摘要

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)邁入由“以人的城鎮(zhèn)化為核心”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型的重要階段，系統(tǒng)梳理城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展脈絡(luò)，回顧城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要成效和面臨的核心問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展最新趨勢(shì)和時(shí)代要求，構(gòu)建以人的全面發(fā)展為核心，以人的“生活需要、自由流動(dòng)、就業(yè)成長(zhǎng)、詩(shī)意棲居、共建共治共享”為價(jià)值引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制完善為實(shí)踐路徑的“五位一體”理論框架，明確以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。面向“十五五”規(guī)劃提出深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃路徑和應(yīng)對(duì)策略，為實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供理論支持與實(shí)踐指引。

關(guān)鍵詞：

新型城鎮(zhèn)化，以人為核心，人的全面發(fā)展，發(fā)展動(dòng)能，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，規(guī)劃治理

【作者簡(jiǎn)介】

閆 博，清華大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生。

歐陽(yáng)鵬，清華大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院總規(guī)劃師。

李思穎，清華大學(xué)建筑學(xué)院博士研究生。

尹　稚，通信作者，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)。

【內(nèi)容來(lái)源】

《規(guī)劃師》雜志2025年第8期

2024年12月4日，深圳城市風(fēng)光（無(wú)人機(jī)照片）。新華社記者 毛思倩 攝

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。自黨的十八大確立“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提升，城鎮(zhèn)化格局不斷完善，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展逐步由“加速期”邁向“成熟期”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”的重大歷史節(jié)點(diǎn)，黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，聚焦人的全面發(fā)展與社會(huì)公平，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)新型城鎮(zhèn)化的研究多集中于成效總結(jié)、路徑探析等方面，并聚焦于城市群都市圈、城鄉(xiāng)融合、縣域等單一尺度內(nèi)容的討論，缺乏全局性分析及框架構(gòu)建。既有成果雖將新型城鎮(zhèn)化視為涵蓋人口市民化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和空間優(yōu)化等多維度的系統(tǒng)工程，但研究視角轉(zhuǎn)換滯后，對(duì)從“以人的城鎮(zhèn)化”向“以人為核心”的概念嬗變分析不足，頂層設(shè)計(jì)的演進(jìn)邏輯與價(jià)值導(dǎo)向的相關(guān)研究薄弱。

本文聚焦3個(gè)核心問(wèn)題：①如何系統(tǒng)梳理新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展脈絡(luò)與實(shí)施進(jìn)展；②如何闡釋“以人為核心”的內(nèi)涵以及新型城鎮(zhèn)化價(jià)值理念與戰(zhàn)略任務(wù)的傳導(dǎo)機(jī)制；③面向“十五五”規(guī)劃乃至未來(lái)，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)選擇怎樣的規(guī)劃路徑與策略。通過(guò)政策演進(jìn)與價(jià)值取向分析，結(jié)合城鎮(zhèn)化面臨的核心問(wèn)題與發(fā)展趨勢(shì)研判，基于系統(tǒng)思維，構(gòu)建以“人的全面發(fā)展”為起點(diǎn)，以人的“生活需求、自由流動(dòng)、全面發(fā)展、詩(shī)意棲居、共建共治共享”為價(jià)值引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制完善為實(shí)踐路徑的“五位一體”理論框架，明晰以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，進(jìn)而提出新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃路徑及策略，以期能為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供啟示。

01

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)

1.1

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策演進(jìn)

新中國(guó)成立之初，我國(guó)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)社會(huì)占主導(dǎo)的國(guó)家。改革開放后，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化。在此過(guò)程中，黨和國(guó)家根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與對(duì)綜合國(guó)情的判斷，逐步完善城鎮(zhèn)化政策體系，探索出一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

根據(jù)我國(guó)的城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，可將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策演進(jìn)過(guò)程大致分為4個(gè)階段：①城鎮(zhèn)化起步階段（1978—1999年），城鎮(zhèn)化率從17.55%上升至34.78%，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主，對(duì)城鎮(zhèn)化缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)；②土地城鎮(zhèn)化階段（2000—2011年），城鎮(zhèn)化率從34.78%提升至51.83%，在黨的十五屆五中全會(huì)上首次提出“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，但這一階段土地?cái)U(kuò)張快于人口融入，“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題凸顯；③新型城鎮(zhèn)化探索階段（2012—2020年），城鎮(zhèn)化率持續(xù)快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化政策以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，聚焦戶籍改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等，推動(dòng)城鎮(zhèn)化率快速提升并釋放城鎮(zhèn)化潛力；④深度城鎮(zhèn)化與以人為核心的新階段（2021年至今），2022年我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)65%，增速放緩，相關(guān)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以人為核心的建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化目標(biāo)從關(guān)注“數(shù)量”向聚焦“質(zhì)量”轉(zhuǎn)型，從“進(jìn)得來(lái)”升級(jí)為“留得住”“過(guò)得好”。見表1。

表1 我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進(jìn)脈絡(luò)及階段特征

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)和主要問(wèn)題的變化，我國(guó)不斷推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向縱深發(fā)展。整體來(lái)看，當(dāng)前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化聚焦以下4個(gè)方面：①始終堅(jiān)持以人為核心的主線——以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，深入落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想；②更加突出區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展——深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)共同繁榮，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕；③更加突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展——轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動(dòng)力，打造城市高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，更加注重特色發(fā)展，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)；④更加突出內(nèi)涵式發(fā)展——以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效，營(yíng)造美好人居環(huán)境。見表2。

表2 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)變

1.2

現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成就，但是仍面臨人口市民化質(zhì)量不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不充分的問(wèn)題。

（1）人口市民化質(zhì)量不高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖進(jìn)行了戶籍遷移，但在穩(wěn)定就業(yè)、住房保障、子女教育及配套培訓(xùn)、保險(xiǎn)參與等方面仍存在不足，融入困難。同時(shí)，城市普遍存在公共服務(wù)供給滯后于需求的問(wèn)題，如我國(guó)2023年底每千名老年人僅擁有27.7張養(yǎng)老床位，較2020年有所下降，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施增速遠(yuǎn)低于老齡化速度。此外，人力資本結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，中等收入群體躍升通道受阻，制約了消費(fèi)潛力釋放。

（2）區(qū)域發(fā)展不平衡。南北差距持續(xù)拉大，2023年北方地區(qū)GDP占比降至35.1%，在全國(guó)GDP前十的城市排名中僅存北京一座北方城市（圖1）；東西部地區(qū)的絕對(duì)差距依然顯著，2024年?yáng)|部地區(qū)以40.32%的人口貢獻(xiàn)了52.4%的GDP。同時(shí)，城市群內(nèi)部循環(huán)不暢，大、中、小城市發(fā)展失調(diào)問(wèn)題突出，大城市資源過(guò)度集聚引發(fā)“城市病”，中、小城市則面臨活力衰退問(wèn)題。

圖1 2000—2024年我國(guó)主要城市GDP排名變化

注:北方城市使用紅色圓形標(biāo)記，南方城市使用藍(lán)色方形標(biāo)記。

（3）城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不充分。要素流動(dòng)長(zhǎng)期以“鄉(xiāng)—城”的單向流動(dòng)為主，“城—鄉(xiāng)”流動(dòng)面臨制度性壁壘（如資本下鄉(xiāng)難、土地要素交換機(jī)制不完善等），導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)要素流失、人才外流及空心化?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)受阻，不少地區(qū)仍以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，一二三產(chǎn)融合度低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式亟待轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村整體建設(shè)水平不高，配套設(shè)施與人居環(huán)境質(zhì)量急需提升。

02

新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出速度換擋、格局調(diào)整、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、內(nèi)涵提質(zhì)和環(huán)境復(fù)雜多變五大核心趨勢(shì)，標(biāo)志著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

2.1

城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入速度換擋期

當(dāng)前，全國(guó)人口總量達(dá)峰并進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段（2022年首次負(fù)增長(zhǎng)），城鎮(zhèn)化增速放緩。預(yù)計(jì)2035年城鎮(zhèn)化率達(dá)75%，城鎮(zhèn)人口約10.5億。同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。一是老齡化、少子化加劇。2024年全國(guó)60歲及以上人口占比為22%，預(yù)計(jì)2035年將突破4億人，占比超30%；2024年出生率降至6.77‰，總和生育率僅1.07。二是勞動(dòng)力紅利減弱。勞動(dòng)年齡人口自2012年起持續(xù)下降，導(dǎo)致城市勞動(dòng)力供給趨緊、成本上升。三是中等收入群體擴(kuò)大。當(dāng)前中等收入群體規(guī)模超4億人，2035年預(yù)計(jì)達(dá)6億～8億人，將釋放教育、健康、文旅等高端消費(fèi)需求，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。

2.2

城鎮(zhèn)化格局邁入結(jié)構(gòu)調(diào)整期

近年來(lái)，我國(guó)人口流動(dòng)模式從單一流動(dòng)向近域化、多元化流動(dòng)轉(zhuǎn)型。全國(guó)范圍的跨省流動(dòng)減少，省內(nèi)流動(dòng)、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)增強(qiáng)，人口向省會(huì)城市等大城市和縣城兩級(jí)集聚，人口區(qū)域分化加劇。人口流動(dòng)趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致空間形態(tài)重塑。城市群與都市圈的核心作用日益突出，基本形成以“中心城市—都市圈—城市群”為主體的城鎮(zhèn)化格局，預(yù)計(jì)2035年城市群與都市圈將集聚全國(guó)85%以上的人口。縣域載體作用凸顯，已成為就近城鎮(zhèn)化主陣地，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)更加頻繁，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入深度融合發(fā)展的新階段。

2.3

城鎮(zhèn)化動(dòng)力邁入動(dòng)能轉(zhuǎn)換期

隨著我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力日趨多元化，創(chuàng)新與服務(wù)消費(fèi)將取代傳統(tǒng)要素投入成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動(dòng)能。這體現(xiàn)在以下方面：一是科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，推動(dòng)技術(shù)突破與要素優(yōu)化，賦能中心城市能級(jí)提升與中、小城市功能完善；二是內(nèi)需拉動(dòng)服務(wù)業(yè)升級(jí)，超大規(guī)模消費(fèi)市場(chǎng)催生了健康養(yǎng)老、文化娛樂(lè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，驅(qū)動(dòng)人口向服務(wù)優(yōu)質(zhì)區(qū)域集聚；三是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化轉(zhuǎn)型，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈中高端環(huán)節(jié)發(fā)展，服務(wù)業(yè)成為新增長(zhǎng)極；四是人力資本替代人口紅利，從“數(shù)量紅利”向“質(zhì)量紅利”轉(zhuǎn)變，依靠人的素質(zhì)提升與創(chuàng)新力推動(dòng)城鎮(zhèn)化。

2.4

城市發(fā)展方式邁入內(nèi)涵提質(zhì)期

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入中后期，城市面臨從增量開發(fā)擴(kuò)張向存量提質(zhì)增效的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型。一是城市更新改造任務(wù)艱巨，存量低效用地廣泛分布。2030年房齡超30年的房屋規(guī)模將達(dá)92億m2，涉及約1億戶家庭，改造壓力巨大。二是基礎(chǔ)設(shè)施韌性不足，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)超20年的燃?xì)夤芫W(wǎng)占比為10%，供水管網(wǎng)漏損率為12%～15%，橋梁老化率達(dá)40%，高層消防設(shè)施完好率不足50%。三是土地財(cái)政模式難以為繼，亟待轉(zhuǎn)型。2021—2023年，土地出讓金從8.7萬(wàn)億元快速降至5.8萬(wàn)億元，降幅達(dá)33%。地方政府財(cái)政收入和融資能力發(fā)生顯著分化，部分城市政府財(cái)政收支緊張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，建立健全可持續(xù)的財(cái)政運(yùn)行體系勢(shì)在必行。

2.5

城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境邁入復(fù)雜多變期

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，城市發(fā)展面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)變化和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。一是國(guó)際環(huán)境的不確定性加劇，如地緣沖突與外部遏制的壓力威脅城市安全。二是全球氣候變化帶來(lái)沖擊。例如，氣候變化導(dǎo)致極端暴雨洪澇事件增多，持續(xù)威脅城市安全，城市面臨極高的暴雨洪澇風(fēng)險(xiǎn)。三是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力巨大。社會(huì)階層分化和貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)性問(wèn)題和沖突性事件頻發(fā)，城市包容性和社會(huì)公平問(wèn)題日益凸顯。四是技術(shù)變革是一把“雙刃劍”。技術(shù)革命將重構(gòu)城市生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和治理范式，但數(shù)字鴻溝、機(jī)器替代等也會(huì)加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致傳統(tǒng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型困難，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

03

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及理論框架

3.1

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

縱觀我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)，須始終堅(jiān)持以人為核心的主線，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，深入落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵也在不斷地發(fā)展與豐富。

從“以人的城鎮(zhèn)化為核心”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”深化拓展。在新型城鎮(zhèn)化探索階段，聚焦“以人的城鎮(zhèn)化為核心”，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主要目標(biāo)，更多關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化潛力釋放問(wèn)題；在新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，則聚焦“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，強(qiáng)調(diào)在更高起點(diǎn)上全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，響應(yīng)全體人民的多元化、多層次需求，更加關(guān)注人的全面發(fā)展、人的現(xiàn)代化和社會(huì)公平正義。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是面向全體人民福祉提升的城鎮(zhèn)化過(guò)程，這既是對(duì)以人民為中心的發(fā)展理念的具體落實(shí)，也是我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化“下半場(chǎng)”新階段的必然要求。

面向中國(guó)式現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)升級(jí)。中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提出了新的要求，即以人的現(xiàn)代化為核心，以以人民為中心的發(fā)展思想為指導(dǎo)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、共同富裕的社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)?？傮w而言，可將新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)分為3個(gè)階段：①高質(zhì)量城鎮(zhèn)化階段（2020—2025年），以滿足人的基本需求和全面建成小康社會(huì)為核心任務(wù)；②面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化階段（2025—2035年），以基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、提升人的素質(zhì)和生活質(zhì)量為核心任務(wù)；③全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化階段（2035—2050年），面向2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，以人的全面發(fā)展和共同富裕為核心任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，全國(guó)人民將享有更加幸福安康的生活。見表3。

表3 從高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化走向全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化

3.2

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化“五位一體”理論框架

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市治理是典型的復(fù)雜巨系統(tǒng)，涉及領(lǐng)域和要素極為廣泛，有必要構(gòu)建邏輯自洽、主線清晰、系統(tǒng)全面的理論框架。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化理論建構(gòu)的核心主線，具有綱舉目張的作用。本文結(jié)合馬斯洛需求層次理論、人本主義哲學(xué)等相關(guān)理論，基于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐場(chǎng)域特征，構(gòu)建以人的全面發(fā)展為核心宗旨，以人的生活需要、人的自由流動(dòng)、人的就業(yè)成長(zhǎng)、人的詩(shī)意棲居和人民共建共治共享等五大維度價(jià)值理念為引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制完善五大戰(zhàn)略路徑為實(shí)踐支撐的新型城鎮(zhèn)化理論框架。見圖2。

圖2 以人為核心的新型城鎮(zhèn)化“五位一體”理論框架圖

3.2.1 人的生活需要維度——滿足多元人群的多樣化生活服務(wù)需求

隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)逐漸分化，城鎮(zhèn)化的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從人口聚集轉(zhuǎn)向滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。當(dāng)下，不同群體對(duì)生活服務(wù)的需求呈現(xiàn)出顯著的差異化和多樣化特征，構(gòu)建覆蓋全生命周期、多層次、多類型的生活服務(wù)體系，既是以人為本和增強(qiáng)人民獲得感的體現(xiàn)，也是釋放人力資本紅利、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

為滿足人的多元生活服務(wù)需求，城市需從“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”。一是精準(zhǔn)識(shí)別需求。在縱向上依據(jù)馬斯洛需求層次理論分層，在橫向上根據(jù)人的年齡、性別、收入等屬性，將橫、縱兩個(gè)維度的要素納入分析框架（圖3），識(shí)別普遍性、層次性、差異性的個(gè)人需求及其動(dòng)態(tài)演變過(guò)程。二是提升公共服務(wù)的可達(dá)性、精準(zhǔn)性和公平性，織密服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)公共服務(wù)的空間均衡性與社會(huì)回應(yīng)性。三是暢通社會(huì)力量參與服務(wù)供給的渠道，供給多元化產(chǎn)品與個(gè)性化服務(wù)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的發(fā)展型服務(wù)消費(fèi)需求。

圖3 全生命周期、多層次、多類型的需求分析框架示意圖

3.2.2 人的自由流動(dòng)維度——促進(jìn)不同地域人群的共同發(fā)展與實(shí)現(xiàn)共同富裕

在空間資源配置失衡的背景下，城鎮(zhèn)化空間格局進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整期。推動(dòng)人的自由流動(dòng)是打破區(qū)域發(fā)展壁壘、提升社會(huì)性流動(dòng)、優(yōu)化空間資源配置和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。人口的自由流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的活力源泉，也是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的制度與空間基礎(chǔ)保障。

推動(dòng)人口自由流動(dòng)的內(nèi)涵涵蓋3個(gè)維度：一是空間流動(dòng)自由，破除戶籍、社保等制度壁壘，使人能夠根據(jù)自身的發(fā)展需求、就業(yè)機(jī)會(huì)、生活偏好等因素，于法律框架內(nèi)在城與鄉(xiāng)之間、各區(qū)域之間、城市內(nèi)部不同功能區(qū)之間自由遷徙和定居；二是社會(huì)機(jī)會(huì)獲取自由，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保人能夠自由、平等地獲取教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等發(fā)展機(jī)會(huì)；三是心理認(rèn)同自由，營(yíng)造開放包容的社會(huì)環(huán)境，提供參與治理渠道，讓人在任何地區(qū)都能夠獲得身份接納與文化包容。見圖4。

圖4 人的自由流動(dòng)內(nèi)涵的3個(gè)維度關(guān)系示意圖

3.2.3 人的就業(yè)成長(zhǎng)維度——實(shí)現(xiàn)人的高質(zhì)量充分就業(yè)與自由發(fā)展

伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和技術(shù)變革，我國(guó)進(jìn)入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化的關(guān)注點(diǎn)從“人口導(dǎo)入”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”，特別是人的就業(yè)與成長(zhǎng)，不僅關(guān)系到個(gè)體的生計(jì)保障，更是驅(qū)動(dòng)城市創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)的關(guān)鍵引擎。人的高質(zhì)量充分就業(yè)是每一個(gè)人創(chuàng)造美好生活和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的核心動(dòng)力。

人的就業(yè)成長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展高度協(xié)同：在產(chǎn)業(yè)側(cè)，需推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的高端化與新興化發(fā)展，構(gòu)建多樣化、創(chuàng)新型、靈活性的崗位體系，以實(shí)現(xiàn)人的高質(zhì)量充分就業(yè)；在人才側(cè)，應(yīng)完善職業(yè)技能培訓(xùn)體系和人力資本提升政策體系，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的勞動(dòng)者技能結(jié)構(gòu)重構(gòu)與崗位結(jié)構(gòu)演化；在空間側(cè)，推動(dòng)物理空間的更新改造，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)與人力資源空間分布的再匹配。

3.2.4 人的詩(shī)意棲居維度——營(yíng)造全體人民的高品質(zhì)幸福宜居家園

在城市發(fā)展從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提質(zhì)的背景下，人們對(duì)居住空間的要求不再局限于基礎(chǔ)住房保障，而是追求“詩(shī)意棲居”等更高維度的目標(biāo)。在保障物理居住環(huán)境舒適與安全的基礎(chǔ)上，應(yīng)滿足環(huán)境宜人、空間活力、文化熏陶、情感歸屬等高維需求，夯實(shí)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的物質(zhì)空間載體。

實(shí)現(xiàn)“詩(shī)意棲居”需構(gòu)建高品質(zhì)的人居環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)，全面提升城市的宜居性、綠色化、韌性、文明溫度和智慧化。舒適宜居是“詩(shī)意棲居”的基本目標(biāo)；綠色低碳是“詩(shī)意棲居”的底層保障；安全韌性是“詩(shī)意棲居”的安全前提；文明溫度是“詩(shī)意棲居”的價(jià)值升華；智慧高效是“詩(shī)意棲居”的服務(wù)支撐。

3.2.5 人民共建共治共享維度——保障社會(huì)和諧包容與公平正義

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，一方面社會(huì)分化和不平等問(wèn)題凸顯，另一方面新技術(shù)變革也將推動(dòng)治理范式轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)建人民共建共治共享的治理模式是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重要途徑。推動(dòng)公民從“被服務(wù)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ㄕ摺?，在城?zhèn)化過(guò)程中體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民權(quán)益、共享發(fā)展成果，是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的根本制度保障。

人民共建共治共享應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與市民的共同參與和共同治理。其中：“有為政府”負(fù)責(zé)把控全局和戰(zhàn)略目標(biāo)，制定多方共贏規(guī)則，并立足公共利益開展監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的均衡；“有效市場(chǎng)”致力于以質(zhì)量求增量、謀發(fā)展，提升資源利用效率，重組生產(chǎn)要素，促進(jìn)商品、服務(wù)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體資產(chǎn)增值，并承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；“社會(huì)參與”有助于推動(dòng)治理理念、組織和行為能力的提升，打造以自覺(jué)、自愿、自適應(yīng)為特征的公共事務(wù)治理的社會(huì)參與新生態(tài)。見圖5。

圖5 有為政府、有效市場(chǎng)和社會(huì)參與的邏輯關(guān)系示意圖

04

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃路徑

新型城鎮(zhèn)化五大維度的價(jià)值理念從理論上闡釋了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在邏輯主線，也為指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐工作提供了系統(tǒng)精煉的理論遵循。近年來(lái)，國(guó)家深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的系列政策舉措，也從社會(huì)實(shí)踐角度印證了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化五大維度價(jià)值理念的主線演進(jìn)脈絡(luò)。五大維度價(jià)值理念需傳導(dǎo)至具體戰(zhàn)略路徑及行動(dòng)任務(wù)，這是理論架構(gòu)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)的必然途徑。立足“十五五”規(guī)劃的新形勢(shì)和新要求，回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化五大維度價(jià)值理念，統(tǒng)籌公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能增強(qiáng)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制完善五大規(guī)劃路徑及相關(guān)對(duì)策，在更高起點(diǎn)上深入推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及高質(zhì)量發(fā)展。

4.1

路徑一：完善公共服務(wù)保障體系，滿足多元人群的多樣化生活需求

順應(yīng)人口達(dá)峰和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，傳導(dǎo)落實(shí)人的生活需要維度的價(jià)值理念的核心路徑是完善公共服務(wù)保障體系，為不同類型人群提供多樣化、精準(zhǔn)化、普惠性的公共服務(wù)供給。規(guī)劃重點(diǎn)包括深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、建設(shè)全齡友好型城市和為城市新就業(yè)群體提供定向服務(wù)供給，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

（1）深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，推動(dòng)城市基本公共服務(wù)對(duì)常住人口的全覆蓋。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，完善針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化住房保障體系，保障隨遷子女在流入地的受教育權(quán)利，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面，讓廣大進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷家屬“勞有所得、住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。

（2）推進(jìn)全齡友好型城市建設(shè)，提升公共服務(wù)水平。順應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)，推進(jìn)老年友好型城市建設(shè)，構(gòu)建多層次、立體化的養(yǎng)老服務(wù)體系；推進(jìn)兒童友好型城市建設(shè)，根據(jù)兒童心理和生理需求特征，有序開展城市公共服務(wù)設(shè)施、道路空間、公園綠地等場(chǎng)所的適兒化改造；推進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)，面向青年人構(gòu)建可負(fù)擔(dān)的住房供給體系、提供靈活低成本的創(chuàng)業(yè)就業(yè)空間、營(yíng)造溫馨舒適的生活居住空間和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、建設(shè)時(shí)尚活力的特色文化活動(dòng)場(chǎng)所，以打造高品質(zhì)的生活交往環(huán)境。同時(shí)，注重滿足中等收入群體多樣化、高品質(zhì)的消費(fèi)需求，培育健康、文化等消費(fèi)新業(yè)態(tài)，營(yíng)造多元化消費(fèi)場(chǎng)景；針對(duì)婦女、創(chuàng)新創(chuàng)意人群、國(guó)際人群、旅游人群、殘障人群等不同細(xì)分類型人群，因地制宜的精準(zhǔn)提供定制化公共服務(wù)，提升城市服務(wù)的精細(xì)化水平。

（3）強(qiáng)化對(duì)城市新就業(yè)群體的定向服務(wù)供給，健全服務(wù)保障體系。面向當(dāng)前我國(guó)2.5億城鎮(zhèn)青年人、2.5億新市民（含1.8億進(jìn)城務(wù)工人員）、8400萬(wàn)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者等新就業(yè)群體，完善住房保障體系、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制和創(chuàng)業(yè)孵化支持政策。健全滿足靈活就業(yè)人員需要的社會(huì)保障體系，探索新型勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定機(jī)制，健全就業(yè)服務(wù)與勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制。

4.2

路徑二：優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域格局，促進(jìn)不同地域人群的自由流動(dòng)與實(shí)現(xiàn)共同富裕

為應(yīng)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局分化和部分區(qū)域之間差距擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，人的自由流動(dòng)維度的價(jià)值理念的傳導(dǎo)落實(shí)核心路徑是優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域格局，促進(jìn)不同地域人群的共同發(fā)展與實(shí)現(xiàn)共同富裕。規(guī)劃重點(diǎn)包括深入推進(jìn)城市群和都市圈的發(fā)展建設(shè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和健全人口流動(dòng)配套政策及保障機(jī)制，以此在更高起點(diǎn)上推進(jìn)以中心城市、都市圈、城市群為戰(zhàn)略支點(diǎn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及以大城市為主導(dǎo)、以縣城為驛站的城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（1）深入推進(jìn)城市群和都市圈的發(fā)展建設(shè)，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。遵循“強(qiáng)城—建圈—組群”的基本思路，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。穩(wěn)步推進(jìn)城市群培育工作，以“節(jié)點(diǎn)+廊道”為重點(diǎn)，加快建設(shè)城市群次級(jí)中心與主要廊道；推動(dòng)一批重點(diǎn)都市圈的建設(shè)，以都市圈為空間治理單元，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同體制機(jī)制改革創(chuàng)新。優(yōu)先在城市群和都市圈地區(qū)建立區(qū)域一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素的高效流動(dòng)，縮小區(qū)域間的公共服務(wù)和生活質(zhì)量差距。

（2）深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共榮發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。深化促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的體制機(jī)制改革，在都市圈與城市群地區(qū)率先推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”退出機(jī)制，健全“三權(quán)”自愿有償退出的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。建立城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的權(quán)益保障制度，制定針對(duì)不同返鄉(xiāng)回流人群、支持農(nóng)村發(fā)展新鄉(xiāng)賢的制度與政策。推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)小城市與縣城因地制宜走“小而精、小而?！钡奶厣l(fā)展道路。推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源共享、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)。

（3）健全人口流動(dòng)配套政策及保障機(jī)制，實(shí)施“社會(huì)福利隨人走”計(jì)劃，完善“人地錢”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有序推動(dòng)戶籍與就業(yè)、教育、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等各項(xiàng)福利脫鉤，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利隨人走”。通過(guò)構(gòu)建累進(jìn)式公共服務(wù)享受機(jī)制，為不同條件的流動(dòng)人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，推進(jìn)“人地錢”掛鉤政策落地。城市與城市之間以及城鄉(xiāng)之間的人口雙向流動(dòng)成為常態(tài)，應(yīng)以“地動(dòng)”為核心，連接“人動(dòng)和錢動(dòng)”，逐步打通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建設(shè)。

4.3

路徑三：增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)能，推動(dòng)人的高質(zhì)量充分就業(yè)與全面發(fā)展

為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的環(huán)境形勢(shì)變化和科技及產(chǎn)業(yè)變革浪潮，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心引擎作用，人的就業(yè)成長(zhǎng)維度的價(jià)值理念的傳導(dǎo)落實(shí)核心路徑是增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)能，促進(jìn)人的高質(zhì)量充分就業(yè)和全面發(fā)展。規(guī)劃重點(diǎn)包括構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)、推動(dòng)人力資本提升和城市更新提質(zhì)增效，為人的高質(zhì)量充分就業(yè)和全面發(fā)展提供支撐。

（1）推動(dòng)創(chuàng)新城市建設(shè)，構(gòu)建立體化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。構(gòu)建輻射“全球—國(guó)家—地區(qū)”的三級(jí)支撐科技創(chuàng)新功能的城市空間格局，推動(dòng)“創(chuàng)新飛地”跨區(qū)域布局。加強(qiáng)國(guó)際創(chuàng)新資源的交流與合作，打造一批國(guó)際創(chuàng)新合作基地并將其融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力向城市群集中布局，引導(dǎo)東部、中部和西部地區(qū)走差異化創(chuàng)新發(fā)展道路。以大城市為核心載體，構(gòu)建“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)孵化”全鏈條創(chuàng)新體系。加快培育以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)的新質(zhì)生產(chǎn)力，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。打造“熱帶雨林”式創(chuàng)新生態(tài)，推動(dòng)“科產(chǎn)城人”融合，營(yíng)造激發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的高品質(zhì)空間場(chǎng)景。

（2）實(shí)施國(guó)民人力資本提升行動(dòng)，提升勞動(dòng)者素質(zhì)和技能水平。構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的全覆蓋、多形式、分層次的培訓(xùn)體系，提升職業(yè)技能水平和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。探索就業(yè)導(dǎo)向政策、就業(yè)支撐體系、就業(yè)底線保障與基本公共服務(wù)供給等方面的改革創(chuàng)新。暢通中等收入群體階層躍升通道，推動(dòng)人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)變。促進(jìn)新技術(shù)向社會(huì)弱勢(shì)群體的普及，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者提供更多的職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)及配套空間，幫助其更好地適應(yīng)和融入新經(jīng)濟(jì)浪潮。

（3）實(shí)施城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市動(dòng)能轉(zhuǎn)換與品質(zhì)提升同頻共振。深入推進(jìn)城市更新工作，將城市更新作為推動(dòng)城市人居環(huán)境品質(zhì)提升和產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，健全城市更新的重大戰(zhàn)略決策和跨部門協(xié)同機(jī)制，完善城市更新制度和政策體系。加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，改革城市土地批租制度，健全土地增值分配制度，完善支撐城市更新的規(guī)劃和土地政策體系。因地制宜探索城市更新的規(guī)劃管理模式、投融資模式和多主體合作開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式；推動(dòng)“更新+科技創(chuàng)新”“更新+產(chǎn)城融合”“更新+消費(fèi)提振”“更新+文化賦能”等片區(qū)綜合更新行動(dòng)，探索可持續(xù)的城市更新模式。

4.4

路徑四：加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，營(yíng)造詩(shī)意棲居的高品質(zhì)人居家園

為應(yīng)對(duì)全球氣候變化和現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，人的詩(shī)意棲居維度價(jià)值理念的傳導(dǎo)落實(shí)核心路徑是推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，營(yíng)造詩(shī)意棲居的高品質(zhì)人居家園。規(guī)劃重點(diǎn)包括統(tǒng)籌推進(jìn)宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設(shè)，貫徹人民城市理念，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市內(nèi)涵式發(fā)展水平和人居環(huán)境品質(zhì)。

（1）深入推進(jìn)宜居城市建設(shè)，打造高品質(zhì)人居環(huán)境。堅(jiān)持規(guī)劃先行，深入推進(jìn)“多規(guī)合一”改革，著力優(yōu)化城市物質(zhì)空間環(huán)境，推動(dòng)城市集約高效發(fā)展。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，重點(diǎn)解決新市民、青年人和工薪收入群體的住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從“住有所居”向“住有宜居”的躍升。促進(jìn)生活服務(wù)向高品質(zhì)發(fā)展，提高公共服務(wù)水平，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，兜住、兜準(zhǔn)、兜牢民生底線。

（2）深入推進(jìn)美麗城市建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生。將“雙碳”目標(biāo)融入城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)、治理全過(guò)程，深入實(shí)施城市碳達(dá)峰、碳中和專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)交通、建筑、工業(yè)領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型。推動(dòng)城市能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的綠色化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建有利于促進(jìn)節(jié)能減排降耗的用地功能布局、藍(lán)綠空間布局和建筑形態(tài)布局。持續(xù)優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升城市生物多樣性水平。

（3）深入推進(jìn)韌性城市建設(shè)，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。完善區(qū)域一體化的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，謀劃布局大區(qū)域尺度的防災(zāi)減災(zāi)大型工程，提升城市防范及化解重大災(zāi)害的能力。構(gòu)建“區(qū)域—市域—城市—社區(qū)”多層級(jí)韌性空間體系，優(yōu)化以生態(tài)空間、避難空間和安全生產(chǎn)空間為重點(diǎn)的韌性城市空間格局。建立健全跨部門、跨領(lǐng)域、跨災(zāi)種的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理協(xié)同機(jī)制和智慧管理平臺(tái)，提高應(yīng)對(duì)城市多災(zāi)種連鎖風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同響應(yīng)能力。加強(qiáng)科技和工程應(yīng)用領(lǐng)域應(yīng)對(duì)巨災(zāi)、極端災(zāi)害等的戰(zhàn)略布局，持續(xù)推進(jìn)城市生命線安全工程建設(shè)。

（4）深入推進(jìn)文明城市建設(shè)，提升城市人文魅力、增強(qiáng)居民歸屬感。全面系統(tǒng)保護(hù)城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)，創(chuàng)新優(yōu)秀文化傳承機(jī)制。整合城市歷史人文資源，打造特色文化空間場(chǎng)所，彰顯城市人文魅力。提升城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)質(zhì)量，重點(diǎn)實(shí)施文化惠民工程，滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化生活需求。強(qiáng)化城市文化品牌塑造，促進(jìn)文化與旅游、科技融合發(fā)展，培育文化新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新場(chǎng)景。

（5）深入推進(jìn)智慧城市建設(shè)，以新技術(shù)賦能人本發(fā)展。加強(qiáng)智慧城市運(yùn)行智能中樞和決策支持系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，建立跨部門信息共享、數(shù)據(jù)聯(lián)勤和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。健全城市數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，探索制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和建立開放式數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造，推動(dòng)數(shù)字孿生城市、人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、無(wú)人駕駛等智慧場(chǎng)景的集成應(yīng)用。順應(yīng)技術(shù)變革趨勢(shì)，建立并完善智慧城市治理新體系，提升城市治理效能。

4.5

路徑五：健全人民共建共治共享機(jī)制，保障社會(huì)和諧包容與公平正義

堅(jiān)持“人民城市人民建、人民城市為人民”，人民共建共治共享維度的價(jià)值理念傳導(dǎo)落實(shí)的核心路徑是健全人民共建共治共享機(jī)制，保障社會(huì)和諧包容與公平正義。規(guī)劃重點(diǎn)包括完善多元主體參與的社區(qū)治理機(jī)制、“政企社”協(xié)同的城市更新治理機(jī)制和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的包容性治理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（1）完善多元主體參與的社區(qū)治理機(jī)制。城市面臨的綜合、復(fù)雜的問(wèn)題難以完全通過(guò)自上而下的途徑解決，需要立足城市社區(qū)單元，通過(guò)自上而下的空間資源調(diào)控與自下而上的多元主體參與的社區(qū)治理來(lái)協(xié)同解決社會(huì)問(wèn)題。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，建立街道辦、居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司、業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織等多主體有效參與的社區(qū)治理機(jī)制。健全社區(qū)自治機(jī)制，搭建社區(qū)協(xié)商平臺(tái)，因地制宜地創(chuàng)新社區(qū)參事議事模式，鼓勵(lì)居民通過(guò)多渠道參與社區(qū)事務(wù)。推行街道、社區(qū)治理的“共同締造”機(jī)制，推廣社區(qū)規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師陪伴服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)效于民”。

（2）健全“政企社”協(xié)同的城市更新治理機(jī)制。順應(yīng)城市存量發(fā)展趨勢(shì)，搭建城市更新戰(zhàn)略管理與協(xié)同平臺(tái)，圍繞城市重點(diǎn)更新地區(qū)構(gòu)建跨部門聯(lián)動(dòng)、“政企社”多元主體共同參與的涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理全過(guò)程的溝通協(xié)商平臺(tái)和協(xié)同治理機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)各方力量，共同推進(jìn)城市更新工作。探索“商業(yè)化+公益化”結(jié)合的老舊小區(qū)自主更新模式和路徑，構(gòu)建適應(yīng)自主更新的規(guī)劃管控體系，創(chuàng)新社會(huì)資本參與機(jī)制并拓展收益渠道。

（3）建立城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的包容性治理機(jī)制。合理引導(dǎo)城中村、街頭市場(chǎng)、流動(dòng)攤販等城市非正規(guī)空間與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)治理，分類施策，制定彈性靈活的差異化管控措施，建立健全長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，保障弱勢(shì)群體的生存發(fā)展空間。

05

結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”的關(guān)鍵階段，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化既是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的戰(zhàn)略選擇，也是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)整體福祉為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從“物的建設(shè)”到“人的現(xiàn)代化”的躍遷。在中國(guó)式現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略部署下，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不僅需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制和優(yōu)化空間格局，還需要將“人民性”貫穿于政策制定、空間治理與城市運(yùn)行全過(guò)程，形成“人人有參與、人人享成果”的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。

本文通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策演進(jìn)的系統(tǒng)回顧，明確了從“以人的城鎮(zhèn)化”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變邏輯；構(gòu)建了以人的全面發(fā)展為核心、以五大價(jià)值維度為引領(lǐng)、以五大實(shí)踐路徑為支撐的“五位一體”理論框架，將人作為核心要素，提升理論研究的系統(tǒng)性；將理論框架與實(shí)踐路徑相結(jié)合，面向“十五五”規(guī)劃，提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃路徑及對(duì)策，以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可借鑒的路徑與方法。

* 本文注釋及參考文獻(xiàn)略。

封面圖/圖片｜《規(guī)劃師》雜志