摘要

當前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)邁入由“以人的城鎮(zhèn)化為核心”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型的重要階段，系統(tǒng)梳理城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展脈絡(luò)，回顧城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要成效和面臨的核心問題。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展最新趨勢和時代要求，構(gòu)建以人的全面發(fā)展為核心，以人的“生活需要、自由流動、就業(yè)成長、詩意棲居、共建共治共享”為價值引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機制完善為實踐路徑的“五位一體”理論框架，明確以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。面向“十五五”規(guī)劃提出深入推進新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃路徑和應(yīng)對策略，為實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供理論支持與實踐指引。

關(guān)鍵詞：

新型城鎮(zhèn)化，以人為核心，人的全面發(fā)展，發(fā)展動能，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，規(guī)劃治理

【作者簡介】

閆 博，清華大學建筑學院博士研究生。

歐陽鵬，清華大學建筑學院博士研究生，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院總規(guī)劃師。

李思穎，清華大學建筑學院博士研究生。

尹　稚，通信作者，清華大學建筑學院教授，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長，清華大學城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長。

【內(nèi)容來源】

《規(guī)劃師》雜志2025年第8期

2024年12月4日，深圳城市風光（無人機照片）。新華社記者 毛思倩 攝

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路。自黨的十八大確立“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”以來，我國城鎮(zhèn)化率快速提升，城鎮(zhèn)化格局不斷完善，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展逐步由“加速期”邁向“成熟期”。在城鎮(zhèn)化進入“下半場”的重大歷史節(jié)點，黨的二十大進一步強調(diào)深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，聚焦人的全面發(fā)展與社會公平，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。

當前，學界對新型城鎮(zhèn)化的研究多集中于成效總結(jié)、路徑探析等方面，并聚焦于城市群都市圈、城鄉(xiāng)融合、縣域等單一尺度內(nèi)容的討論，缺乏全局性分析及框架構(gòu)建。既有成果雖將新型城鎮(zhèn)化視為涵蓋人口市民化、產(chǎn)業(yè)升級和空間優(yōu)化等多維度的系統(tǒng)工程，但研究視角轉(zhuǎn)換滯后，對從“以人的城鎮(zhèn)化”向“以人為核心”的概念嬗變分析不足，頂層設(shè)計的演進邏輯與價值導向的相關(guān)研究薄弱。

本文聚焦3個核心問題：①如何系統(tǒng)梳理新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展脈絡(luò)與實施進展；②如何闡釋“以人為核心”的內(nèi)涵以及新型城鎮(zhèn)化價值理念與戰(zhàn)略任務(wù)的傳導機制；③面向“十五五”規(guī)劃乃至未來，深入推進新型城鎮(zhèn)化應(yīng)選擇怎樣的規(guī)劃路徑與策略。通過政策演進與價值取向分析，結(jié)合城鎮(zhèn)化面臨的核心問題與發(fā)展趨勢研判，基于系統(tǒng)思維，構(gòu)建以“人的全面發(fā)展”為起點，以人的“生活需求、自由流動、全面發(fā)展、詩意棲居、共建共治共享”為價值引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機制完善為實踐路徑的“五位一體”理論框架，明晰以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，進而提出新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃路徑及策略，以期能為推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供啟示。

01

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)

1.1

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策演進

新中國成立之初，我國是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)社會占主導的國家。改革開放后，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化。在此過程中，黨和國家根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與對綜合國情的判斷，逐步完善城鎮(zhèn)化政策體系，探索出一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

根據(jù)我國的城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，可將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策演進過程大致分為4個階段：①城鎮(zhèn)化起步階段（1978—1999年），城鎮(zhèn)化率從17.55%上升至34.78%，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主，對城鎮(zhèn)化缺乏系統(tǒng)認識；②土地城鎮(zhèn)化階段（2000—2011年），城鎮(zhèn)化率從34.78%提升至51.83%，在黨的十五屆五中全會上首次提出“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，但這一階段土地擴張快于人口融入，“半城鎮(zhèn)化”問題凸顯；③新型城鎮(zhèn)化探索階段（2012—2020年），城鎮(zhèn)化率持續(xù)快速增長，城鎮(zhèn)化政策以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，聚焦戶籍改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等，推動城鎮(zhèn)化率快速提升并釋放城鎮(zhèn)化潛力；④深度城鎮(zhèn)化與以人為核心的新階段（2021年至今），2022年我國城鎮(zhèn)化率超過65%，增速放緩，相關(guān)政策重點轉(zhuǎn)向以人為核心的建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化目標從關(guān)注“數(shù)量”向聚焦“質(zhì)量”轉(zhuǎn)型，從“進得來”升級為“留得住”“過得好”。見表1。

表1 我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進脈絡(luò)及階段特征

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、國內(nèi)外環(huán)境形勢和主要問題的變化，我國不斷推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向縱深發(fā)展。整體來看，當前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化聚焦以下4個方面：①始終堅持以人為核心的主線——以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，深入落實以人民為中心的發(fā)展思想；②更加突出區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展——深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)共同繁榮，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，促進實現(xiàn)全體人民共同富裕；③更加突出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展——轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，打造城市高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，更加注重特色發(fā)展，促進高質(zhì)量充分就業(yè)；④更加突出內(nèi)涵式發(fā)展——以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效，營造美好人居環(huán)境。見表2。

表2 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點任務(wù)轉(zhuǎn)變

1.2

現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

盡管我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成就，但是仍面臨人口市民化質(zhì)量不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)要素流動不充分的問題。

（1）人口市民化質(zhì)量不高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖進行了戶籍遷移，但在穩(wěn)定就業(yè)、住房保障、子女教育及配套培訓、保險參與等方面仍存在不足，融入困難。同時，城市普遍存在公共服務(wù)供給滯后于需求的問題，如我國2023年底每千名老年人僅擁有27.7張養(yǎng)老床位，較2020年有所下降，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施增速遠低于老齡化速度。此外，人力資本結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，中等收入群體躍升通道受阻，制約了消費潛力釋放。

（2）區(qū)域發(fā)展不平衡。南北差距持續(xù)拉大，2023年北方地區(qū)GDP占比降至35.1%，在全國GDP前十的城市排名中僅存北京一座北方城市（圖1）；東西部地區(qū)的絕對差距依然顯著，2024年東部地區(qū)以40.32%的人口貢獻了52.4%的GDP。同時，城市群內(nèi)部循環(huán)不暢，大、中、小城市發(fā)展失調(diào)問題突出，大城市資源過度集聚引發(fā)“城市病”，中、小城市則面臨活力衰退問題。

圖1 2000—2024年我國主要城市GDP排名變化

注:北方城市使用紅色圓形標記，南方城市使用藍色方形標記。

（3）城鄉(xiāng)要素流動不充分。要素流動長期以“鄉(xiāng)—城”的單向流動為主，“城—鄉(xiāng)”流動面臨制度性壁壘（如資本下鄉(xiāng)難、土地要素交換機制不完善等），導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟要素流失、人才外流及空心化?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系升級受阻，不少地區(qū)仍以小農(nóng)經(jīng)濟為主，一二三產(chǎn)融合度低，生產(chǎn)經(jīng)營方式亟待轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村整體建設(shè)水平不高，配套設(shè)施與人居環(huán)境質(zhì)量急需提升。

02

新時期新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢

當前，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出速度換擋、格局調(diào)整、動能轉(zhuǎn)換、內(nèi)涵提質(zhì)和環(huán)境復雜多變五大核心趨勢，標志著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

2.1

城鎮(zhèn)化進程邁入速度換擋期

當前，全國人口總量達峰并進入負增長階段（2022年首次負增長），城鎮(zhèn)化增速放緩。預計2035年城鎮(zhèn)化率達75%，城鎮(zhèn)人口約10.5億。同時，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。一是老齡化、少子化加劇。2024年全國60歲及以上人口占比為22%，預計2035年將突破4億人，占比超30%；2024年出生率降至6.77‰，總和生育率僅1.07。二是勞動力紅利減弱。勞動年齡人口自2012年起持續(xù)下降，導致城市勞動力供給趨緊、成本上升。三是中等收入群體擴大。當前中等收入群體規(guī)模超4億人，2035年預計達6億～8億人，將釋放教育、健康、文旅等高端消費需求，推動城市經(jīng)濟與公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。

2.2

城鎮(zhèn)化格局邁入結(jié)構(gòu)調(diào)整期

近年來，我國人口流動模式從單一流動向近域化、多元化流動轉(zhuǎn)型。全國范圍的跨省流動減少，省內(nèi)流動、城鄉(xiāng)雙向流動增強，人口向省會城市等大城市和縣城兩級集聚，人口區(qū)域分化加劇。人口流動趨勢的轉(zhuǎn)變導致空間形態(tài)重塑。城市群與都市圈的核心作用日益突出，基本形成以“中心城市—都市圈—城市群”為主體的城鎮(zhèn)化格局，預計2035年城市群與都市圈將集聚全國85%以上的人口。縣域載體作用凸顯，已成為就近城鎮(zhèn)化主陣地，城鄉(xiāng)要素雙向流動更加頻繁，城鄉(xiāng)關(guān)系進入深度融合發(fā)展的新階段。

2.3

城鎮(zhèn)化動力邁入動能轉(zhuǎn)換期

隨著我國進入工業(yè)化中后期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力日趨多元化，創(chuàng)新與服務(wù)消費將取代傳統(tǒng)要素投入成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動能。這體現(xiàn)在以下方面：一是科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，推動技術(shù)突破與要素優(yōu)化，賦能中心城市能級提升與中、小城市功能完善；二是內(nèi)需拉動服務(wù)業(yè)升級，超大規(guī)模消費市場催生了健康養(yǎng)老、文化娛樂、數(shù)字經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)，驅(qū)動人口向服務(wù)優(yōu)質(zhì)區(qū)域集聚；三是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化轉(zhuǎn)型，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈中高端環(huán)節(jié)發(fā)展，服務(wù)業(yè)成為新增長極；四是人力資本替代人口紅利，從“數(shù)量紅利”向“質(zhì)量紅利”轉(zhuǎn)變，依靠人的素質(zhì)提升與創(chuàng)新力推動城鎮(zhèn)化。

2.4

城市發(fā)展方式邁入內(nèi)涵提質(zhì)期

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期，城市面臨從增量開發(fā)擴張向存量提質(zhì)增效的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型。一是城市更新改造任務(wù)艱巨，存量低效用地廣泛分布。2030年房齡超30年的房屋規(guī)模將達92億m2，涉及約1億戶家庭，改造壓力巨大。二是基礎(chǔ)設(shè)施韌性不足，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化導致安全風險不斷累積。據(jù)統(tǒng)計，全國超20年的燃氣管網(wǎng)占比為10%，供水管網(wǎng)漏損率為12%～15%，橋梁老化率達40%，高層消防設(shè)施完好率不足50%。三是土地財政模式難以為繼，亟待轉(zhuǎn)型。2021—2023年，土地出讓金從8.7萬億元快速降至5.8萬億元，降幅達33%。地方政府財政收入和融資能力發(fā)生顯著分化，部分城市政府財政收支緊張，債務(wù)風險加劇，建立健全可持續(xù)的財政運行體系勢在必行。

2.5

城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境邁入復雜多變期

當前，世界百年未有之大變局加速演進，城市發(fā)展面臨錯綜復雜的國內(nèi)外環(huán)境形勢變化和風險挑戰(zhàn)。一是國際環(huán)境的不確定性加劇，如地緣沖突與外部遏制的壓力威脅城市安全。二是全球氣候變化帶來沖擊。例如，氣候變化導致極端暴雨洪澇事件增多，持續(xù)威脅城市安全，城市面臨極高的暴雨洪澇風險。三是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力巨大。社會階層分化和貧富差距擴大，社會性問題和沖突性事件頻發(fā)，城市包容性和社會公平問題日益凸顯。四是技術(shù)變革是一把“雙刃劍”。技術(shù)革命將重構(gòu)城市生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和治理范式，但數(shù)字鴻溝、機器替代等也會加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，導致傳統(tǒng)勞動力轉(zhuǎn)型困難，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

03

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及理論框架

3.1

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

縱觀我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)，須始終堅持以人為核心的主線，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，深入落實以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增強廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵也在不斷地發(fā)展與豐富。

從“以人的城鎮(zhèn)化為核心”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”深化拓展。在新型城鎮(zhèn)化探索階段，聚焦“以人的城鎮(zhèn)化為核心”，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主要目標，更多關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶和城鎮(zhèn)化潛力釋放問題；在新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，則聚焦“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，強調(diào)在更高起點上全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，響應(yīng)全體人民的多元化、多層次需求，更加關(guān)注人的全面發(fā)展、人的現(xiàn)代化和社會公平正義。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是面向全體人民福祉提升的城鎮(zhèn)化過程，這既是對以人民為中心的發(fā)展理念的具體落實，也是我國進入城鎮(zhèn)化“下半場”新階段的必然要求。

面向中國式現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)升級。中國式現(xiàn)代化對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提出了新的要求，即以人的現(xiàn)代化為核心，以以人民為中心的發(fā)展思想為指導，推動實現(xiàn)人的全面發(fā)展、共同富裕的社會主義現(xiàn)代化目標?？傮w而言，可將新型城鎮(zhèn)化目標分為3個階段：①高質(zhì)量城鎮(zhèn)化階段（2020—2025年），以滿足人的基本需求和全面建成小康社會為核心任務(wù)；②面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化階段（2025—2035年），以基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、提升人的素質(zhì)和生活質(zhì)量為核心任務(wù)；③全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化階段（2035—2050年），面向2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標，以人的全面發(fā)展和共同富裕為核心任務(wù)，實現(xiàn)全體人民共同富裕，全國人民將享有更加幸福安康的生活。見表3。

表3 從高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化走向全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化

3.2

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化“五位一體”理論框架

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市治理是典型的復雜巨系統(tǒng)，涉及領(lǐng)域和要素極為廣泛，有必要構(gòu)建邏輯自洽、主線清晰、系統(tǒng)全面的理論框架。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為中國特色新型城鎮(zhèn)化理論建構(gòu)的核心主線，具有綱舉目張的作用。本文結(jié)合馬斯洛需求層次理論、人本主義哲學等相關(guān)理論，基于我國新型城鎮(zhèn)化實踐場域特征，構(gòu)建以人的全面發(fā)展為核心宗旨，以人的生活需要、人的自由流動、人的就業(yè)成長、人的詩意棲居和人民共建共治共享等五大維度價值理念為引領(lǐng)，以公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動能提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機制完善五大戰(zhàn)略路徑為實踐支撐的新型城鎮(zhèn)化理論框架。見圖2。

圖2 以人為核心的新型城鎮(zhèn)化“五位一體”理論框架圖

3.2.1 人的生活需要維度——滿足多元人群的多樣化生活服務(wù)需求

隨著我國人口結(jié)構(gòu)逐漸分化，城鎮(zhèn)化的關(guān)注點應(yīng)從人口聚集轉(zhuǎn)向滿足人民日益增長的美好生活需要。當下，不同群體對生活服務(wù)的需求呈現(xiàn)出顯著的差異化和多樣化特征，構(gòu)建覆蓋全生命周期、多層次、多類型的生活服務(wù)體系，既是以人為本和增強人民獲得感的體現(xiàn)，也是釋放人力資本紅利、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

為滿足人的多元生活服務(wù)需求，城市需從“供給導向”轉(zhuǎn)向“需求導向”。一是精準識別需求。在縱向上依據(jù)馬斯洛需求層次理論分層，在橫向上根據(jù)人的年齡、性別、收入等屬性，將橫、縱兩個維度的要素納入分析框架（圖3），識別普遍性、層次性、差異性的個人需求及其動態(tài)演變過程。二是提升公共服務(wù)的可達性、精準性和公平性，織密服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強公共服務(wù)的空間均衡性與社會回應(yīng)性。三是暢通社會力量參與服務(wù)供給的渠道，供給多元化產(chǎn)品與個性化服務(wù)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的發(fā)展型服務(wù)消費需求。

圖3 全生命周期、多層次、多類型的需求分析框架示意圖

3.2.2 人的自由流動維度——促進不同地域人群的共同發(fā)展與實現(xiàn)共同富裕

在空間資源配置失衡的背景下，城鎮(zhèn)化空間格局進入結(jié)構(gòu)調(diào)整期。推動人的自由流動是打破區(qū)域發(fā)展壁壘、提升社會性流動、優(yōu)化空間資源配置和實現(xiàn)共同富裕的重要路徑。人口的自由流動是城鎮(zhèn)化的活力源泉，也是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的制度與空間基礎(chǔ)保障。

推動人口自由流動的內(nèi)涵涵蓋3個維度：一是空間流動自由，破除戶籍、社保等制度壁壘，使人能夠根據(jù)自身的發(fā)展需求、就業(yè)機會、生活偏好等因素，于法律框架內(nèi)在城與鄉(xiāng)之間、各區(qū)域之間、城市內(nèi)部不同功能區(qū)之間自由遷徙和定居；二是社會機會獲取自由，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保人能夠自由、平等地獲取教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等發(fā)展機會；三是心理認同自由，營造開放包容的社會環(huán)境，提供參與治理渠道，讓人在任何地區(qū)都能夠獲得身份接納與文化包容。見圖4。

圖4 人的自由流動內(nèi)涵的3個維度關(guān)系示意圖

3.2.3 人的就業(yè)成長維度——實現(xiàn)人的高質(zhì)量充分就業(yè)與自由發(fā)展

伴隨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和技術(shù)變革，我國進入新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化的關(guān)注點從“人口導入”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”，特別是人的就業(yè)與成長，不僅關(guān)系到個體的生計保障，更是驅(qū)動城市創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)的關(guān)鍵引擎。人的高質(zhì)量充分就業(yè)是每一個人創(chuàng)造美好生活和實現(xiàn)自我價值的基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的核心動力。

人的就業(yè)成長與城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展高度協(xié)同：在產(chǎn)業(yè)側(cè)，需推動產(chǎn)業(yè)的高端化與新興化發(fā)展，構(gòu)建多樣化、創(chuàng)新型、靈活性的崗位體系，以實現(xiàn)人的高質(zhì)量充分就業(yè)；在人才側(cè)，應(yīng)完善職業(yè)技能培訓體系和人力資本提升政策體系，以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來的勞動者技能結(jié)構(gòu)重構(gòu)與崗位結(jié)構(gòu)演化；在空間側(cè)，推動物理空間的更新改造，實現(xiàn)就業(yè)機會與人力資源空間分布的再匹配。

3.2.4 人的詩意棲居維度——營造全體人民的高品質(zhì)幸福宜居家園

在城市發(fā)展從增量擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提質(zhì)的背景下，人們對居住空間的要求不再局限于基礎(chǔ)住房保障，而是追求“詩意棲居”等更高維度的目標。在保障物理居住環(huán)境舒適與安全的基礎(chǔ)上，應(yīng)滿足環(huán)境宜人、空間活力、文化熏陶、情感歸屬等高維需求，夯實實現(xiàn)人的全面發(fā)展的物質(zhì)空間載體。

實現(xiàn)“詩意棲居”需構(gòu)建高品質(zhì)的人居環(huán)境復合系統(tǒng)，全面提升城市的宜居性、綠色化、韌性、文明溫度和智慧化。舒適宜居是“詩意棲居”的基本目標；綠色低碳是“詩意棲居”的底層保障；安全韌性是“詩意棲居”的安全前提；文明溫度是“詩意棲居”的價值升華；智慧高效是“詩意棲居”的服務(wù)支撐。

3.2.5 人民共建共治共享維度——保障社會和諧包容與公平正義

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，一方面社會分化和不平等問題凸顯，另一方面新技術(shù)變革也將推動治理范式轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)建人民共建共治共享的治理模式是實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定的重要途徑。推動公民從“被服務(wù)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ㄕ摺保诔擎?zhèn)化過程中體現(xiàn)人民意志、維護人民權(quán)益、共享發(fā)展成果，是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的根本制度保障。

人民共建共治共享應(yīng)實現(xiàn)政府、市場與市民的共同參與和共同治理。其中：“有為政府”負責把控全局和戰(zhàn)略目標，制定多方共贏規(guī)則，并立足公共利益開展監(jiān)管，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的均衡；“有效市場”致力于以質(zhì)量求增量、謀發(fā)展，提升資源利用效率，重組生產(chǎn)要素，促進商品、服務(wù)流動，實現(xiàn)社會整體資產(chǎn)增值，并承擔社會責任；“社會參與”有助于推動治理理念、組織和行為能力的提升，打造以自覺、自愿、自適應(yīng)為特征的公共事務(wù)治理的社會參與新生態(tài)。見圖5。

圖5 有為政府、有效市場和社會參與的邏輯關(guān)系示意圖

04

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃路徑

新型城鎮(zhèn)化五大維度的價值理念從理論上闡釋了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在邏輯主線，也為指導新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐工作提供了系統(tǒng)精煉的理論遵循。近年來，國家深入推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的系列政策舉措，也從社會實踐角度印證了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化五大維度價值理念的主線演進脈絡(luò)。五大維度價值理念需傳導至具體戰(zhàn)略路徑及行動任務(wù)，這是理論架構(gòu)轉(zhuǎn)化為實踐行動的必然途徑。立足“十五五”規(guī)劃的新形勢和新要求，回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化五大維度價值理念，統(tǒng)籌公共服務(wù)保障、區(qū)域格局優(yōu)化、發(fā)展動能增強、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和治理機制完善五大規(guī)劃路徑及相關(guān)對策，在更高起點上深入推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及高質(zhì)量發(fā)展。

4.1

路徑一：完善公共服務(wù)保障體系，滿足多元人群的多樣化生活需求

順應(yīng)人口達峰和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢，傳導落實人的生活需要維度的價值理念的核心路徑是完善公共服務(wù)保障體系，為不同類型人群提供多樣化、精準化、普惠性的公共服務(wù)供給。規(guī)劃重點包括深入推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、建設(shè)全齡友好型城市和為城市新就業(yè)群體提供定向服務(wù)供給，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

（1）深入推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，推動城市基本公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋。促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，完善針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化住房保障體系，保障隨遷子女在流入地的受教育權(quán)利，擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障覆蓋面，讓廣大進城務(wù)工人員及其隨遷家屬“勞有所得、住有所居、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。

（2）推進全齡友好型城市建設(shè)，提升公共服務(wù)水平。順應(yīng)人口老齡化趨勢，推進老年友好型城市建設(shè)，構(gòu)建多層次、立體化的養(yǎng)老服務(wù)體系；推進兒童友好型城市建設(shè)，根據(jù)兒童心理和生理需求特征，有序開展城市公共服務(wù)設(shè)施、道路空間、公園綠地等場所的適兒化改造；推進青年發(fā)展型城市建設(shè)，面向青年人構(gòu)建可負擔的住房供給體系、提供靈活低成本的創(chuàng)業(yè)就業(yè)空間、營造溫馨舒適的生活居住空間和運動場地、建設(shè)時尚活力的特色文化活動場所，以打造高品質(zhì)的生活交往環(huán)境。同時，注重滿足中等收入群體多樣化、高品質(zhì)的消費需求，培育健康、文化等消費新業(yè)態(tài)，營造多元化消費場景；針對婦女、創(chuàng)新創(chuàng)意人群、國際人群、旅游人群、殘障人群等不同細分類型人群，因地制宜的精準提供定制化公共服務(wù)，提升城市服務(wù)的精細化水平。

（3）強化對城市新就業(yè)群體的定向服務(wù)供給，健全服務(wù)保障體系。面向當前我國2.5億城鎮(zhèn)青年人、2.5億新市民（含1.8億進城務(wù)工人員）、8400萬新就業(yè)形態(tài)勞動者等新就業(yè)群體，完善住房保障體系、職業(yè)技能培訓機制和創(chuàng)業(yè)孵化支持政策。健全滿足靈活就業(yè)人員需要的社會保障體系，探索新型勞動關(guān)系認定機制，健全就業(yè)服務(wù)與勞動權(quán)益保障機制。

4.2

路徑二：優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域格局，促進不同地域人群的自由流動與實現(xiàn)共同富裕

為應(yīng)對我國城鎮(zhèn)化空間格局分化和部分區(qū)域之間差距擴大的態(tài)勢，人的自由流動維度的價值理念的傳導落實核心路徑是優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域格局，促進不同地域人群的共同發(fā)展與實現(xiàn)共同富裕。規(guī)劃重點包括深入推進城市群和都市圈的發(fā)展建設(shè)、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和健全人口流動配套政策及保障機制，以此在更高起點上推進以中心城市、都市圈、城市群為戰(zhàn)略支點的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及以大城市為主導、以縣城為驛站的城鄉(xiāng)有序流動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（1）深入推進城市群和都市圈的發(fā)展建設(shè)，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。遵循“強城—建圈—組群”的基本思路，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。穩(wěn)步推進城市群培育工作，以“節(jié)點+廊道”為重點，加快建設(shè)城市群次級中心與主要廊道；推動一批重點都市圈的建設(shè)，以都市圈為空間治理單元，深入推進城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同體制機制改革創(chuàng)新。優(yōu)先在城市群和都市圈地區(qū)建立區(qū)域一體化的勞動力市場和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進各類生產(chǎn)要素的高效流動，縮小區(qū)域間的公共服務(wù)和生活質(zhì)量差距。

（2）深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)共榮發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕。深化促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機制改革，在都市圈與城市群地區(qū)率先推進和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。探索進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”退出機制，健全“三權(quán)”自愿有償退出的風險保障機制。建立城鄉(xiāng)人口雙向流動的權(quán)益保障制度，制定針對不同返鄉(xiāng)回流人群、支持農(nóng)村發(fā)展新鄉(xiāng)賢的制度與政策。推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導小城市與縣城因地制宜走“小而精、小而專”的特色化發(fā)展道路。推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源共享、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級。

（3）健全人口流動配套政策及保障機制，實施“社會福利隨人走”計劃，完善“人地錢”聯(lián)動機制。有序推動戶籍與就業(yè)、教育、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等各項福利脫鉤，實現(xiàn)“社會福利隨人走”。通過構(gòu)建累進式公共服務(wù)享受機制，為不同條件的流動人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，推進“人地錢”掛鉤政策落地。城市與城市之間以及城鄉(xiāng)之間的人口雙向流動成為常態(tài)，應(yīng)以“地動”為核心，連接“人動和錢動”，逐步打通城鄉(xiāng)要素自由流動的制度性通道，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建設(shè)。

4.3

路徑三：增強城鎮(zhèn)化發(fā)展動能，推動人的高質(zhì)量充分就業(yè)與全面發(fā)展

為應(yīng)對國內(nèi)外復雜的環(huán)境形勢變化和科技及產(chǎn)業(yè)變革浪潮，強化創(chuàng)新引領(lǐng)國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心引擎作用，人的就業(yè)成長維度的價值理念的傳導落實核心路徑是增強城鎮(zhèn)化發(fā)展動能，促進人的高質(zhì)量充分就業(yè)和全面發(fā)展。規(guī)劃重點包括構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)、推動人力資本提升和城市更新提質(zhì)增效，為人的高質(zhì)量充分就業(yè)和全面發(fā)展提供支撐。

（1）推動創(chuàng)新城市建設(shè)，構(gòu)建立體化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。構(gòu)建輻射“全球—國家—地區(qū)”的三級支撐科技創(chuàng)新功能的城市空間格局，推動“創(chuàng)新飛地”跨區(qū)域布局。加強國際創(chuàng)新資源的交流與合作，打造一批國際創(chuàng)新合作基地并將其融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。推動新質(zhì)生產(chǎn)力向城市群集中布局，引導東部、中部和西部地區(qū)走差異化創(chuàng)新發(fā)展道路。以大城市為核心載體，構(gòu)建“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)孵化”全鏈條創(chuàng)新體系。加快培育以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)的新質(zhì)生產(chǎn)力，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。打造“熱帶雨林”式創(chuàng)新生態(tài)，推動“科產(chǎn)城人”融合，營造激發(fā)創(chuàng)新活動的高品質(zhì)空間場景。

（2）實施國民人力資本提升行動，提升勞動者素質(zhì)和技能水平。構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的全覆蓋、多形式、分層次的培訓體系，提升職業(yè)技能水平和就業(yè)競爭力。探索就業(yè)導向政策、就業(yè)支撐體系、就業(yè)底線保障與基本公共服務(wù)供給等方面的改革創(chuàng)新。暢通中等收入群體階層躍升通道，推動人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)變。促進新技術(shù)向社會弱勢群體的普及，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動者提供更多的職業(yè)技能培訓服務(wù)及配套空間，幫助其更好地適應(yīng)和融入新經(jīng)濟浪潮。

（3）實施城市更新行動，促進城市動能轉(zhuǎn)換與品質(zhì)提升同頻共振。深入推進城市更新工作，將城市更新作為推動城市人居環(huán)境品質(zhì)提升和產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，健全城市更新的重大戰(zhàn)略決策和跨部門協(xié)同機制，完善城市更新制度和政策體系。加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，改革城市土地批租制度，健全土地增值分配制度，完善支撐城市更新的規(guī)劃和土地政策體系。因地制宜探索城市更新的規(guī)劃管理模式、投融資模式和多主體合作開發(fā)運營模式；推動“更新+科技創(chuàng)新”“更新+產(chǎn)城融合”“更新+消費提振”“更新+文化賦能”等片區(qū)綜合更新行動，探索可持續(xù)的城市更新模式。

4.4

路徑四：加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，營造詩意棲居的高品質(zhì)人居家園

為應(yīng)對全球氣候變化和現(xiàn)代社會風險挑戰(zhàn)，人的詩意棲居維度價值理念的傳導落實核心路徑是推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，營造詩意棲居的高品質(zhì)人居家園。規(guī)劃重點包括統(tǒng)籌推進宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設(shè)，貫徹人民城市理念，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市內(nèi)涵式發(fā)展水平和人居環(huán)境品質(zhì)。

（1）深入推進宜居城市建設(shè)，打造高品質(zhì)人居環(huán)境。堅持規(guī)劃先行，深入推進“多規(guī)合一”改革，著力優(yōu)化城市物質(zhì)空間環(huán)境，推動城市集約高效發(fā)展。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，重點解決新市民、青年人和工薪收入群體的住房問題，實現(xiàn)從“住有所居”向“住有宜居”的躍升。促進生活服務(wù)向高品質(zhì)發(fā)展，提高公共服務(wù)水平，擴大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，兜住、兜準、兜牢民生底線。

（2）深入推進美麗城市建設(shè)，促進人與自然和諧共生。將“雙碳”目標融入城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)、治理全過程，深入實施城市碳達峰、碳中和專項行動計劃，鼓勵發(fā)展綠色經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進交通、建筑、工業(yè)領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型。推動城市能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的綠色化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建有利于促進節(jié)能減排降耗的用地功能布局、藍綠空間布局和建筑形態(tài)布局。持續(xù)優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升城市生物多樣性水平。

（3）深入推進韌性城市建設(shè)，確保人民生命財產(chǎn)安全。完善區(qū)域一體化的綜合防災減災體系，謀劃布局大區(qū)域尺度的防災減災大型工程，提升城市防范及化解重大災害的能力。構(gòu)建“區(qū)域—市域—城市—社區(qū)”多層級韌性空間體系，優(yōu)化以生態(tài)空間、避難空間和安全生產(chǎn)空間為重點的韌性城市空間格局。建立健全跨部門、跨領(lǐng)域、跨災種的系統(tǒng)性風險治理協(xié)同機制和智慧管理平臺，提高應(yīng)對城市多災種連鎖風險的協(xié)同響應(yīng)能力。加強科技和工程應(yīng)用領(lǐng)域應(yīng)對巨災、極端災害等的戰(zhàn)略布局，持續(xù)推進城市生命線安全工程建設(shè)。

（4）深入推進文明城市建設(shè)，提升城市人文魅力、增強居民歸屬感。全面系統(tǒng)保護城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)，創(chuàng)新優(yōu)秀文化傳承機制。整合城市歷史人文資源，打造特色文化空間場所，彰顯城市人文魅力。提升城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)質(zhì)量，重點實施文化惠民工程，滿足人民日益增長的精神文化生活需求。強化城市文化品牌塑造，促進文化與旅游、科技融合發(fā)展，培育文化新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新場景。

（5）深入推進智慧城市建設(shè)，以新技術(shù)賦能人本發(fā)展。加強智慧城市運行智能中樞和決策支持系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建城市運行監(jiān)測評估預警和動態(tài)反饋機制，建立跨部門信息共享、數(shù)據(jù)聯(lián)勤和業(yè)務(wù)協(xié)同機制。健全城市數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，探索制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和建立開放式數(shù)據(jù)交易平臺。推進城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造，推動數(shù)字孿生城市、人工智能、低空經(jīng)濟、無人駕駛等智慧場景的集成應(yīng)用。順應(yīng)技術(shù)變革趨勢，建立并完善智慧城市治理新體系，提升城市治理效能。

4.5

路徑五：健全人民共建共治共享機制，保障社會和諧包容與公平正義

堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”，人民共建共治共享維度的價值理念傳導落實的核心路徑是健全人民共建共治共享機制，保障社會和諧包容與公平正義。規(guī)劃重點包括完善多元主體參與的社區(qū)治理機制、“政企社”協(xié)同的城市更新治理機制和非正規(guī)經(jīng)濟的包容性治理機制，充分調(diào)動和發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（1）完善多元主體參與的社區(qū)治理機制。城市面臨的綜合、復雜的問題難以完全通過自上而下的途徑解決，需要立足城市社區(qū)單元，通過自上而下的空間資源調(diào)控與自下而上的多元主體參與的社區(qū)治理來協(xié)同解決社會問題。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導帶頭作用，建立街道辦、居委會、物業(yè)服務(wù)公司、業(yè)主委員會、社會組織等多主體有效參與的社區(qū)治理機制。健全社區(qū)自治機制，搭建社區(qū)協(xié)商平臺，因地制宜地創(chuàng)新社區(qū)參事議事模式，鼓勵居民通過多渠道參與社區(qū)事務(wù)。推行街道、社區(qū)治理的“共同締造”機制，推廣社區(qū)規(guī)劃師、設(shè)計師陪伴服務(wù)模式，實現(xiàn)“問需于民、問計于民、問效于民”。

（2）健全“政企社”協(xié)同的城市更新治理機制。順應(yīng)城市存量發(fā)展趨勢，搭建城市更新戰(zhàn)略管理與協(xié)同平臺，圍繞城市重點更新地區(qū)構(gòu)建跨部門聯(lián)動、“政企社”多元主體共同參與的涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理全過程的溝通協(xié)商平臺和協(xié)同治理機制，廣泛凝聚社會各方力量，共同推進城市更新工作。探索“商業(yè)化+公益化”結(jié)合的老舊小區(qū)自主更新模式和路徑，構(gòu)建適應(yīng)自主更新的規(guī)劃管控體系，創(chuàng)新社會資本參與機制并拓展收益渠道。

（3）建立城市非正規(guī)經(jīng)濟的包容性治理機制。合理引導城中村、街頭市場、流動攤販等城市非正規(guī)空間與經(jīng)濟活動治理，分類施策，制定彈性靈活的差異化管控措施，建立健全長效運營管理機制，保障弱勢群體的生存發(fā)展空間。

05

結(jié)束語

當前，我國城鎮(zhèn)化進入“下半場”的關(guān)鍵階段，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化既是順應(yīng)時代發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略選擇，也是推動中國式現(xiàn)代化的必然要求。未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以實現(xiàn)人的全面發(fā)展和增進社會整體福祉為目標，實現(xiàn)從“物的建設(shè)”到“人的現(xiàn)代化”的躍遷。在中國式現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略部署下，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不僅需要創(chuàng)新體制機制和優(yōu)化空間格局，還需要將“人民性”貫穿于政策制定、空間治理與城市運行全過程，形成“人人有參與、人人享成果”的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。

本文通過對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策演進的系統(tǒng)回顧，明確了從“以人的城鎮(zhèn)化”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變邏輯；構(gòu)建了以人的全面發(fā)展為核心、以五大價值維度為引領(lǐng)、以五大實踐路徑為支撐的“五位一體”理論框架，將人作為核心要素，提升理論研究的系統(tǒng)性；將理論框架與實踐路徑相結(jié)合，面向“十五五”規(guī)劃，提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃路徑及對策，以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可借鑒的路徑與方法。

* 本文注釋及參考文獻略。

封面圖/圖片｜《規(guī)劃師》雜志