陜西浩公律師事務(wù)所 民商事研究院 文章/劉思宇

審理法院：　安徽省安慶市中級人民法院

案　　由：　行政合同

裁判日期：　2019年11月06日

安徽省安慶市中級人民法院行政判決書

編寫人

安徽省安慶市中級人民法院 汪雨情

問題提示

情勢變更原則在行政協(xié)議中的適用

裁判要旨

1.法律法規(guī)的變更修改、國家重大政策調(diào)整導(dǎo)致協(xié)議無法繼續(xù)履行，行政相對人訴請解除合同的。法院可以適用情勢變更原則判決解除協(xié)議。

2.情勢變更導(dǎo)致行政協(xié)議履行不能，法院判決解除行政協(xié)議應(yīng)以發(fā)生協(xié)議無法繼續(xù)履行事由時確定協(xié)議已經(jīng)實(shí)際解除。

3.行政協(xié)議解除后，應(yīng)根據(jù)協(xié)議性質(zhì)和履行情況，判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。多繳的價款應(yīng)當(dāng)予以返還。

基本案情

原告（被上訴人）某縣某廠訴稱：2010年12月7日，某縣某廠通過公開競買取得某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，同年12月23日與某縣自然資源和規(guī)劃局（原某縣國土資源局）簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》。2012年5月30日，雙方根據(jù)該專題會議紀(jì)要簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》。合同簽訂后，某縣某廠按合同約定繳納了采礦權(quán)價款，某縣自然資源和規(guī)劃局向某縣某廠頒發(fā)了《采礦許可證》，某縣某廠進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。2015年10月16日，某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后，安慶市市縣安監(jiān)部門以某縣某廠礦區(qū)與懷寧上峰水泥有限公司扁擔(dān)山礦區(qū)安全距離小于300米不再滿足有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管要求為由，未再給予辦理安全生產(chǎn)許可延續(xù)手續(xù)，自此某縣某廠停止礦山開采。2017年2月4日，某縣政府法制辦公室審查并同意某縣自然資源和規(guī)劃局懷國土資（2016）205號文所提出的某縣月山鎮(zhèn)象山建筑石料用灰?guī)r政策性關(guān)閉有關(guān)問題處理意見。2018年5月，某縣自然資源和規(guī)劃局作出安徽省某縣月山鎮(zhèn)象山建筑石料用灰?guī)r礦資源儲量核實(shí)報告。某縣某廠訴訟請求：1.解除2010年12月23日簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》及2011年5月30日簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》；2.某縣自然資源和規(guī)劃局退還某縣某廠多繳納的采礦權(quán)價款147.4122萬元及利息。

被告（上訴人）某縣自然資源和規(guī)劃局辯稱:首先，某縣某廠是因其礦區(qū)與懷寧上峰水泥有限公司扁擔(dān)山安全距離小于300米不再滿足有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管要求，被安全生產(chǎn)管理部門未再給予辦理安全生產(chǎn)許可證延續(xù)，從而導(dǎo)致某縣某廠不能開采礦山，某縣自然資源和規(guī)劃局沒有違約行為，對于某縣某廠不能開采礦山亦無過錯，某縣自然資源和規(guī)劃局與某縣某廠簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》不應(yīng)解除，某縣某廠還應(yīng)按合同約定向某縣自然資源和規(guī)劃局繳納采礦權(quán)出讓價款及滯納金；其次，某縣某廠不能開采礦山后已從懷寧上峰水泥有限公司獲得106.5萬噸廢石作為補(bǔ)償，即使某縣某廠與某縣自然資源和規(guī)劃局間簽訂的采礦權(quán)出讓合同解除，某縣某廠請求某縣自然資源和規(guī)劃局退還采礦權(quán)價款及利息，沒有事實(shí)和法律依據(jù)，請求法院駁回某縣某廠的該項(xiàng)訴訟請求。

法院經(jīng)審理查明：2010年12月7日，某縣某廠通過公開競買取得某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，同年12月23日某縣某廠與某縣自然資源和規(guī)劃局簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》，主要約定：本合同項(xiàng)下出讓的礦產(chǎn)資源開采礦種為建筑石料用灰?guī)r礦，出讓的332類資源儲量248.56萬噸，開采方式為露天開采，出讓年限9年，出讓價款1,390萬元于合同簽訂之日起10日內(nèi)首次繳納300萬元，余款6年內(nèi)分期繳清。2012年5月30日，某縣某廠和某縣自然資源和規(guī)劃局簽訂《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》，主要約定：采礦權(quán)價款1,390萬元于補(bǔ)充合同簽訂之日起10日內(nèi)首次繳納430萬元，余款6年內(nèi)均衡繳清，即每年12月20日前分別繳納160萬元，分期繳納的采礦權(quán)價款不再征收資金占用費(fèi)。上述兩份合同簽訂后，某縣自然資源和規(guī)劃局向某縣某廠頒發(fā)了《采礦許可證》，某縣某廠分期繳納采礦權(quán)價款共計(jì)910萬元。2015年10月16日，某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后，因《小型露天采石場安全管理與監(jiān)督檢查規(guī)定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離內(nèi)200米調(diào)整到300米，其與上峰公司扁擔(dān)山水泥用石灰?guī)r礦之間開采范圍安全距離小于300米，不符合新的安全距離要求，安慶市、某縣安監(jiān)部門未再給予某縣某廠辦理安全生產(chǎn)許可證延續(xù)。2018年5月，某縣自然資源和規(guī)劃局作出安徽省某縣月山鎮(zhèn)象山建筑石料用灰?guī)r礦資源儲量核實(shí)報告，核實(shí)某縣某廠礦山截至結(jié)算基準(zhǔn)日止，保有332類資源儲量尚有98.30萬噸尚未開采、出讓價款為5497144元，某縣某廠已開采礦量為150.26萬噸、出讓價款為8402856元，因某縣某廠已繳納出讓價款910萬元，尚有繳納出讓價款為697144元的礦量沒有開采。訴訟中，某縣某廠書面表示放棄賠償利息損失的訴訟請求。另查明，某縣某廠要求某縣人民政府按照法律規(guī)定對案涉礦山依法實(shí)施關(guān)閉并給予補(bǔ)償已經(jīng)另案處理。

裁判結(jié)果

安徽省某縣人民法院于2019年7月16日作出（2019）皖0822行初21號行政判決：一、確認(rèn)某縣某廠與某縣自然資源和規(guī)劃局簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》自2015年10月16日解除；二、某縣自然資源和規(guī)劃局于本判決生效后一個月內(nèi)給付某縣某廠697144元；三、駁回某縣某廠的其他訴訟請求。宣判后，某縣自然資源和規(guī)劃局提起上訴。安徽省安慶市中級人民法院于2019年11月6日作出(2019)皖08行終115號行政判決：駁回上訴，維持原判。

法院認(rèn)為

法院生效判決認(rèn)為：本案爭議焦點(diǎn)：1.雙方之間簽訂的《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同》及《安徽省某縣象山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)出讓合同補(bǔ)充條款》能否依法解除；2.協(xié)議解除時點(diǎn)如何確定；3. 某縣自然資源和規(guī)劃局是否應(yīng)當(dāng)退還某縣某廠多繳納的采礦權(quán)價款。

2015年10月16日，某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后，因2011年頒布的《小型露天采石場安全管理與監(jiān)督檢查規(guī)定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離由200米調(diào)整到300米。安慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局因某縣某廠礦區(qū)與某縣上峰水泥有限公司扁擔(dān)山礦區(qū)安全距離小于300米不再滿足有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管要求，未再給予安全生產(chǎn)許可延續(xù)。自2015年10月16日某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期不予延續(xù)許可時，某縣某廠所競買取得332類資源儲量為248.56萬噸，尚有98.30萬噸尚未開采。依據(jù)《合同法》第九十四條、第九十六條、最高人民法院《關(guān)于適用<中華共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第二十六條的規(guī)定，本案因政策更變而使332類資源儲量為248.56萬噸礦產(chǎn)未予全部開采，案涉合同無法繼續(xù)履行，合同目的不能實(shí)現(xiàn)，法院可以依法判決解除合同。

2015年10月16日，某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后未能獲得延續(xù)許可，導(dǎo)致采礦權(quán)無法行使。雙方簽訂的合同實(shí)際已無法繼續(xù)履行，合同的繼續(xù)存在已無實(shí)際意義。后續(xù)的關(guān)于礦山關(guān)閉、補(bǔ)償?shù)刃袨閷儆趨f(xié)議不能繼續(xù)履行后的補(bǔ)救措施，不是繼續(xù)履行協(xié)議的行為。據(jù)此，可以以發(fā)生協(xié)議無法繼續(xù)履行事由時確定協(xié)議已經(jīng)實(shí)際解除，一審法院認(rèn)為自2015年10月16日，雙方簽訂的合同可以確認(rèn)已實(shí)際解除正確，應(yīng)予支持。

依據(jù)《合同法》第九十七條規(guī)定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)要求賠償損失。因某縣某廠已繳納出讓價款910萬元，尚有繳納出讓價款為697144元的礦量沒有開采。該697144元系某縣某廠多繳的采礦權(quán)價款，而不是因不能繼續(xù)采礦而造成的損失。某縣自然資源和規(guī)劃局認(rèn)為某縣某廠不能開采礦山后已從懷寧上峰水泥有限公司獲得106.5萬噸廢石作為補(bǔ)償?shù)目罐q理由不能成立。據(jù)此，一審法院判決某縣自然資源和規(guī)劃局于判決生效后一個月內(nèi)給付某縣某廠697144元并無不當(dāng)。

案例評析

2015年5月1日修改后的行政訴訟法明確將行政協(xié)議納入到行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議的解除分為約定解除、法定解除及單方解除。行政主體有權(quán)行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議。但行政相對人無權(quán)單方面行使解除權(quán)，只能請求人民法院解除協(xié)議。結(jié)合案件雙方訴辯主張，本案涉及三個爭議焦點(diǎn)：1.能否適用情勢變更原則解除協(xié)議；2. 解除行政協(xié)議解除日期起算點(diǎn)如何確定；3.協(xié)議解除后的法律后果如何承擔(dān)。

一、情勢變更原則在行政相對人要求解除行政協(xié)議中的運(yùn)用

情勢變更原則之適用在民事合同變更和解除中的運(yùn)用比較常見亦十分重要?！缎姓V訟法》沒有對“情勢變更”做出相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條規(guī)定，人民法院審查行政協(xié)議時，在行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。由此可見，行政協(xié)議變更和解除的審查可以參照民事合同中情勢變更原則的適用規(guī)則。但由于行政協(xié)議不同于民事合同的特殊性質(zhì)，決定了情勢變更原則在行政協(xié)議審查中的適用不完全同于民事合同。

（一）我國司法實(shí)踐中對“情勢變更”的界定

情勢變更原則是指在協(xié)議成立之后至協(xié)議履行完畢前，發(fā)生了事人締約時無法預(yù)見的，不可歸責(zé)于當(dāng)事人的情勢變更事實(shí)，使原協(xié)議賴以成立的環(huán)境或者基礎(chǔ)發(fā)生重大根本性變化，導(dǎo)致協(xié)議履行不能或者繼續(xù)履行顯失公平，可以據(jù)此變更或者解除協(xié)議的原則。情勢變更不同于不可抗力，也有別于商業(yè)風(fēng)險。情勢變更原則的適用意義在于為追求公平，在協(xié)議雙方當(dāng)事人約定意志之外，重新分配利益及風(fēng)險。從維護(hù)交易秩序和市場穩(wěn)定角度出發(fā)，為防止情勢變更原則被濫用而影響市場正常的交易秩序，最高人民法院《關(guān)于正確適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）服務(wù)黨和國家工作大局的通知》（法[2009]165號）要求，嚴(yán)格履行適用情勢變更的相關(guān)審核程序：如果根據(jù)案件的特殊情況，確需在個案中適用的，應(yīng)當(dāng)由高級人民法院審核。必要時應(yīng)報請最高人民法院審核。由此可見，民事法律規(guī)范對于法院判決決定適用情勢變更原則的情形作了嚴(yán)格規(guī)定。行政協(xié)議系基于公共利益需要而訂立的，筆者認(rèn)為行政協(xié)議中情勢變更原則的適用條件應(yīng)該慎重把握，在參照使用民事法律規(guī)范關(guān)于情勢變更原則適用的規(guī)定時，還需要考慮到是否影響公共利益等因素。

（二）行政協(xié)議中“情勢變更”原則的適用條件

最高人民法院在《關(guān)于適用<中華共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第26條規(guī)定，合同成立以后客觀情況發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除。結(jié)合行政協(xié)議不同于民事合同的“行政性”和“契約性”雙重屬性，在行政協(xié)議中適用“情勢變更”需同時具備以下條件：1.發(fā)生變更的情勢具有“不可預(yù)見性”；2.發(fā)生變更的事由是不可歸責(zé)于當(dāng)事人的；3.情勢發(fā)生變更的時點(diǎn)限制在協(xié)議成立之后至協(xié)議履行完畢前；4.發(fā)生變更的事實(shí)具有根本性；5.情勢變更需達(dá)到致使履行協(xié)議“顯示公平”的后果；6.適用情勢變更原則不會對公共利益造成損害。7.情勢變更事實(shí)發(fā)生應(yīng)完全排除行政機(jī)關(guān)權(quán)力干預(yù)。如本地區(qū)政策調(diào)整是否存在協(xié)議行政機(jī)關(guān)方存在濫用權(quán)力的情形。

本案中，某縣某廠2010年取得某縣月山鎮(zhèn)家山建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，并依法取得安全生產(chǎn)許可證后，因2011年頒布的《小型露天采石場安全管理與監(jiān)督檢查規(guī)定》對相鄰的采石場開采范圍之間的最小距離內(nèi)200米調(diào)整到300米，該規(guī)定導(dǎo)致某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后不能延續(xù)審批?！缎⌒吐短觳墒瘓霭踩芾砼c監(jiān)督檢查規(guī)定》的制定機(jī)關(guān)是《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局》，屬于部門規(guī)章。該部門規(guī)章調(diào)整變更具有不可預(yù)見性，亦可排除行政機(jī)關(guān)一方干預(yù)，安全生產(chǎn)許可證系涉案《采礦權(quán)出讓合同》繼續(xù)履行的必要條件，許可證到期不能延續(xù)直接導(dǎo)致采礦權(quán)無法繼續(xù)行使，致某縣某廠合同約定的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，某縣某廠在采取要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)關(guān)閉礦山并補(bǔ)償?shù)木S權(quán)措施后，因政策更變而使332類資源儲量為248.56萬噸礦產(chǎn)未予全部開采，要求退還多繳的采礦權(quán)價款。此情形下根據(jù)情勢變更原則判決解除合同，并退還多繳的采礦權(quán)價款，符合交易公平原則和比例原則，亦未損壞公共利益。

二、法院判決解除行政協(xié)議解除日期起算點(diǎn)的確定

對于行政相對人提起訴訟請求解除行政協(xié)議時，法院判決解除行政協(xié)議，如何確定協(xié)議解除時間點(diǎn),對于協(xié)議解除后，協(xié)議雙方附隨義務(wù)的履行至關(guān)重要。《中華人民共和國合同法》第九十六條規(guī)定，當(dāng)事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規(guī)定主張解除合同的，應(yīng)當(dāng)通知對方。由此可見，合同法上規(guī)定了當(dāng)事人自行行使解除權(quán)，解除時間系以“通知”為節(jié)點(diǎn)，通知到達(dá)對方當(dāng)事人時解除。至于通過訴訟方式解除合同，解除時間點(diǎn)的確定民事司法實(shí)踐中存在較大爭議。大致分為兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以起訴狀副本送達(dá)對方時為解除合同的時間；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為合同自法院判決生效之日起解除。由于行政協(xié)議不同于民事合同，行政協(xié)議的解除直接涉及到對公共利益的影響。筆者認(rèn)為，法院判決解除行政協(xié)議時，解除時間點(diǎn)的確定不宜一概而論。行政協(xié)議涉及公權(quán)力屬性，由于起訴狀副本僅是法院審理案件的程序性通知，不具備解除協(xié)議的正式通知性，鑒于審慎原則，法院判決解除行政協(xié)議時不宜以起訴狀副本送達(dá)時間確定解除日期。

法院判決解除行政協(xié)議解除日期起算點(diǎn)的確定可以以判決生效之日為一般原則，根據(jù)行政協(xié)議具體性質(zhì)和訴訟請求確定解除日期起算點(diǎn)為例外。案件審理過程中，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)雙方當(dāng)事人就協(xié)議解除的時間點(diǎn)進(jìn)行訴辯主張，結(jié)合具體案情，并權(quán)衡相關(guān)利益影響，綜合確定解除時間點(diǎn)。本案中，2015年10月16日，某縣某廠安全生產(chǎn)許可證到期后，安慶市、某縣安監(jiān)部門因原告礦區(qū)與某縣上峰水泥有限公司扁擔(dān)山礦區(qū)安全距離小于300米不再滿足有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管要求，未再給予安全生產(chǎn)許可延續(xù)。因采礦權(quán)無法行使，雙方簽訂的合同實(shí)際已無法繼續(xù)履行，合同的繼續(xù)存在已無實(shí)際意義。后續(xù)的關(guān)于礦山關(guān)閉、補(bǔ)償?shù)刃袨閷儆趨f(xié)議不能繼續(xù)履行后的補(bǔ)救措施，不是繼續(xù)履行協(xié)議的行為。據(jù)此，可以以發(fā)生協(xié)議無法繼續(xù)履行時確定協(xié)議解除日期。確定自2015年10月16日，雙方簽訂的合同已經(jīng)實(shí)際解除。

三、情勢變更情形下行政協(xié)議解除的法律后果

行政協(xié)議解除后，協(xié)議雙方之間的協(xié)議關(guān)系終止。參照《中華人民共和國合同法》第九十七條規(guī)定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)要求賠償損失。行政協(xié)議解除法律后果：恢復(fù)原狀、采取補(bǔ)救措施、賠償損失。因情勢變更導(dǎo)致行政協(xié)議解除法律后果如何承擔(dān)？因賠償責(zé)任是在違約情形下產(chǎn)生，而情勢變更系非協(xié)議任何一方的責(zé)任，故因情勢變更解除行政協(xié)議不適用賠償原則，應(yīng)適用補(bǔ)償原則。因情勢變更而遭受不利益的行政協(xié)議相對人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)主張補(bǔ)償，要求恢復(fù)原狀、返還財產(chǎn)或采取補(bǔ)救措施。本案中，因情勢變更導(dǎo)致安全生產(chǎn)許可證無法延續(xù)許可，某縣某廠有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，申請行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定對案涉礦山依法實(shí)施關(guān)閉并給予補(bǔ)償（已經(jīng)另案處理）。本案某縣某廠主張的697144元系某縣某廠多繳的采礦權(quán)價款，不是因不能繼續(xù)采礦而造成的損失。協(xié)議解除后應(yīng)該參照合同法的規(guī)定，予以返還。

四、適用本案例時應(yīng)注意的問題

本案屬于行政協(xié)議相對人請求法院裁決解除協(xié)議的情形，對于情勢變更的認(rèn)定系通過司法審查方式進(jìn)行。法院在審查認(rèn)定情勢變更時，綜合考慮各方面因素，從有利于交易利益和公共利益保護(hù)的角度從嚴(yán)準(zhǔn)確認(rèn)定。因情勢變更的適用條件嚴(yán)格，其不同于商業(yè)風(fēng)險和不可抗力，實(shí)務(wù)中對情勢變更原則的準(zhǔn)確適用及把握較為困難，規(guī)定和適用情勢變更原則最大的困難在于如何確定該原則的適用條件，即確定何謂“情勢”，以及情勢的變更達(dá)到何種程度方能調(diào)整或者解除合同。這是重要的法律政策考量，也是復(fù)雜的法律解釋技術(shù)[1]。

行政協(xié)議作為政府與企業(yè)合作的橋梁，行政協(xié)議的裁判效果直接關(guān)系到招商引資等重點(diǎn)項(xiàng)目能否落地，直接影響地區(qū)營商環(huán)境的構(gòu)建。對行政協(xié)議案件審慎審查，情勢變更原則的合理適用，有利于對行政協(xié)議非行政主體一方利益的維護(hù)，有利于重信守諾政府形象的建立，進(jìn)而有利于維護(hù)市場交易秩序的穩(wěn)定，優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。