導(dǎo)讀

新時期城市交通工作與治理實踐離不開堅實的理論支撐與科學(xué)的方法指導(dǎo)。首先，系統(tǒng)梳理城市交通學(xué)近15年的研究脈絡(luò)與理論貢獻(xiàn)，回顧其理論體系建設(shè)成果。其次，立足國家發(fā)展歷史方位，圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力融合、數(shù)字技術(shù)賦能、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維、載運(yùn)工具發(fā)展、新業(yè)態(tài)引導(dǎo)以及城市規(guī)劃體系健全等維度，闡述對“十五五”時期城市交通工作的認(rèn)識。再次，結(jié)合“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)提出相應(yīng)建議。最后，強(qiáng)調(diào)城市交通學(xué)及其理論體系可為“十五五”時期開展城市交通工作提供有益的參考，是形成更加科學(xué)有效戰(zhàn)略對策的重要基礎(chǔ)。

本文字?jǐn)?shù)：16011字

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汪光燾

原建設(shè)部部長、第十一屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員、高級工程師

01

研究背景

2025年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》(以下簡稱《城市發(fā)展意見》)，指出“城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、人民幸福生活的重要空間”。同年7月召開的中央城市工作會議提出“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”重點(diǎn)任務(wù)，指明新時期中國城市轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展路徑。同年10月，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《規(guī)劃建議》)，明確提出“‘十五五’時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期”，具有承前啟后的重要地位，擘畫未來5年中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)方針、遵循原則、主要目標(biāo)和方向建議。

城市交通與城市發(fā)展是共生的、伴隨的。研究城市交通問題須立足于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，與國家戰(zhàn)略部署、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)運(yùn)行、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、社會協(xié)作治理等宏觀形勢緊密協(xié)同，持續(xù)夯實理論基礎(chǔ)、完善政策制度、創(chuàng)新實踐應(yīng)用，階梯遞進(jìn)式解決好城市問題。

本文系統(tǒng)梳理城市交通學(xué)及其理論體系研究成果，結(jié)合新時期城市工作總體要求及城市更新背景下城市交通發(fā)展現(xiàn)實需求，就“十五五”時期開展城市交通工作闡述幾點(diǎn)認(rèn)識并提出建議，以期為新時期城市交通工作與治理實踐提供理論支撐與方法參考。

02

城市交通學(xué)及其理論體系

研究成果回顧

2012年，依托國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目“我國城市交通公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”(以下簡稱《城市公交優(yōu)先研究》)，城市交通學(xué)研究團(tuán)隊正式組建。2014 年，其與國內(nèi)知名研究機(jī)構(gòu)及高等院校共同創(chuàng)建跨領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新平臺“中國城市交通發(fā)展論壇”，目前成員單位已拓展至30余家。近15 年，研究團(tuán)隊與論壇成員單位圍繞城市交通熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展持續(xù)研究，形成覆蓋理論體系、技術(shù)方法、政策改革、實踐應(yīng)用的諸多研究成果，為城市交通學(xué)學(xué)科的創(chuàng)建奠定堅實基礎(chǔ)。

1

城市交通學(xué)學(xué)科概述

1.1 理論體系

城市交通學(xué)學(xué)科建立的現(xiàn)實基礎(chǔ)是根據(jù)城市運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，從基礎(chǔ)公共服務(wù)角度認(rèn)識和解決城市交通問題及城市問題，具有極強(qiáng)的時代性。其基本觀點(diǎn)如下：

1）概念屬性：城市交通學(xué)是城市科學(xué)體系的重要組成部分，是研究城市交通與城市肌理、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、組織、運(yùn)行等交互影響機(jī)理、相互作用過程、優(yōu)化調(diào)控措施的學(xué)科[1]。以多目標(biāo)決策、復(fù)雜系統(tǒng)優(yōu)化為基本方法，實現(xiàn)城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)構(gòu)建與城市高效、安全、韌性運(yùn)行[2]。

2）基本視角：城市交通學(xué)采用多學(xué)科思維、系統(tǒng)論方法研究城市交通問題，以戰(zhàn)略眼光研判未來、解決現(xiàn)實復(fù)雜問題。有期限約束的規(guī)劃工程與不受期限約束的發(fā)展更新，新業(yè)態(tài)與舊業(yè)態(tài)、增量與存量、正效益與負(fù)效益、不確定性與確定性，在對立統(tǒng)一中交織成城市交通研究恒久的命題[3]。

3）研究目標(biāo)：城市交通學(xué)旨在服務(wù)于人的需求，組織城市高效、安全、低耗、可持續(xù)運(yùn)行，支持新業(yè)態(tài)發(fā)展并發(fā)揮引領(lǐng)作用，帶動培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、增強(qiáng)城市群實力和競爭力。

4）研究重點(diǎn)：城市交通學(xué)圍繞出行者、載運(yùn)工具、交通設(shè)施、交通運(yùn)行等要素開展研究，對要素、行為、事件等進(jìn)行態(tài)勢感知、特征分析、信息提取和規(guī)律研判，以公共治理等理論為指引，探索搭建從理論到實踐的城市交通治理技術(shù)方法與實施路徑。面對交通服務(wù)鏈的時變特征與多元訴求，統(tǒng)籌考慮政府與市場、增量與存量、近期與遠(yuǎn)期、實體與虛擬、優(yōu)質(zhì)與低效的關(guān)系，實現(xiàn)資源要素的精準(zhǔn)配置與高效協(xié)同。

1.2 理論貢獻(xiàn)

城市交通學(xué)及其理論體系采用多學(xué)科思維與系統(tǒng)論方法解析城市交通系統(tǒng)演化規(guī)律，是新時代城市學(xué)的重要支柱[4]。截至2025年11月，研究團(tuán)隊已出版12本學(xué)術(shù)專著，結(jié)合中國城市交通發(fā)展論壇研討形成40期專題簡報和百余篇具有較高學(xué)術(shù)水平的期刊論文，研究成果在理論基礎(chǔ)、戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)方法和制度保障等方面均做出相應(yīng)的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)(見表1)。

表1 城市交通學(xué)及其理論體系

注：各板塊中出版物的排序依據(jù)其在城市交通學(xué)及其理論體系中的邏輯關(guān)系與功能作用確定，故未按出版時間排序。

2

主要研究成果

2.1 多學(xué)科思維、系統(tǒng)論方法剖析城市交通內(nèi)涵

城市交通學(xué)概念于2015年提出[1]，其是城市科學(xué)體系的組成部分，采用多學(xué)科思維、系統(tǒng)論方法研究城市交通問題，具有社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科交叉屬性。其研究內(nèi)涵與核心問題由文獻(xiàn)[5]到文獻(xiàn)[2]逐步完善。其研究對象是城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)(包括物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)輸組織網(wǎng)絡(luò)、信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等)的整體構(gòu)建與運(yùn)行調(diào)控。

2.2 建立新時代城市交通理論和方法

文獻(xiàn)[6]明確提出，城市交通學(xué)是研究城市運(yùn)行和發(fā)展的支撐學(xué)科，是城市科學(xué)體系不可缺失的學(xué)科，是以研究城市發(fā)展規(guī)律為核心的學(xué)科，是城市學(xué)的支柱學(xué)科；分析空間范圍拓展和面向出行服務(wù)的城市交通研究范式轉(zhuǎn)變，提出城市交通理論研究方法創(chuàng)新需求，研究基于數(shù)字化、信息化、智慧化深度應(yīng)用的交通行為與需求分析、交通網(wǎng)絡(luò)與交通流分析相融合的理論方法。

2.3 堅持研究城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

《城市公交優(yōu)先研究》和文獻(xiàn)[7-8]指出，“我國都必須將城市公交優(yōu)先發(fā)展提升為國家的一項重要城市發(fā)展戰(zhàn)略并加快推進(jìn)實施”；城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵是引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇公共交通出行，引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境①?！秶鴦?wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕64號)和《城市公共交通條例》(國務(wù)院令第793號)均采納上述研究成果的核心觀點(diǎn)“城市公共交通優(yōu)先發(fā)展定位為國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略”。

文獻(xiàn)[9]強(qiáng)調(diào)，城市公共交通是包括城市中利用公共汽電車、軌道交通、出租汽車(包括巡游和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車)、定制公交等公共交通工具提供出租服務(wù)的方式，應(yīng)統(tǒng)一思想、改革創(chuàng)新，引導(dǎo)居民優(yōu)先選擇集約化城市公共交通出行。

2.4 研究市場引導(dǎo)、跨區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)代化都市圈

文獻(xiàn)[10]指出，國際上普遍采用的“1小時通勤圈”“向心通勤率”等指標(biāo)難以應(yīng)用于中國國情；提出將一級腹地(以“1小時通勤圈”為主)和二級腹地(以“1小時交通圈”為主)作為都市圈空間界定標(biāo)準(zhǔn)，用于甄別中心城市都市圈發(fā)育程度；強(qiáng)調(diào)以多模式綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)引領(lǐng)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展。落實《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)，著力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的協(xié)同機(jī)制與路徑，需從重點(diǎn)推進(jìn)以“1小時通勤圈”為主的初級孕育階段，逐步向推進(jìn)以“1小時交通圈”為主的高級成熟階段發(fā)展。

2.5 形成城市交通治理現(xiàn)代化理論架構(gòu)

文獻(xiàn)[11]形成城市交通治理現(xiàn)代化理論架構(gòu)：明確城市交通的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性定位，界定城市交通治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵；構(gòu)建認(rèn)識論、方法論、對策論“三位一體”的城市交通治理基礎(chǔ)理論體系；提出融合“三元空間”“三股源流”的城市交通治理基礎(chǔ)理論兩維矩陣架構(gòu)；融合“目標(biāo)—要素—杠桿”的城市交通治理技術(shù)對策體系，構(gòu)建基于“價值—信任—合作”城市交通治理體系；研究城市交通“三元空間”中的利益相關(guān)者識別及權(quán)責(zé)關(guān)系界定方法。

2.6 發(fā)展信息化時代研究城市交通的方法

文獻(xiàn)[12-13]構(gòu)建研究城市交通的技術(shù)方法框架：梳理信息技術(shù)發(fā)展前沿，評估行業(yè)應(yīng)用現(xiàn)狀，展望信息化驅(qū)動城市交通新業(yè)態(tài)的愿景，剖析從行政主導(dǎo)向“政府—社會協(xié)同治理”轉(zhuǎn)型過程中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用路徑；指出城市因居民的生產(chǎn)生活和溝通協(xié)作而興，交通作為城市運(yùn)行的命脈，迥異于靜態(tài)空間，需深入研究“交通+信息化”與“信息化+交通”的雙向融合邏輯及其深遠(yuǎn)影響。

2.7 首次從法治視角認(rèn)識城市交通

文獻(xiàn)[14]是國內(nèi)首部系統(tǒng)研究城市交通法治的專著，立足全面依法治國總藍(lán)圖，系統(tǒng)闡釋城市交通與中國現(xiàn)行法律制度的關(guān)系、各類交通行為適用的現(xiàn)行法律規(guī)定及城市交通典型司法案例等內(nèi)容。辨析城市交通與綜合交通運(yùn)輸相關(guān)法律的差異：城市交通法律制度以行政法、社會法為主，在國家層面見于多部相關(guān)法律中；綜合交通運(yùn)輸相關(guān)法律是相對于一般法的特別法、專門法，對應(yīng)各獨(dú)立交通工具和運(yùn)輸方式制定，主要規(guī)定各交通運(yùn)輸方式內(nèi)部的相關(guān)制度，如《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》及《中華人民共和國公路法》等。

2.8 提出2035中國城市交通發(fā)展戰(zhàn)略

基于對現(xiàn)代交通科技前沿和熱點(diǎn)問題的分析判斷，文獻(xiàn)[15]系統(tǒng)展望城市以及城市交通未來發(fā)展趨勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為國家和省、市、區(qū)縣編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和交通規(guī)劃，制定城市交通政策等工作提供新視角與思路。

文獻(xiàn)[9]就城市交通問題的本質(zhì)進(jìn)行研究，提出“城市交通的屬性定位是城市基礎(chǔ)公共服務(wù)”“城市交通問題的本質(zhì)是提升城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平”；運(yùn)用城市交通學(xué)基礎(chǔ)理論，針對發(fā)展難點(diǎn)提出系統(tǒng)對策，給出建立并完善城市交通基礎(chǔ)公共服務(wù)供給體系和運(yùn)行機(jī)制的總體思路；強(qiáng)調(diào)堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，以戰(zhàn)略眼光、務(wù)實精神解決現(xiàn)實問題；強(qiáng)調(diào)堅持改革促發(fā)展、突出城市政府的主導(dǎo)地位、提高居民獲得感及提升城市可持續(xù)發(fā)展能力和競爭力。

綜上，主要研究成果理論脈絡(luò)清晰、內(nèi)在邏輯縝密、協(xié)同關(guān)系透徹，基本形成覆蓋城市交通各類要素與鏈條的系統(tǒng)化理論框架和務(wù)實操作工具箱，可“授人以漁”成為廣大從業(yè)者，尤其是研究人員及各層級決策者開展工作時的理論指導(dǎo)與實踐指南。

03

對“十五五”時期

城市交通工作的認(rèn)識

《規(guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)必須遵循“六個堅持”原則，其所確定的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和路徑是國家的全局性安排。城市高質(zhì)量發(fā)展是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的主引擎，2025年中央城市工作會議提出“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”要求是對2015年中央城市工作會議“一個尊重、五個統(tǒng)籌”要求的繼承與深化?；趯h中央一系列會議指示精神的學(xué)習(xí)理解，從7個方面認(rèn)識“十五五”時期城市交通工作。

1）從國家發(fā)展歷史方位來認(rèn)識。

“十五五”時期是以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的戰(zhàn)略機(jī)遇期。為加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，需要貫徹領(lǐng)會習(xí)近平總書記對城市工作的系列重要論述，系統(tǒng)思考城市工作的總體要求、發(fā)展動能與改革方向。完善現(xiàn)代化城市交通網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行體系是現(xiàn)代化城市高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐和內(nèi)在要求，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)必須思考的問題。基于城市和城市交通間共生性和伴隨性的基本關(guān)系，城市交通工作需要準(zhǔn)確定位其基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性，并將這一點(diǎn)作為開展各類研究和實踐的基本出發(fā)點(diǎn)。

2）從新質(zhì)生產(chǎn)力與城市融合發(fā)展來認(rèn)識。

“十五五”時期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵動能是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。《規(guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)必須遵循“堅持高質(zhì)量發(fā)展”原則，以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。中國式現(xiàn)代化要靠科技現(xiàn)代化作支撐，加快高水平科技自立自強(qiáng)，以科技創(chuàng)新催生新質(zhì)生產(chǎn)力。城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行體系的智慧化改造、高效配置與系統(tǒng)提質(zhì)，可積極促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力與城市的雙向賦能與融合發(fā)展，全方位支撐新質(zhì)生產(chǎn)力的催生、培育與發(fā)展，增強(qiáng)現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)型發(fā)展動力。

3）從數(shù)字技術(shù)與信息化賦能來認(rèn)識。

《規(guī)劃建議》要求推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領(lǐng)科研范式變革。通過城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和運(yùn)行可實現(xiàn)高度集中的人口、資本、技術(shù)要素等資源的高效配置與整合，進(jìn)而發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。以存量治理為主的新發(fā)展階段，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)賦能現(xiàn)代化城市交通治理，這是推動城市交通發(fā)展模式從設(shè)施增供、關(guān)注效率向存量挖潛、重視效益轉(zhuǎn)變的必然選擇。

4）從基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期運(yùn)維來認(rèn)識。

《規(guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)必須遵循“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”原則，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更新和數(shù)智化改造。經(jīng)過幾十年高速發(fā)展，中國已建成全球最大的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施體系，面臨著基礎(chǔ)設(shè)施集中老化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，需要依托平臺企業(yè)經(jīng)營和政府財政補(bǔ)貼，更需要以全生命周期角度加強(qiáng)和規(guī)范存量資產(chǎn)管理，解決好運(yùn)維資金問題。從“用好土地經(jīng)營、用好財政投資”轉(zhuǎn)為“用好存量資產(chǎn)、用好金融工具、用好機(jī)制體制”，深刻領(lǐng)會并貫徹《城市發(fā)展意見》第5、第6條任務(wù)②，以改革之法提升平臺企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營水平。

5）從載運(yùn)工具發(fā)展與管理來認(rèn)識。

《規(guī)劃建議》提出優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動技術(shù)改造升級，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，加快新能源、新材料、低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。在促進(jìn)消費(fèi)升級等經(jīng)濟(jì)提振政策要求下，機(jī)動車和電動自行車保有量將保持高位，存量城市空間需要持續(xù)提升承載力并加強(qiáng)秩序管理。載運(yùn)工具迭代發(fā)展與使用管理是城市交通變革的關(guān)鍵變量，探索因城施策放寬或取消對機(jī)動車擁有和使用的行政約束；加強(qiáng)電動自行車安全與秩序管理，優(yōu)化道路空間和路權(quán)配置，“堵不如疏”逐步解決電動自行車停行問題；積極支持科技創(chuàng)新，優(yōu)化科技營商服務(wù)，強(qiáng)化對無人載具等新技術(shù)的安全監(jiān)管，加強(qiáng)對新技術(shù)在城市應(yīng)用場景的規(guī)范引導(dǎo)。

6）從社會提供服務(wù)的新業(yè)態(tài)引導(dǎo)來認(rèn)識。

《規(guī)劃建議》要求推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，鼓勵企業(yè)加大基礎(chǔ)研究投入，加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品力度。解決城市交通問題依靠的是城市基礎(chǔ)公共服務(wù)供給，包括政府直接提供的和政府監(jiān)管下由社會、企業(yè)提供的服務(wù)。深化理解新時期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵，科學(xué)審視并適時調(diào)整城市軌道交通、公共汽電車、網(wǎng)約出租汽車、共享(電)單車的融合發(fā)展政策，引導(dǎo)新業(yè)態(tài)健康發(fā)展；提升新消費(fèi)場景下城市生活物資配送效率，強(qiáng)化城市生活物資配送服務(wù)能力。

7）從健全城市規(guī)劃體系來認(rèn)識。

健全城市規(guī)劃體系是黨的二十屆三中全會對實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、建設(shè)現(xiàn)代化城市提出的改革要求。國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在國家宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系任務(wù)下規(guī)劃的基礎(chǔ)作用；健全城市規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化人民城市任務(wù)下推動城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、治理體系的深化改革。將人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃融入由規(guī)劃到治理的全生命周期，讓城市交通在組織城市高效運(yùn)行的底層邏輯中發(fā)揮關(guān)鍵作用。以城市更新為重要抓手推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，圍繞實施《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》的8項主要任務(wù)，創(chuàng)新城市交通規(guī)劃理念，迭代規(guī)劃編制方法：規(guī)劃認(rèn)識由“設(shè)施建設(shè)為中心”的增量供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“以人民為中心”的增存需求導(dǎo)向；技術(shù)方法由單一交通工程學(xué)手段轉(zhuǎn)向多學(xué)科交叉的城市交通學(xué)手段，強(qiáng)調(diào)服務(wù)于人的需求和組織城市安全、高效、可持續(xù)運(yùn)行；管理模式由根據(jù)行政關(guān)系劃定規(guī)劃范圍轉(zhuǎn)向根據(jù)生產(chǎn)生活組織方式因地制宜劃定規(guī)劃范圍。

04

“十五五”時期

城市交通工作的建議

《城市發(fā)展意見》強(qiáng)調(diào)，城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體，是人民幸福生活的重要空間，是國家各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會活動最集中的地方，城市轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)與建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市相結(jié)合?！笆逦濉睍r期城市交通工作應(yīng)立足于“城市交通與城市發(fā)展是共生的、伴隨的”基本規(guī)律，用好城市交通學(xué)及其理論體系研究成果，建立并完善城市交通基礎(chǔ)公共服務(wù)供給體系與運(yùn)行機(jī)制，以系統(tǒng)性改革推動中國式現(xiàn)代化城市交通轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1）關(guān)于“優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”。

建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是優(yōu)化城市體系、支撐產(chǎn)業(yè)體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要抓手?！兑?guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)，加快城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展?！冻鞘邪l(fā)展意見》提出，發(fā)展壯大現(xiàn)代化都市圈，支持有條件的地方推動同城化。作為現(xiàn)代化城市體系和都市圈建設(shè)的先導(dǎo)性、支撐性工作，應(yīng)穩(wěn)健有序建設(shè)都市圈綜合交通體系：一是構(gòu)建“高鐵廊道+高快速路+集疏運(yùn)樞紐”多層次網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)空間與產(chǎn)業(yè)耦合；二是因地制宜、因時而異制定交通發(fā)展策略、明確建設(shè)路徑，與生產(chǎn)力發(fā)展變革和都市圈空間結(jié)構(gòu)調(diào)整相適配；三是梯度培育現(xiàn)代化都市圈，初階強(qiáng)化通勤放射，高階織補(bǔ)多中心網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)交通圈與功能圈逐級結(jié)構(gòu)優(yōu)化；四是破除制度壁壘，達(dá)成通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)共享的同城化和一體化發(fā)展格局。

科學(xué)劃定都市圈空間邊界是建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的前提，劃定方法應(yīng)遵循城市、都市圈、城市群遞進(jìn)演化的客觀規(guī)律。文獻(xiàn)[10]提出：建立符合我國國情的都市圈邊界識別標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建“通勤+交通”1小時雙層識別體系；現(xiàn)代化都市圈建設(shè)著重推進(jìn)從低向高發(fā)育階段發(fā)展。

2）關(guān)于“建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”。

交通新技術(shù)、新業(yè)態(tài)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要載體?！兑?guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)，提高科技水平引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力?！冻鞘邪l(fā)展意見》要求，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破。富有活力的創(chuàng)新城市建設(shè)，關(guān)鍵是要讓創(chuàng)新為活力注入全新動能：一是將共享出行、新能源、車路云協(xié)同與低空交通等科技型交通新業(yè)態(tài)定位為超大、特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的核心動能；二是踐行職住平衡、幸福通勤、健步悅騎和“一刻鐘便民生活圈”等理念，持續(xù)營造具有創(chuàng)新策源力、有利于激發(fā)創(chuàng)新潛能的“城市-交通”耦合環(huán)境；三是依托干線網(wǎng)、都市圈復(fù)合廊道、多式聯(lián)運(yùn)，構(gòu)建同城化空間統(tǒng)籌格局，推動優(yōu)勢資源重組與跨市協(xié)作分工，打造跨市供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈；四是圍繞新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新質(zhì)生產(chǎn)力探索并建立審慎包容的政府監(jiān)管環(huán)境，持續(xù)創(chuàng)新政策與規(guī)章。

文獻(xiàn)[15]指出：新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展及其對城市交通的影響具有極大不確定性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)持續(xù)推動共享(電)單車、網(wǎng)約租賃服務(wù)、需求響應(yīng)出行等創(chuàng)新交通服務(wù)方式的迭代升級，與交通設(shè)施建設(shè)更新、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求、生態(tài)環(huán)境保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)匹配。上述成果有助于加深理解科技發(fā)展與城市發(fā)展間的相互作用關(guān)系，對“十五五”時期城市交通工作適度超前儲備用地、設(shè)施、制度等資源具有參考價值。

3）關(guān)于“建設(shè)舒適便利的宜居城市”。

居民出行的舒適性、便利性是宜居城市的重要組成部分。堅持人民至上，堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃的理念在《規(guī)劃建議》《城市發(fā)展意見》中尤為突出。居民出行方式選擇日益多元化，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展依然是新時期城市和交通發(fā)展的核心戰(zhàn)略：一是在提升城市基礎(chǔ)公共服務(wù)水平的整體框架下，與時俱進(jìn)深化戰(zhàn)略內(nèi)涵，科學(xué)優(yōu)化公共交通服務(wù)資源配置；二是將公共交通服務(wù)與基礎(chǔ)公共服務(wù)供給的優(yōu)化緊密結(jié)合，最大程度發(fā)揮政府公共投資與公共服務(wù)的綜合效益；三是面向城市更新，深刻認(rèn)識客流出行規(guī)律和出行鏈特征變化，創(chuàng)新現(xiàn)代化運(yùn)輸組織方式方法，提升土地、資金、運(yùn)力等資源的投入產(chǎn)出效益；四是構(gòu)建公共交通資產(chǎn)全生命周期決策體系，統(tǒng)籌安排增量投放與存量挖潛，將公共財政資金的可持續(xù)性作為基本約束，置于實施新時期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要位置。

文獻(xiàn)[7]對城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的豐富內(nèi)涵進(jìn)行全面系統(tǒng)詮釋，強(qiáng)調(diào)將居民出行是否優(yōu)先選擇乘用大運(yùn)量公共交通工具作為評價城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。文獻(xiàn)[9]強(qiáng)調(diào)城市交通是城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性定位，城市交通問題本質(zhì)是提升城市的基礎(chǔ)公共服務(wù)水平。城市公共交通概念界定應(yīng)由“大運(yùn)量公共交通工具提供服務(wù)為主”，轉(zhuǎn)向“動態(tài)平衡供給與需求關(guān)系”和“政府-社會協(xié)同提供服務(wù)”的雙維框架，推動行政管理體制機(jī)制的改革，賦予公交企業(yè)自主經(jīng)營與試點(diǎn)創(chuàng)新的制度空間。

4）關(guān)于“建設(shè)綠色低碳的美麗城市”。

城市交通的綠色低碳發(fā)展是建設(shè)美麗城市的必由路徑?！兑?guī)劃建議》將“美麗中國建設(shè)取得新的重大進(jìn)展”“綠色生產(chǎn)生活方式基本形成”“碳達(dá)峰目標(biāo)如期實現(xiàn)”等確立為“十五五”時期的核心目標(biāo)。《城市發(fā)展意見》對交通系統(tǒng)的碳達(dá)峰與美麗城市建設(shè)提出剛性要求。發(fā)展綠色交通、引導(dǎo)城市低碳轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注以下方面[16]：一是將綠色交通嵌入城市時空組織，推動全生命周期、全要素節(jié)能降碳；二是完善交通工具全生命周期碳排放核算方法，推廣低碳材料與低碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，引導(dǎo)城際貨運(yùn)公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水等多式聯(lián)運(yùn)方式發(fā)展，引入碳交易市場化機(jī)制和碳普惠數(shù)字化工具；三是保障公平與包容的基礎(chǔ)出行服務(wù)，積極發(fā)展個性化的定制出行服務(wù)；四是塑造低耗城市空間形態(tài)，打造緊湊均衡的城市功能布局，構(gòu)建便利易達(dá)的社區(qū)生活圈，全面實施以綠色交通為導(dǎo)向的城市更新。

文獻(xiàn)[15]指出，綠色低碳引領(lǐng)下的城市交通要在發(fā)展目標(biāo)、理論方法、實現(xiàn)路徑、基礎(chǔ)設(shè)施、載運(yùn)工具、運(yùn)營組織等方面進(jìn)行變革。文獻(xiàn)[9]指出，以城市交通節(jié)能減碳為抓手，推動城市交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展、與能源融合發(fā)展，引導(dǎo)高強(qiáng)度使用的小汽車出行向綠色出行方式轉(zhuǎn)移。在城市更新行動中同步加強(qiáng)綠色交通系統(tǒng)的設(shè)施完善和高效治理，交通空間再分配優(yōu)先保障綠色交通，注重服務(wù)水平和環(huán)境品質(zhì)提升，吸引市民主動選擇綠色出行方式；搭建以綠色出行為導(dǎo)向、融合碳積分激勵措施的出行即服務(wù)(Mobility as a Service, MaaS)系統(tǒng)，綜合運(yùn)用智慧化技術(shù)和市場化手段鼓勵綠色出行。

5）關(guān)于“建設(shè)安全可靠的韌性城市”。

韌性交通是城市功能安全運(yùn)行的生命線，為城市在面臨各類沖擊與擾動時提供底線支撐與恢復(fù)保障?！兑?guī)劃建議》和《城市發(fā)展意見》均強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升安全韌性和運(yùn)行可持續(xù)性。高韌性的城市綜合交通系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)關(guān)注以下方面[17-18]：一是綜合運(yùn)用工程建設(shè)、交通管控、運(yùn)行組織等方式和人工智能等技術(shù)，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸組織和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行韌性；二是建設(shè)具有適當(dāng)冗余和高韌性的綜合交通系統(tǒng)，增強(qiáng)各子系統(tǒng)和系統(tǒng)整體的應(yīng)變彈性；三是提升多種交通方式在城際、市域、社區(qū)等空間尺度的覆蓋和協(xié)同，強(qiáng)化運(yùn)輸、物流、信息能源的多功能集成；四是建立涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、社會、經(jīng)濟(jì)、組織和信息等維度的交通韌性評價體系，通過網(wǎng)絡(luò)建模、智能分析和恢復(fù)優(yōu)化技術(shù)，將韌性發(fā)展理念深度融入規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理全生命周期。

文獻(xiàn)[2, 5-6]均提出，城市交通的研究對象是包括物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行組織網(wǎng)絡(luò)、信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)的整體構(gòu)建與運(yùn)行調(diào)控；建設(shè)和運(yùn)營好高質(zhì)量城市交通復(fù)合網(wǎng)絡(luò)，是建設(shè)韌性交通與韌性城市的重要基礎(chǔ)。上述成果對“十五五”時期城市交通工作落實韌性要求具有借鑒價值。

6）關(guān)于“建設(shè)崇德向善的文明城市”。

交通空間是彰顯城市文化特色、傳播文明理念的關(guān)鍵載體?！兑?guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)，大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，提升人民文明素養(yǎng)和社會文明程度?！冻鞘邪l(fā)展意見》要求，提高市民文明素質(zhì)。崇德向善是城市交通治理的重要工作方向：一是空間向善，在街道空間優(yōu)化、交通設(shè)施提質(zhì)與運(yùn)輸服務(wù)改善等城市更新活動中，將綠色優(yōu)先、全齡友好、無障礙出行等要求在行政流程中予以法治化落實；二是服務(wù)向善，充分保障老年人、兒童、殘障人士等可能面臨數(shù)字化應(yīng)用障礙的群體在享有城市基礎(chǔ)公共服務(wù)方面的權(quán)益，在交通服務(wù)多元化發(fā)展過程中處理好公益性和市場化的關(guān)系；三是治理向善，對自動駕駛、低空交通等新科技應(yīng)用建立失業(yè)風(fēng)險預(yù)警與治理機(jī)制，針對降薪、失業(yè)等潛在問題開展社會穩(wěn)定性影響評估，研究出臺應(yīng)對措施與配套政策；四是技術(shù)向善，加快推動城市交通算法倫理立法，建立健全交通新業(yè)態(tài)服務(wù)的政府備案監(jiān)管、信息公開數(shù)據(jù)開源、算法倫理審查等規(guī)章制度。

文獻(xiàn)[9, 15]對城市交通未來發(fā)展衍生出的新趨勢、新矛盾開展前瞻性研究，提出的3大類10項行動涵蓋對文明交通、崇德向善的考量。文獻(xiàn)[11, 14]提出城市交通治理需要法治與素質(zhì)相結(jié)合，為文明交通建設(shè)提供理論支撐。特別是文獻(xiàn)[14]中的“城市交通相關(guān)行為適用現(xiàn)行法律規(guī)定”“城市交通典型司法案例”篇章對相關(guān)問題的討論給出思路和案例。上述成果對“十五五”時期從崇德向善角度開展城市交通精細(xì)化治理具有參考價值。

7）關(guān)于“建設(shè)便捷高效的智慧城市”。

以數(shù)據(jù)資源、數(shù)字基建為戰(zhàn)略要素，以城市交通信息化為手段實現(xiàn)存量階段的效能挖潛與智慧擴(kuò)容是智慧城市建設(shè)的先導(dǎo)領(lǐng)域?！兑?guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領(lǐng)科研范式變革。《城市發(fā)展意見》要求，創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，大力實施城市更新。智慧交通發(fā)展建設(shè)是提升城市治理精細(xì)化水平的有力抓手：一是深化對智慧城市發(fā)展要求與內(nèi)涵的理解，數(shù)字化與城市交通的深度融合，將賦能交通服務(wù)模式迭代與治理效能躍升，激發(fā)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，推動生產(chǎn)要素、生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式的變革；二是因地制宜、因時而異制定交通戰(zhàn)略、明確實施路徑，促進(jìn)交通體系建設(shè)與生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r和都市圈空間結(jié)構(gòu)相適配；三是依托新型數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新城市客貨運(yùn)組織方式，構(gòu)建響應(yīng)時效高、運(yùn)行成本低、系統(tǒng)韌性強(qiáng)的運(yùn)輸服務(wù)模式；四是健全智慧交通頂層設(shè)計，以精準(zhǔn)搭建出行服務(wù)鏈并匹配定制化需求為主線優(yōu)化出行服務(wù)體系，設(shè)計開展多樣化試點(diǎn)應(yīng)用，打造高品質(zhì)出行體驗。

文獻(xiàn)[12]指出，信息與科技導(dǎo)向下的未來城市交通可能具有技術(shù)先進(jìn)性和應(yīng)用負(fù)外部性的雙重特征，現(xiàn)行政府管理架構(gòu)、職能分工、管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范都將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城市交通系統(tǒng)的復(fù)雜性以及各類矛盾的嚴(yán)峻性將全面升級，需要建立前瞻性治理框架。文獻(xiàn)[11, 14]指出，要充分識別城市交通物理、社會、信息三元空間的利益相關(guān)者及界定其權(quán)責(zé)，建立政府、社會、公眾間的協(xié)同關(guān)系，提升多方參與的城市交通治理能力，為智慧交通多元協(xié)同治理提供制度保障。上述成果對“十五五”時期城市交通工作落實智慧城市建設(shè)要求具有借鑒價值。

05

城市交通學(xué)及其理論體系研究成果是在“十二五”“十三五”“十四五”時期國家自然科學(xué)基金委員會持續(xù)支持下形成的[19]，是事關(guān)重要民生問題的基礎(chǔ)研究。隨著交通需求的多元化發(fā)展和交通業(yè)態(tài)的持續(xù)迭代升級，城市交通需要解決的新問題不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)工程研究思維與方法論難以解析成因、破解困境，迫切需要將城市交通學(xué)及其理論體系作為基礎(chǔ)，用更加科學(xué)前瞻、系統(tǒng)有效、標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略規(guī)劃與技術(shù)方法來化解問題、應(yīng)對風(fēng)險，引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展。

時值“十四五”圓滿收官與“十五五”藍(lán)圖初展的歷史交匯點(diǎn)，黨的二十屆四中全會明確今后五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向、目標(biāo)、任務(wù)與措施，強(qiáng)調(diào)城市作為中國式現(xiàn)代化主引擎的核心地位。中央城市工作會議部署“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”轉(zhuǎn)型任務(wù)，城市交通因與城市發(fā)展呈共生和伴隨關(guān)系，相關(guān)議題有必要內(nèi)嵌于城市轉(zhuǎn)型基本邏輯與整體過程之中。

本文系統(tǒng)梳理城市交通學(xué)及其理論體系研究成果，圍繞貫徹落實《規(guī)劃建議》和《城市發(fā)展意見》精神，結(jié)合政府、社會、人民關(guān)切的現(xiàn)實發(fā)展問題，提出對“十五五”時期城市交通工作的7項認(rèn)識，就城市轉(zhuǎn)型重點(diǎn)任務(wù)給出7點(diǎn)建議，以期為更好地開展城市交通工作提供參考和借鑒。

注釋及參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）

注釋：

① 國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目“我國城市交通公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究”(71241007)(2012年3月至2012年12月)首次提出城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵，并給出翔實的解讀詮釋：城市行政區(qū)域——由公共服務(wù)屬性和財政體制決定；優(yōu)先配置資源——在政策、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面優(yōu)先配置資源；適應(yīng)市場機(jī)制——市場機(jī)制是配置公共資源的基礎(chǔ)，資源的配置必須符合市場機(jī)制，城市公共交通也如此；政府調(diào)控監(jiān)管——政府的調(diào)控手段是規(guī)劃調(diào)控、財政調(diào)控，應(yīng)當(dāng)實行特許經(jīng)營權(quán)；符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段——是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入和社會承受能力，要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的階段，要適應(yīng)城市定位和規(guī)模；多種類型企業(yè)等經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供——由經(jīng)營企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供公共汽電車、軌道交通、出租汽車、輪渡、租賃自行車等；均等——指任何人都有平等的使用權(quán)；高效——指出行成本低和時間短；體系——包括多種交通工具類型和相互間形成高效的組織方式；引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇——基本要求；引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境——戰(zhàn)略要求。

②《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》的第5、第6條分別為：“(五)激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設(shè)施、土地等資產(chǎn)資源底數(shù)。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)和規(guī)范存量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，提高運(yùn)行效能。優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。(六)建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系。落實地方政府主體責(zé)任，統(tǒng)籌財政資金、社會資本和金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉(zhuǎn)移支付支持力度，中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)補(bǔ)助。創(chuàng)新財政金融政策工具，吸引和規(guī)范社會資金參與，穩(wěn)慎推進(jìn)公用事業(yè)價格改革。強(qiáng)化中長期信貸供給，發(fā)揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)。加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)?！?/p>

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作者：汪光燾 ，魏賀 ，安健 ，王繼峰 ，葉建紅

本文來源：城市交通，原文見《城市交通》2025年第6期

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