導(dǎo)讀

8月31日上午，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)十九“城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與鄉(xiāng)村規(guī)劃”在沈陽(yáng)召開(kāi)。江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司總規(guī)劃師段威作題為《江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展評(píng)價(jià)及實(shí)踐探索》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：4375字

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段 威

江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司總規(guī)劃師，教授級(jí)高工

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江蘇省城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特征

自改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇省城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展的“以工興鎮(zhèn)”階段；二是上世紀(jì)90年代，以開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)驅(qū)動(dòng)中小城市規(guī)模擴(kuò)張的“城市為主”階段；三是2000以來(lái)，增強(qiáng)中心城市集聚輻射功能，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的“以城帶鄉(xiāng)”階段；四是黨的十八大以來(lái)，以區(qū)域創(chuàng)新高地驅(qū)動(dòng)都市圈城市群引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合的“城鄉(xiāng)同美”階段。這些階段性的改革舉措實(shí)現(xiàn)了江蘇省縣域經(jīng)濟(jì)、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的快速發(fā)展，為江蘇省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使得現(xiàn)階段江蘇省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征。

一是縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁，連續(xù)多年穩(wěn)居全國(guó)第一方陣。江蘇省40個(gè)縣（市）貢獻(xiàn)了全省超過(guò)41%的地區(qū)生產(chǎn)總值，集聚近45%的城鎮(zhèn)常住人口，其中 22個(gè)縣（市）邁入“千億俱樂(lè)部”，25個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。

二是小城鎮(zhèn)發(fā)展水平全國(guó)領(lǐng)先，承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合中的重要過(guò)渡帶作用。2024年“千強(qiáng)鎮(zhèn)”數(shù)量為251個(gè)，“百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)”數(shù)量為46個(gè)，前10中有7個(gè)在江蘇。

三是鄉(xiāng)村建設(shè)水平高，城鄉(xiāng)一體發(fā)展基礎(chǔ)好。經(jīng)歷村莊環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村住房條件改善、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，江蘇城鄉(xiāng)居民水平差距明顯縮小，部分地區(qū)串點(diǎn)連線成片，推動(dòng)鄉(xiāng)村從“單點(diǎn)突破”邁向“全域振興”。

2024年，江蘇省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到75.5%，處于城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)一步認(rèn)清縣域發(fā)展階段及特征，探索不同模式和路徑。

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江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平評(píng)價(jià)

本次評(píng)價(jià)選取城鄉(xiāng)融合發(fā)展的五大維度作為一級(jí)指標(biāo)，考慮到測(cè)度指標(biāo)的可獲取性與面向江蘇問(wèn)題的針對(duì)性，確定共23個(gè)二級(jí)指標(biāo)，形成江蘇“5+23”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展指標(biāo)體系。一是要素暢通維度，針對(duì)人、地、錢(qián)三大要素的流動(dòng)問(wèn)題，選取人口城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積之比、城鄉(xiāng)建設(shè)投入之比等共6個(gè)二級(jí)指標(biāo)。二是設(shè)施一體維度，面向交通類(lèi)、市政類(lèi)、生態(tài)類(lèi)和信息類(lèi)等不同類(lèi)別設(shè)施，共選取4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。三是服務(wù)均等維度，聚焦建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制、健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)福利體系和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，共選取4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。四是產(chǎn)業(yè)協(xié)同維度，圍繞城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心水平、城鄉(xiāng)工農(nóng)協(xié)調(diào)性的直接度量、現(xiàn)代技術(shù)替代農(nóng)村勞動(dòng)力的關(guān)鍵信號(hào)和農(nóng)村空間品質(zhì)的集成表達(dá)等重點(diǎn)內(nèi)容，共選取5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。五是共同富裕維度，聚焦城鄉(xiāng)居民收入趨同化水平、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)趨同化水平和農(nóng)村居民收入水平等主要關(guān)切，共選取4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

指標(biāo)體系建立完成后，采用熵權(quán)法計(jì)算全省40個(gè)縣（市）的各維度得分和綜合得分，得到江蘇省縣域城鄉(xiāng)融合水平的測(cè)度結(jié)果。根據(jù)測(cè)度結(jié)果可以進(jìn)一步分析在五個(gè)維度上，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)及都市圈范圍的城鄉(xiāng)融合發(fā)展特征。此外，利用K-means聚類(lèi)分析方法，將40個(gè)縣（市）的綜合情況進(jìn)行類(lèi)別劃分，分為總體評(píng)價(jià)及各維度均具有優(yōu)勢(shì)、僅產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力較弱、部分維度具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)和各維度較為一般四類(lèi)，得到江蘇省城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體格局。這一格局成果與江蘇省經(jīng)濟(jì)地理格局較為一致，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)總體情況較為一致。

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探索體制機(jī)制改革

推動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)

2019年12月，江蘇寧錫常接合片區(qū)入選國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。近些年來(lái)，圍繞國(guó)家著重要求的5項(xiàng)改革任務(wù)，江蘇創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制改革，均取得了良好的成效。

一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通道基本打通，拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展空間。省級(jí)層面開(kāi)發(fā)了網(wǎng)上交易系統(tǒng)，制訂了入市管理辦法等文件，從頂層設(shè)計(jì)層面確保入市規(guī)則明確。各地政府在制度指導(dǎo)下積極探索點(diǎn)狀供地、就地入市、異地調(diào)整入市等創(chuàng)新做法，以投資經(jīng)營(yíng)收益分紅、支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方式靈活保障農(nóng)村居民權(quán)益。

二是科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化全面推進(jìn)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能。通過(guò)制定鼓勵(lì)政策、推行“揭榜掛帥”等新型科研組織方式等舉措做寬入鄉(xiāng)渠道。試驗(yàn)區(qū)做強(qiáng)轉(zhuǎn)化平臺(tái)，實(shí)體化運(yùn)行長(zhǎng)三角農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化交易中心。為進(jìn)一步做好收益分配，出臺(tái)科技成果賦權(quán)改革實(shí)施方案，積極推廣“先使用、后付費(fèi)”機(jī)制，提高科研人員收益分配比例。

三是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)加快協(xié)同融合，夯實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展根基。試驗(yàn)區(qū)著重打造特色化產(chǎn)業(yè)集群，累計(jì)培育2個(gè)國(guó)家級(jí)、5個(gè)省級(jí)中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。積極探索多元化協(xié)同方式，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)、鎮(zhèn)村聯(lián)合、飛地經(jīng)濟(jì)、村企共建等方式，建成7個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，2個(gè)國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

四是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值不斷釋放，擦亮鄉(xiāng)村發(fā)展標(biāo)識(shí)。聚焦“難度量”，率先出臺(tái)《生態(tài)產(chǎn)品分類(lèi)目錄編制指引》《生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查指引》等政策文件，為試驗(yàn)區(qū)搭建了GEP核算體系。聚焦“難交易”，試驗(yàn)區(qū)通過(guò)試點(diǎn)探索水權(quán)交易、排污權(quán)交易、林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、附加生態(tài)保護(hù)條件的土地出讓等資本轉(zhuǎn)化方式。聚焦“難增值”，試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)正向激勵(lì)機(jī)制，打造了固城湖螃蟹、天目湖白茶等綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。聚焦“難抵押”，試驗(yàn)區(qū)建立綠色金融激勵(lì)約束機(jī)制，拓展多元化綠色融資渠道，溧陽(yáng)、宜興創(chuàng)成首批省級(jí)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。

五是農(nóng)村居民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，彰顯鄉(xiāng)村發(fā)展成效。支持農(nóng)民充分就業(yè)創(chuàng)業(yè)，溧水區(qū)建設(shè)全國(guó)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)，打造省級(jí)勞務(wù)品牌，全面推行創(chuàng)業(yè)登記實(shí)名制管理。建強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新融合經(jīng)濟(jì)、“飛地”經(jīng)濟(jì)等新路徑，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，試驗(yàn)區(qū)探索盤(pán)活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易。

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培育“第三空間”

破局城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的核心在于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)“人、地、錢(qián)”等要素雙向流動(dòng)，涉及面廣，改革難度大，不是一朝一夕可以完成的。在一定范圍內(nèi)培育兼具現(xiàn)代城市功能與鄉(xiāng)村田園風(fēng)情的城鄉(xiāng)融合“新空間”，既服務(wù)于城市功能分工，又充分發(fā)揮鄉(xiāng)村田園價(jià)值，引導(dǎo)城市和鄉(xiāng)村的各類(lèi)要素在此交匯、集聚，可以作為當(dāng)前破局城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要探索。江蘇城鄉(xiāng)融合新空間的培育策方向主要包括以下四個(gè)方面。

一是借力小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。促進(jìn)靠近大城市科創(chuàng)資源的都市區(qū)衛(wèi)星鎮(zhèn)打造科技型產(chǎn)業(yè)集群，吸引初創(chuàng)企業(yè)入駐，承接高校院所的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，建設(shè)中小型科技企業(yè)孵化基地。如海門(mén)足球小鎮(zhèn)利用緊鄰上海的科教優(yōu)勢(shì)，整合利用本地足球制造業(yè)與生態(tài)旅游資源，培育足球教育、足球訓(xùn)練與賽事等新業(yè)態(tài)，打造匯聚城鄉(xiāng)資源的多功能足球文化名鎮(zhèn)。

二是在自然山水資源富集區(qū)培育多元業(yè)態(tài)。將自然山水優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為新經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，通過(guò)總部經(jīng)濟(jì)、綠色金融、科創(chuàng)研發(fā)等多元業(yè)態(tài)，讓“風(fēng)景”成為“生產(chǎn)力”。如宜興宜南山區(qū)憑借優(yōu)越的生態(tài)資源，以茶產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，拓展文化休閑、生態(tài)觀光、特色民宿、度假體驗(yàn)、康體運(yùn)動(dòng)等業(yè)態(tài)，持續(xù)放大特色品牌效應(yīng)，已成為長(zhǎng)三角地區(qū)休閑度假勝地。

三是通過(guò)藝術(shù)導(dǎo)入鄉(xiāng)村片區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村功能多樣轉(zhuǎn)型。通過(guò)培育或改造各類(lèi)藝術(shù)展館、博物館、田園客廳等空間，吸引藝術(shù)家、設(shè)計(jì)師、文創(chuàng)團(tuán)隊(duì)駐留，催生工作室經(jīng)濟(jì)、藝術(shù)衍生品開(kāi)發(fā)、高端民宿等業(yè)態(tài)，吸引各類(lèi)要素在片區(qū)集聚。如蘇州環(huán)陽(yáng)陽(yáng)澄湖片區(qū)通過(guò)藝術(shù)重塑空間價(jià)值，實(shí)現(xiàn)片區(qū)跨區(qū)域協(xié)同與產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)，由單一“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間”向“文化體驗(yàn)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、社區(qū)交往”等多元功能轉(zhuǎn)型，盤(pán)活片區(qū)沉睡資產(chǎn)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村邁向共同富裕。

四是傳承優(yōu)秀農(nóng)耕文化打造江蘇“農(nóng)業(yè)硅谷”。通過(guò)各類(lèi)農(nóng)業(yè)科研院所和大型農(nóng)業(yè)企業(yè)落地“第三空間”，吸引中心城區(qū)的人才、資本、信息等方面的優(yōu)勢(shì)資源，重點(diǎn)發(fā)展種源創(chuàng)新、精準(zhǔn)數(shù)字農(nóng)業(yè)、未來(lái)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域研究。如南京白馬鎮(zhèn)農(nóng)高區(qū)堅(jiān)持科技賦能發(fā)展，通過(guò)構(gòu)建并深度耦合“農(nóng)業(yè)科研院所-農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)-農(nóng)業(yè)合作社”三級(jí)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，推動(dòng)創(chuàng)新要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)、科技成果在鄉(xiāng)村落地轉(zhuǎn)化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供發(fā)展動(dòng)能。

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構(gòu)筑城鄉(xiāng)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)

帶動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要推動(dòng)城市與鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡(luò)、水系網(wǎng)絡(luò)、文化網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等雙向連通，構(gòu)建線性空間連通及展示體系，形成城鄉(xiāng)之間直接聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間直接對(duì)話。圍繞這些網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建設(shè)地亦開(kāi)展了諸多探索。

在道路網(wǎng)絡(luò)連通方面，溧陽(yáng)市通過(guò)建設(shè)全程365公里的“溧陽(yáng)一號(hào)公路”，連接市內(nèi)98個(gè)行政村、220多個(gè)鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)和23個(gè)特色田園鄉(xiāng)村，將城市和鄉(xiāng)村有效串聯(lián)，并帶動(dòng)沿線產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)等城鄉(xiāng)一體推進(jìn)，縮短城鄉(xiāng)時(shí)空距離，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

在水系網(wǎng)絡(luò)連通方面，興化市打造“一號(hào)水路”連通興化城區(qū)和千垛片區(qū)，串聯(lián)起養(yǎng)殖圩塘、水上森林公園、國(guó)家濕地公園等特色資源，實(shí)現(xiàn)資源共通與設(shè)施共享。同時(shí)，圍繞“一號(hào)水路”配套完善旅游服務(wù)、交通驛站等設(shè)施，促進(jìn)了沿線村莊產(chǎn)生更為緊密的聯(lián)系和互動(dòng)，為區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

在文化網(wǎng)絡(luò)連通方面，姜堰傳統(tǒng)村落集中連片示范區(qū)以共同的里下河水鄉(xiāng)文化為紐帶，構(gòu)建串聯(lián)城鄉(xiāng)的文化脈絡(luò)，形成區(qū)域共同文化體系，推動(dòng)傳統(tǒng)文化的整體保護(hù)和傳承。

在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)連通方面，常州新北區(qū)建設(shè)和美鄉(xiāng)村數(shù)字化平臺(tái)，搭建資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、智慧治理、電商平臺(tái)和產(chǎn)品溯源四大系統(tǒng)，集成數(shù)據(jù)大屏、移動(dòng)端以及后臺(tái)管理終端，實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)、無(wú)縫銜接的高效管理，全面連通各類(lèi)資源支持鄉(xiāng)村發(fā)展。

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總結(jié)

縣域是破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵單元，江蘇縣域經(jīng)濟(jì)、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展良好，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也已探索形成了初步成效。通過(guò)分享江蘇縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平評(píng)價(jià)方法與成果，以及縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐探索，以期為全國(guó)縣域城鄉(xiāng)融合提供可復(fù)制的江蘇路徑。

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司

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