標(biāo)也各有側(cè)重。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸開(kāi)始弱化國(guó)有林的經(jīng)濟(jì)作用，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)國(guó)有林的生態(tài)作用。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，國(guó)有林場(chǎng)改革要把實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會(huì)效益的最大化作為優(yōu)先目標(biāo)，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)林業(yè)的多樣化需求。要通過(guò)建立科學(xué)合理的體制、機(jī)制，促進(jìn)新造林，擴(kuò)大國(guó)有林地面積，促進(jìn)森林撫育，提高林分質(zhì)量，促進(jìn)森林資源的綜合經(jīng)營(yíng)和科學(xué)利用，因地制宜發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明提供豐富多樣的森林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。

三是堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是國(guó)有林場(chǎng)改革過(guò)程中必須堅(jiān)持的原則。長(zhǎng)期以來(lái)，近50萬(wàn)的在職職工和27萬(wàn)退休職工，為國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)和國(guó)有林培育付出了心血，改革過(guò)程中要把解決好職工社會(huì)保障、就業(yè)及危舊房改造等涉及林場(chǎng)職工切身利益問(wèn)題放到突出位置。

四是遵循自然規(guī)律，確保林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制與林木生長(zhǎng)規(guī)律相契合。林木生長(zhǎng)具有長(zhǎng)周期性，從種植到形成比較穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，獲得較好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，需要幾代人長(zhǎng)期持續(xù)不斷的培育才能實(shí)現(xiàn)。任何過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，特別是以追求短期利益為目標(biāo)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，都不利于林木生長(zhǎng)及生態(tài)公益效益的發(fā)揮，甚至造成森林資源的破壞性利用。因此，在國(guó)有林場(chǎng)改革過(guò)程中，需要建立與林木生長(zhǎng)規(guī)律相適應(yīng)的穩(wěn)定體制機(jī)制，使之符合林木生長(zhǎng)的周期特點(diǎn)。

國(guó)有林場(chǎng)改革的對(duì)策與建議

通過(guò)推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，逐步理順國(guó)有林場(chǎng)管理體制，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，規(guī)范運(yùn)行管理，分離林場(chǎng)辦社會(huì)職能，妥善解決歷史遺留問(wèn)題，穩(wěn)步提高職工收入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋，使森林資源得到有效保護(hù)和發(fā)展，林場(chǎng)生態(tài)和社會(huì)功能明顯增強(qiáng)。

一是實(shí)行事社分開(kāi)，分離林場(chǎng)辦社會(huì)職能。把目前由林場(chǎng)承辦的學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從林場(chǎng)剝離出去，交由當(dāng)?shù)卣芾?。一方面，使林?chǎng)職工及子女能夠享受社會(huì)公共服務(wù)；另一方面，也從根本上減輕林場(chǎng)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

二是理順管理體制，合理設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)。按照“精簡(jiǎn)、高效、協(xié)調(diào)”的原則，結(jié)合國(guó)有林場(chǎng)實(shí)際，合理設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化資源資產(chǎn)、計(jì)劃財(cái)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)管理制度，嚴(yán)格考核機(jī)制。將國(guó)有林場(chǎng)改革與國(guó)有事業(yè)單位改革、行政管理體制改革相結(jié)合，改革國(guó)有林場(chǎng)人事勞動(dòng)制度，除必需的行政管理、技術(shù)、執(zhí)法等人員定崗定編外，其余人員采取購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行管理。為保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)，可以考慮利用定編不定崗，富余人員逐步消化的方式，最終過(guò)渡到定編定崗。

三是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大職工的積極性。把國(guó)有林場(chǎng)改革與解決職工就業(yè)和改善林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施條件有機(jī)結(jié)合起來(lái)。鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)在確保生態(tài)和社會(huì)功能發(fā)揮的前提下增加經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)林場(chǎng)上繳的經(jīng)營(yíng)收入，同級(jí)財(cái)政按照“收支兩條線”管理要求，按一定比例返還林場(chǎng)，用于林場(chǎng)改善公益性設(shè)施建設(shè)。積極發(fā)展職工家庭自營(yíng)經(jīng)濟(jì)，職工除了可以承包荒山造林外，還可以承包中幼林撫育、低效林改造等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也可以結(jié)合林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)際與職工自身經(jīng)濟(jì)狀況積極發(fā)展森林旅游服務(wù)、林下種植和養(yǎng)殖等適宜家庭經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，既使森林資源得到有效保護(hù)，又使職工獲得應(yīng)有收益。

四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有林場(chǎng)自身效益。一要積極探索公益林經(jīng)營(yíng)模式。在確保不降低防護(hù)功能前提下適度撫育、改造、引入闊葉樹(shù)種，以提高生長(zhǎng)量，穩(wěn)定林分結(jié)構(gòu)，具備條件的可以增加珍貴樹(shù)種種植。這既能增加調(diào)節(jié)氣候，提高固定二氧化碳的能力，也可更好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。二要科學(xué)培育商品用材林。在立地條件好的林地上發(fā)展綠化苗木和工業(yè)原料林等，提高經(jīng)濟(jì)效益，壯大林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，增加職工收入。三要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在保護(hù)好森林資源的前提下，根據(jù)林場(chǎng)自身資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，如種植森林藥材、森林蔬菜，進(jìn)行林下養(yǎng)雞、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛等綠色養(yǎng)殖，積極發(fā)展名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林、花卉苗木、森林旅游等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

五是加大投入力度，實(shí)施積極扶持政策。一要將編制內(nèi)人員全部納入財(cái)政預(yù)算。二要支持解決好國(guó)有林場(chǎng)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)問(wèn)題。三要對(duì)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展?fàn)I造林和森林撫育，發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)以及林地管護(hù)給予支持。四要以棚戶區(qū)改造工程為契機(jī)，支持國(guó)有林場(chǎng)危房改造，分期分批解決職工住房，徹底改善職工生活居住條件。

客觀的說(shuō)，目前國(guó)有林場(chǎng)困難較多，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展需要較多的投入。但從發(fā)展的眼光看，國(guó)有林場(chǎng)所擁有的數(shù)億畝林地和林木是重要的資源，也是巨額的資產(chǎn)，與之相比，付出一些投入是很值得的。同時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)在職人員年齡結(jié)構(gòu)決定了在未來(lái)十年內(nèi)，安置職工的壓力將完全消除。也就是說(shuō)，困難是暫時(shí)的。再說(shuō)，解決好了體制機(jī)制問(wèn)題，國(guó)有林場(chǎng)本身可以利用其豐富的林地資源，通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，仍可以取得可觀的收入，在一定程度上減輕財(cái)政壓力。因此，各級(jí)財(cái)政部門一定要把眼光放遠(yuǎn)一些，一定要有大局觀念，克服畏難情緒，尤其要防止出現(xiàn)甩包袱的危險(xiǎn)想法，因?yàn)橛锌赡芩Φ舻氖且粋€(gè)金包袱。

六是實(shí)行科技興場(chǎng)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。有計(jì)劃地采用先進(jìn)林業(yè)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代林業(yè)管理手段，保護(hù)培育森林、開(kāi)發(fā)利用資源、建設(shè)管理林場(chǎng)。重點(diǎn)抓好現(xiàn)有林場(chǎng)科技成果和實(shí)用技術(shù)推廣應(yīng)用，科學(xué)編制林場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)方案，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，集約經(jīng)營(yíng)森林，逐步使國(guó)有林場(chǎng)生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理走上科學(xué)化、規(guī)范化軌道。此外，加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)開(kāi)展以崗位培訓(xùn)為主的職業(yè)技能培訓(xùn)和管理干部培訓(xùn)，積極引導(dǎo)林場(chǎng)干部職工解放思想、開(kāi)拓創(chuàng)新、艱苦奮斗、真抓實(shí)干，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

七是嚴(yán)格依法治林，加大林業(yè)違法案件查處力度。由于氣候變化等多種因素，森林火災(zāi)和林業(yè)有害生物呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。要加大林業(yè)災(zāi)害防控力度，盡可能減少災(zāi)害損失。隨著國(guó)家加大耕地保護(hù)力度，一些建設(shè)占地項(xiàng)目開(kāi)始向林地和濕地轉(zhuǎn)移，林地和濕地保護(hù)難度加大。亂占林地，盜伐、濫伐案件時(shí)有發(fā)生。因此，必須加大對(duì)林業(yè)違法案件的查處力度，以遏制這類現(xiàn)象的發(fā)生，更好地保護(hù)國(guó)有林場(chǎng)林地和森林資源，從而使國(guó)有林場(chǎng)在加快我國(guó)生態(tài)建設(shè)和保障生態(tài)安全方面發(fā)揮更大作用。

作者：農(nóng)業(yè)部財(cái)政司副司長(zhǎng) 褚利明

（ 來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào) ）