文 | ICT解讀者一老解

2025年12月8日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）執(zhí)法局向中國移動、中國聯(lián)通和中國電信在香港的運(yùn)營實(shí)體公司發(fā)出“合規(guī)令”，認(rèn)定其在反自動撥號騷擾電話數(shù)據(jù)庫（Robocall Mitigation Database, RMD） 中的認(rèn)證存在“重大缺陷”，并要求在14天內(nèi)完成整改或作出說明，否則將面臨被移出RMD、直接切斷對美國通信網(wǎng)絡(luò)接入資格的嚴(yán)重后果。

由此，這場由FCC在大洋彼岸掀起的監(jiān)管風(fēng)暴，再次將中國三大電信運(yùn)營商推至國內(nèi)輿論的漩渦中心：一方面如《科技日報》等傳統(tǒng)媒體警告FCC的做法將“嚴(yán)重?cái)_亂中美兩國用戶間的正常交流”；而另一方，則是眾多網(wǎng)絡(luò)自媒體以“防騷擾電話得感謝美國”為題天真地以為FCC開出了一劑能根治虛擬騷擾電話痼疾的“萬能靈藥”。

然而，這兩種截然不同的敘事，其實(shí)都充滿了對于該事件真相的諸多誤解。要撥開迷霧，我們首先需要理解FCC此次行動所依托的核心機(jī)制——RMD，這座美國通信網(wǎng)絡(luò)的“準(zhǔn)入閘門”。

RMD機(jī)制：美國通信網(wǎng)絡(luò)的"準(zhǔn)入閘門"

RMD 的全稱是Robocall Mitigation Database，它是由FCC設(shè)立的官方數(shù)據(jù)庫，也是FCC根據(jù)2019年《TRACED法案》授權(quán)于2021年建立的強(qiáng)制性合規(guī)與準(zhǔn)入管理體系的一部分，主要用于管理和監(jiān)督所有在美國通信網(wǎng)絡(luò)上傳輸語音電話的電信運(yùn)營商的騷擾電話防控合規(guī)情況。

RMD的運(yùn)作邏輯構(gòu)建于雙重機(jī)制之上：首先是信息報備與計(jì)劃審核，要求所有將語音電話接入美國通信網(wǎng)絡(luò)的電信運(yùn)營商——無論境內(nèi)境外——必須在RMD注冊，并提交詳盡的《騷擾電話緩解計(jì)劃》，該計(jì)劃需明確說明其如何監(jiān)控、緩解并追溯騷擾電話，特別是來電身份驗(yàn)證框架的實(shí)施情況。

2024年2月，F(xiàn)CC進(jìn)一步升級RMD規(guī)則，要求電信運(yùn)營商披露其在呼叫鏈條中的角色、上下游合作伙伴、關(guān)聯(lián)公司信息，并承諾在24小時內(nèi)響應(yīng)溯源請求，這一升級顯著強(qiáng)化了監(jiān)管的穿透力，使RMD從單純的計(jì)劃報備，演變?yōu)閷\(yùn)營商整體業(yè)務(wù)鏈條和合規(guī)能力的全面審視。

其次是網(wǎng)絡(luò)接入的強(qiáng)制隔離，自2024年5月起，F(xiàn)CC明確規(guī)定，只有在RMD中保持有效認(rèn)證的電信運(yùn)營商，其語音接入才能被美國本土運(yùn)營商接收，這意味著RMD認(rèn)證成為接入美國通信網(wǎng)絡(luò)的唯一通行證，未認(rèn)證或認(rèn)證被撤銷的電信運(yùn)營商，其業(yè)務(wù)將被全美網(wǎng)絡(luò)事實(shí)上“拒之門外”。

FCC為何針對三家國內(nèi)運(yùn)營商發(fā)出“最后整改令”？

FCC對中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司，China Mobile Hong Kong Company Limited，China Unicom (Hong Kong) Operations Limited，China Telecom Global Limited提出整改要求，也是基于其升級的RMD機(jī)制。

FCC的命令文件透露，這三家運(yùn)營公司至今沒有按照2024年2月更新的RMD規(guī)則要求提供相關(guān)信息，且經(jīng)兩次書面通知仍未整改，因此本次發(fā)出的是“最后整改令”。

FCC 要求這三家運(yùn)營公司在 14 天內(nèi)補(bǔ)齊并修正其在 RMD中的認(rèn)證材料；或者書面說明為什么 FCC 不應(yīng)將其從 RMD 中移除以及為什么其繼續(xù)留在 RMD 中不違反美國公共利益、不構(gòu)成國家安全風(fēng)險，并且威脅如果 14 天內(nèi)未能完成整改，則FCC 將啟動移除程序。

因此可以明確，F(xiàn)CC對中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司提出的整改要求，并非因其在美國通信網(wǎng)絡(luò)直接產(chǎn)生了海量騷擾電話，而是未在規(guī)定期限內(nèi)更新其RMD認(rèn)證信息。

而中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司之所以在2024年就沒有更新RMD認(rèn)證信息，則很大可能涉及到中美兩國監(jiān)管法規(guī)的差異問題，特別是有關(guān)數(shù)據(jù)安全保護(hù)要求和數(shù)據(jù)出境規(guī)定等。

因此，如果三家公司在2024年就未滿足FCC的要求，那么就更不可能在短短14天內(nèi)時間內(nèi)按照FCC的最后通牒做出改變，有關(guān)部門和三大運(yùn)營商均未對此做出公開回應(yīng)。

三家運(yùn)營商若被移出美國RMD可能造成哪些影響？

自2024 年 RMD 升級后，F(xiàn)CC 開始著手清理數(shù)據(jù)庫中不合規(guī)或信息不全的電信運(yùn)營商。2024 年底，F(xiàn)CC 發(fā)布命令要求 2,411 家電信運(yùn)營商和虛擬運(yùn)營商糾正其 RMD 報告，否則可能被移出數(shù)據(jù)庫；2025 年 8 月，F(xiàn)CC一次性從數(shù)據(jù)庫中移除了超過 1,200 家未整改的電信運(yùn)營商和虛擬運(yùn)營商，這意味著這些運(yùn)營商無法再通過美國通信網(wǎng)絡(luò)提供語音電話服務(wù)。

因此，若中國三大運(yùn)營商在港實(shí)體運(yùn)營公司未能在14天內(nèi)完成整改或作出令FCC滿意的說明，也將面臨被移出RMD的“斷網(wǎng)”風(fēng)險，屆時三家運(yùn)營公司或?qū)⑹ハ蛎绹ㄐ啪W(wǎng)絡(luò)直接輸送語音話務(wù)的資格，美國本土及中轉(zhuǎn)運(yùn)營商須拒絕接收其直撥來話。

在此情況下，三家運(yùn)營公司的國際語音業(yè)務(wù)將受到影響，中美兩地用戶的相關(guān)語音通信將只能通過其他第三方合規(guī)運(yùn)營商中轉(zhuǎn)，或通過互聯(lián)網(wǎng)通信服務(wù)（OTT）實(shí)現(xiàn)，但通話路徑將更加復(fù)雜，成本與時延可能上升，穩(wěn)定性和透明度亦存在下降風(fēng)險。

從影響對象看，個人層面的中美民間往來整體風(fēng)險相對有限。當(dāng)前跨境個人溝通已高度依賴即時通信和互聯(lián)網(wǎng)語音服務(wù)，傳統(tǒng)國際直撥電話的替代性較強(qiáng)，因此不太可能出現(xiàn)大規(guī)模通信受阻、“嚴(yán)重?cái)_亂中美兩國用戶間的正常交流”的問題。

但在企業(yè)和機(jī)構(gòu)層面，尤其是依賴大規(guī)模呼叫、客戶服務(wù)或合規(guī)記錄的跨境業(yè)務(wù)，相關(guān)影響更為顯著，包括通信成本上升、網(wǎng)絡(luò)路由調(diào)整頻繁、合規(guī)管理復(fù)雜化等。

但需要注意的是，F(xiàn)CC早在2019至2022年間就以“國家安全”為借口先后剝奪了中國三大運(yùn)營商的在美運(yùn)營許可，破壞了中美之間國際通信業(yè)務(wù)的正常開展，如FCC此次再將三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司移出RMD，無疑是對信息通信基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通原則的變本加厲的破壞。

美國RMD機(jī)制是根治騷擾電話的“萬能靈藥”？

至于國內(nèi)部分網(wǎng)絡(luò)自媒體未究真相就對美國FCC的做法進(jìn)行盲目推崇，稱贊“防騷擾電話得感謝美國”，夸耀“果然還是西藥見效快、困擾了我們十多年的虛擬騷擾電話，被美國一招解決”云云，則明顯是無稽之談。

首先，F(xiàn)CC對中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司提出的整改要求，是因其未在規(guī)定期限內(nèi)更新RMD認(rèn)證信息，并不是因?yàn)樵诿绹ㄐ啪W(wǎng)絡(luò)直接產(chǎn)生了海量騷擾電話。所以在這些自媒體筆下“連夜對接美國的數(shù)據(jù)庫，把往常網(wǎng)美國打騷擾電話的號碼段全標(biāo)出來”、“升級攔截系統(tǒng)、專門盯著那些凌晨高頻撥號、接了三秒就掛的異常電話”的活靈活現(xiàn)的描寫，純屬異想天開的胡編亂造，毫無事實(shí)依據(jù)。

其次，F(xiàn)CC的整改要求針對的是中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營實(shí)體公司，China Mobile Hong Kong Company Limited，China Unicom (Hong Kong) Operations Limited以及China Telecom Global Limited，并不牽涉三大運(yùn)營商在國內(nèi)的運(yùn)營業(yè)務(wù)，因此這些網(wǎng)絡(luò)自媒體所謂“美國這一逼，三大運(yùn)營商瞬間沒了含糊的余地”、美國FCC“倒逼三大運(yùn)營商把識別、攔截騷擾詐騙電話當(dāng)成正事來做”之類的說法，更屬于無中生有的捏造。

對于國內(nèi)的騷擾電話治理，早在2018年就由工信部牽頭13個部門聯(lián)合印發(fā)《綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動方案》，并組織三大運(yùn)營商開通了具備號碼標(biāo)記、信用管理和智能攔截等功能的“防騷擾電話系統(tǒng)”，結(jié)合實(shí)名制規(guī)范，持續(xù)對垃圾短信、騷擾電話等開展重拳打擊。

最后，即使在美國本土，F(xiàn)CC的RMD機(jī)制也沒有變成根治騷擾電話的“萬能靈藥”。盡管FCC通過RMD系統(tǒng)已清理了1200多家未合規(guī)的電信運(yùn)營商和虛擬運(yùn)營商，但根據(jù)YouMail Robocall Index的持續(xù)監(jiān)測，2025年美國每月騷擾電話數(shù)量仍維持在30-40億次的高位，相當(dāng)于每位用戶年均接收約147次騷擾電話。這一數(shù)據(jù)與RMD實(shí)施前的水平相比并無顯著改善，甚至在某些月份還出現(xiàn)環(huán)比上升趨勢。

造成這一現(xiàn)象的主要原因在于RMD機(jī)制存在監(jiān)管盲區(qū)。RMD只能針對正規(guī)的電信運(yùn)營商及虛擬運(yùn)營商進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，但對國際來話、非法VoIP網(wǎng)關(guān)的約束力有限，而騷擾電話發(fā)起者往往通過境外服務(wù)器、虛擬號碼等技術(shù)手段規(guī)避監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前超過60%的騷擾電話源自美國境外或使用難以追溯的虛擬通道，這些呼叫很輕易地就繞過了RMD的認(rèn)證體系。

結(jié)語

騷擾電話治理并不存在“一招制勝”的解決方案，無論是美國倚重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的RMD機(jī)制，還是中國基于行政主導(dǎo)的“實(shí)名制”方案，都只能在特定維度上構(gòu)建防線，而無法獨(dú)立根治這一全球性頑疾。

特別是在騷擾電話更多來自境外服務(wù)器，且開始采用AI語音合成等復(fù)雜技術(shù)的當(dāng)下，加強(qiáng)國際間的合作治理尤為重要。而美國FCC對中國三大運(yùn)營商在港運(yùn)營公司采取“最后通牒”式的強(qiáng)制監(jiān)管，不僅無助于構(gòu)建全球協(xié)同的治理共同體，更將技術(shù)合規(guī)問題高度政治化，為本就脆弱的國際互信增添了新的障礙。

因此，對于美國FCC而言，真正的出路在于超越零和博弈的思維，推動形成由國際電信聯(lián)盟等多邊機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、融合技術(shù)互認(rèn)與規(guī)則共商的全球框架，在尊重各國治理模式差異的前提下，才能有效應(yīng)對騷擾電話這一無國界的共同挑戰(zhàn)。