編者按· 2025.12.18

海南自由貿(mào)易港今天（12月18日）正式啟動(dòng)全島封關(guān)，實(shí)施“一線放開、二線管住、島內(nèi)自由”的政策制度。從藍(lán)圖繪就到落地生根，歷經(jīng)多年籌備，海南成為中國(guó)第一個(gè)全面實(shí)施封關(guān)政策的自由貿(mào)易港。這不僅是海南自貿(mào)港建設(shè)的里程碑，更是中國(guó)在逆全球化浪潮中堅(jiān)持高水平開放的一次鮮明表態(tài)。

當(dāng)世界仍在震蕩中尋找方向，海南能否真正成為新時(shí)代中國(guó)開放的“流量入口”？在金融、貿(mào)易等方面或面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？又向世界釋放了怎樣的中國(guó)開放信號(hào)？在此背景下，新京報(bào)專訪采訪了香港中文大學(xué)（深圳）公共政策學(xué)院院長(zhǎng)、前海國(guó)際事務(wù)研究院院長(zhǎng)鄭永年。鄭永年教授解析了海南封關(guān)背后的三層開放邏輯——多邊主義、制度型開放與自主單邊開放，并指出：政策已備，關(guān)鍵在未來“微觀落地”。

《新京報(bào)》封面報(bào)道（圖源：新京報(bào)）

海南封關(guān)進(jìn)入“倒計(jì)時(shí)”。根據(jù)安排，海南將于12月18日迎來全島封關(guān)運(yùn)作，實(shí)施“一線放開、二線管住、島內(nèi)自由”的政策制度。

封關(guān)運(yùn)作啟動(dòng)后，海南自貿(mào)港將迎來哪些突破性變革？在金融、貿(mào)易等方面或面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？此外，海南封關(guān)運(yùn)作的這一標(biāo)志性舉措，向世界釋放了怎樣的中國(guó)開放信號(hào)？新京報(bào)記者就此采訪了香港中文大學(xué)（深圳）公共政策學(xué)院院長(zhǎng)、前海國(guó)際事務(wù)研究院院長(zhǎng)鄭永年。

“海南自貿(mào)港在微觀環(huán)境上

還有很大提升空間”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：

“十五五”規(guī)劃《建議》提出，要擴(kuò)大高水平對(duì)外開放，在此背景下，“十五五”期間海南自貿(mào)港將扮演怎樣的角色？

鄭永年：

對(duì)外開放的第一個(gè)層面是堅(jiān)持多邊主義與開放包容。雖然美國(guó)也在推行多邊主義，但其多邊主義往往帶有排他色彩，無論是地緣政治還是外貿(mào)中，都體現(xiàn)出明顯的排他性。我們倡導(dǎo)的開放是多邊的包容的，這在“一帶一路”倡議和金磚合作機(jī)制中得到了充分體現(xiàn)。

第二個(gè)層面是制度、規(guī)則、管理與標(biāo)準(zhǔn)的制度型開放。也就是說，我們要和國(guó)際先進(jìn)規(guī)則接軌，這也是自20世紀(jì)80年代以來，尤其加入WTO之后，我們一貫秉持的開放原則。

第三個(gè)層面是近年來從“十四五”至今反復(fù)強(qiáng)調(diào)的自主單邊開放。這一點(diǎn)具有新的時(shí)代意義。因?yàn)槿魏螄?guó)家在發(fā)展初期往往不具備自主推進(jìn)改革開放的能力；而發(fā)展到一定階段后，才有條件實(shí)施主動(dòng)、自主的開放戰(zhàn)略。我國(guó)已經(jīng)走到這個(gè)階段。

從這個(gè)角度來看，我個(gè)人認(rèn)為，海南自由貿(mào)易港的發(fā)展必須置于中國(guó)整體開放的理論框架中加以考量。在這三個(gè)開放層面中，海南顯然是一個(gè)重要抓手，是中國(guó)對(duì)外開放的關(guān)鍵載體之一。

實(shí)際上，海南自貿(mào)港從設(shè)計(jì)之初就定位為高標(biāo)準(zhǔn)開放平臺(tái)。那么國(guó)家政策所倡導(dǎo)的多邊主義，如何在海南自貿(mào)港落地體現(xiàn)？這需要我們認(rèn)真思考規(guī)則的對(duì)接、機(jī)制的銜接，推動(dòng)海南與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)接軌。在這方面，自貿(mào)港大有可為，尤其是在單邊開放方面更具潛力。

我認(rèn)為，海南必須通過開放實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“鏈接”：一是與國(guó)內(nèi)腹地相鏈接。目前海南的經(jīng)濟(jì)總量仍相對(duì)較小，約占全國(guó)1%。自貿(mào)港要真正活躍起來，就必須融入更大范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，特別是與珠三角（粵港澳大灣區(qū)）和長(zhǎng)三角加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。

二是與世界相鏈接。海南必須實(shí)施更加開放的制度，吸引全球資源流動(dòng)。自由貿(mào)易港、世界貿(mào)易港的核心功能之一就是“引流”。我們可以參考新加坡以及香港早期的經(jīng)驗(yàn)——它們都是通過“流量經(jīng)濟(jì)”實(shí)現(xiàn)繁榮。

海南擁有得天獨(dú)厚的地理位置，尤其毗鄰東南亞，在海運(yùn)和空運(yùn)方面具備天然聯(lián)系優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，與歐洲等其他區(qū)域也可建立便捷連接，但最便利的還是與東南亞的往來。歷史上，許多東南亞人士與海南淵源深厚，這為合作提供了文化與地緣基礎(chǔ)。

此外，當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)對(duì)海南也較為有利。在主要國(guó)家如美國(guó)推行經(jīng)濟(jì)民族主義、貿(mào)易保護(hù)主義和封閉政策的背景下，中國(guó)堅(jiān)持推進(jìn)開放，尤其是單邊開放，實(shí)際上形成了一種戰(zhàn)略反差。如果西方走向封閉，我們更應(yīng)堅(jiān)定開放，構(gòu)建更高水平的自主開放格局。

因此，我個(gè)人認(rèn)為，海南必須真正落實(shí)高水平開放，不能僅停留在政策文本上。中央對(duì)海南寄予厚望，視其為對(duì)外開放的重要抓手，期待其真正落地見效。從理論和政策層面看，我們已經(jīng)準(zhǔn)備就緒，但要將這些開放政策所蘊(yùn)含的制度紅利真正釋放出來，仍需要付出大量努力。

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：

海南封關(guān)已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，封關(guān)運(yùn)作啟動(dòng)后，海南可能會(huì)迎來哪些突破性變化？

鄭永年：

這是一個(gè)相互促進(jìn)的關(guān)系。我剛才提到，所謂自由貿(mào)易港，通俗點(diǎn)講，用網(wǎng)絡(luò)語言來說，就是要“引流”。以前我在新加坡工作的時(shí)候就在思考：馬六甲的自然地理?xiàng)l件其實(shí)比新加坡更優(yōu)越，但為什么它沒能吸引全球流量，而新加坡卻做到了？關(guān)鍵就在于營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境不好，流量就不會(huì)來；營(yíng)商環(huán)境好了，流量自然聚集，進(jìn)而形成良性循環(huán)。

所以我認(rèn)為，海南的第一步非常關(guān)鍵，必須走得穩(wěn)、走得大膽。我個(gè)人覺得，必須推出一些比較激進(jìn)的改革舉措。我們?cè)诶碚摵驼邔用嬉呀?jīng)理清了大方向，但實(shí)際執(zhí)行中仍然存在不少難點(diǎn)和堵點(diǎn)。

因此，我認(rèn)為不能總是停留在宏觀甚至中觀的討論上，海南當(dāng)前的重點(diǎn)是執(zhí)行，而執(zhí)行的關(guān)鍵在于微觀層面。

不僅僅是海南，中國(guó)所有推行開放政策的地方，都還需要在很多微觀環(huán)節(jié)上做出改進(jìn)。比如引進(jìn)外國(guó)人才的問題——沒有人才怎么發(fā)展？海南雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，允許外國(guó)大學(xué)來辦學(xué)，但真正落地的有多少？這說明微觀層面的營(yíng)商環(huán)境依然不夠完善，這些短板必須補(bǔ)上。我們不能總是停留在期望階段。

海南其實(shí)也需要認(rèn)真總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。之前提出建設(shè)“國(guó)際旅游島”，但成效并不理想，甚至被人調(diào)侃為“東北人的旅游島”。如今即將封關(guān)運(yùn)作，但產(chǎn)業(yè)內(nèi)容仍然比較單一，主要依賴免稅商品。但大家想想，現(xiàn)在大家都在開放，消費(fèi)者也可以去東京、首爾、中國(guó)香港、新加坡購物，為什么要選擇海南？這就說明，海南自由貿(mào)易港在具體的微觀環(huán)境上，還有很大的提升空間。

如果海南自身沒有足夠的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或“流量”，就必須想方設(shè)法把國(guó)外和國(guó)內(nèi)其他重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的“流量”吸引過來。而這，最終還是要回到那個(gè)核心問題——營(yíng)商環(huán)境。

海南洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的洋浦港口岸，其是海南自貿(mào)港8個(gè)對(duì)外開放口岸之一，也是10個(gè)“二線口岸”之一（圖源：新華社）

“推動(dòng)封關(guān)運(yùn)作，

正是出于對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：

封關(guān)運(yùn)作是否會(huì)給整個(gè)數(shù)據(jù)、金融、貿(mào)易等方面帶來一些挑戰(zhàn)？

鄭永年：

我并不認(rèn)為這是挑戰(zhàn)，恰恰相反，這是重要的機(jī)遇。如果不封關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)難以控制，那才是真正的挑戰(zhàn)；而一旦封關(guān)運(yùn)作，就為深化改革創(chuàng)造了條件。中央賦予海南的這一整套政策體系，正是以封關(guān)運(yùn)作為基礎(chǔ)，確保風(fēng)險(xiǎn)整體可控——封關(guān)之后，即便海南內(nèi)部出現(xiàn)一些問題，也不至于立即影響到國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。中央政府之所以推動(dòng)封關(guān)運(yùn)作，正是出于對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范。

當(dāng)然，對(duì)海南本地的政府而言，封關(guān)運(yùn)作確實(shí)會(huì)帶來一些挑戰(zhàn)，尤其是在人才儲(chǔ)備和治理經(jīng)驗(yàn)方面。但我注意到，中央已派遣一批有經(jīng)驗(yàn)的干部進(jìn)駐海南，這是非常關(guān)鍵的一步。政策的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行的關(guān)鍵在于人。從國(guó)家層面看，封關(guān)運(yùn)作已將海南的開放風(fēng)險(xiǎn)降至極低；而對(duì)海南自身來說，我更愿意將其視為一次重大的發(fā)展機(jī)遇。

新格局帶來新要求，海南的干部必須學(xué)會(huì)在新環(huán)境中推進(jìn)體制機(jī)制改革，構(gòu)建起與之相適應(yīng)的制度體系。海南的意義不僅在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或宏觀運(yùn)行，它更應(yīng)成為推動(dòng)國(guó)家制度現(xiàn)代化的一個(gè)試驗(yàn)平臺(tái)和重要抓手——我們應(yīng)當(dāng)從這樣的高度，去理解和把握海南封關(guān)運(yùn)作的深層價(jià)值。

“面臨帽子工廠等弊病，

小打小鬧已無法改變現(xiàn)狀”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：

如何理解你所說的激進(jìn)的改革？

鄭永年：

當(dāng)前海南需要的不是“小打小鬧”，而是具有突破性的改革。海南已經(jīng)探討太多年了，每年都在提人才引進(jìn)，但問題依然存在。如今，海南探索面臨的諸多弊病，其實(shí)與中國(guó)內(nèi)地其他地區(qū)相似，比如“帽子工廠”現(xiàn)象等。

既然海南實(shí)行封關(guān)運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)整體可控，為我們提供制度創(chuàng)新的空間，那我們是否能在某些領(lǐng)域真正對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)？例如在教育方面，能否參照中國(guó)香港、新加坡的辦學(xué)體系，而非沿用內(nèi)地高校的傳統(tǒng)模式？

金融領(lǐng)域亦是如此。既然封關(guān)已實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效隔離，我們能否像新加坡那樣，推動(dòng)更加開放、自由的金融政策？這都需要通過比較激進(jìn)的改革來實(shí)現(xiàn)。“小打小鬧”的調(diào)整已無法改變海南的現(xiàn)狀。

再說到國(guó)家安全。盡管“區(qū)域國(guó)別學(xué)”已被列為一級(jí)學(xué)科，但很多研究成果仍停留在抽象層面，未能與實(shí)際政策需求有效對(duì)接。我有時(shí)感到非常焦急——當(dāng)前不少中國(guó)企業(yè)選擇出海時(shí)，將新加坡、越南、馬來西亞作為第一站，而非香港或廣東。這背后除了地緣政治因素，是否也反映出我們?cè)谥贫茹暯?、營(yíng)商環(huán)境等方面的不足？這些現(xiàn)實(shí)問題亟待深入研究和務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)，然而目前卻缺乏真正有針對(duì)性、可落地的研究成果。

離島貨車通過?？谛潞８酆湍细邸岸€口岸”（貨運(yùn)）集中查驗(yàn)場(chǎng)，開往港區(qū)（圖源：新華社）

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：

海南封關(guān)運(yùn)作對(duì)個(gè)人或企業(yè)來說可能最大的吸引力在哪里？

鄭永年：

最后的焦點(diǎn)應(yīng)該落在企業(yè)和個(gè)人身上。海南不僅僅是一個(gè)抽象的地方，它是由一個(gè)個(gè)企業(yè)、學(xué)校和相關(guān)組織構(gòu)成的，而這些微觀主體，正是所有改革的最終承受者、面對(duì)者和受益者。

其中，企業(yè)的作用尤為關(guān)鍵。“封關(guān)”之后的海南，享有中央賦予的一攬子政策，其優(yōu)惠程度在全國(guó)范圍內(nèi)獨(dú)一無二。從這一條件來看，如果能真正把這些政策用足、用好，海南完全有能力吸引大批內(nèi)地企業(yè)乃至外資企業(yè)落地。

但問題始終在于“落地”。在宏觀和中觀層面，幾乎沒有人會(huì)否認(rèn)這些政策帶來的巨大潛力與紅利；可一旦進(jìn)入微觀層面，情況就變得復(fù)雜——既得利益者及現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)慣性，都會(huì)成為改革的現(xiàn)實(shí)阻力。

就像香港和澳門曾經(jīng)面臨的情況一樣：我們要發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、建設(shè)自由貿(mào)易港，那么現(xiàn)有的利益格局如何調(diào)整？即便從長(zhǎng)遠(yuǎn)看改革對(duì)所有人都有利，仍會(huì)有人不愿放棄眼前的舒適區(qū)，不愿改變已有的生活方式。

因此，我認(rèn)為當(dāng)前最關(guān)鍵的突破口，就在微觀層面。只有打通執(zhí)行的“最后一公里”，海南的政策優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為真正的發(fā)展動(dòng)能。

*本文原載于《新京報(bào)》公眾號(hào)。

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排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝