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■劉薇

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)“加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障”；近日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“加強財政科學管理”“重視解決地方財政困難”，明確了以深化財稅體制改革為契機，推進非稅收入管理改革的方向與路徑。

當前，非稅收入管理改革已從“增量規(guī)范”邁入“存量改革”的深水區(qū)，其改革不僅直接關(guān)系到預(yù)算完整性與財政可持續(xù)性，而且對優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、提升地方財政治理能力產(chǎn)生深刻影響。盡管歷經(jīng)多輪清理規(guī)范，當前非稅收入管理仍面臨央地權(quán)責不清、“收費沖動”猶存、與稅收協(xié)調(diào)不暢等挑戰(zhàn)，相對集中的管理模式難以適應(yīng)區(qū)域差異化發(fā)展的新需求。

本文從優(yōu)化非稅收入管理權(quán)下放的視角，提出構(gòu)建“分類分級、動態(tài)調(diào)整”的央地共治新框架、實施“精準下沉、激勵相容”的差別化管理，健全“預(yù)算硬約束、績效強導向、監(jiān)管全覆蓋”保障體系的改革建議。

明晰權(quán)責邊界，構(gòu)建“分類分級、動態(tài)調(diào)整”的央地共治新框架

如何平衡中央集中管理統(tǒng)一性與地方差異化治理靈活性是當前非稅收入管理權(quán)限劃分的關(guān)鍵所在。改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建一套“法定授權(quán)、分類管理、程序規(guī)范、動態(tài)調(diào)整、協(xié)同監(jiān)督”的權(quán)限配置新體系，旨在通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，將“放”與“管”有機結(jié)合，在激發(fā)地方治理活力的同時，有效管控風險，實現(xiàn)治理效能最大化。

第一，研究制定中央與地方權(quán)限清單。研究制定中央與地方權(quán)限清單，明確中央的權(quán)責范圍，激發(fā)地方精準治理活力。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，明確將涉及國家主權(quán)、安全與發(fā)展全局的項目（如核電站乏燃料處理處置基金），具有顯著全國性宏觀調(diào)控與資源調(diào)節(jié)功能的收入（如石油特別收益金），為維護全國統(tǒng)一大市場而需統(tǒng)一標準的項目列入中央權(quán)限范圍清單。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，明確省級政府可自主決策的事項清單。重點包括：地方性公共產(chǎn)品與服務(wù)成本補償類收費（如特定市政設(shè)施使用費）；地方性國有資源（資產(chǎn)）有償使用收益的具體標準設(shè)定；服務(wù)于地方特定政策目標的專項收入。設(shè)立央地共管權(quán)限清單，實現(xiàn)原則性與靈活性統(tǒng)一。針對受益范圍重疊、需兼顧統(tǒng)一與差異的項目，實行“中央定框架，地方定細則”的共管模式。中央負責確立基本原則、標準區(qū)間與上限；地方在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合實情確定具體標準、征管流程與分享方式。

第二，健全權(quán)限運行的法治程序與區(qū)域協(xié)同保障機制。在賦予地方權(quán)限的同時，必須通過健全的程序控制與協(xié)同機制，確保權(quán)限規(guī)范運行，防范區(qū)域性政策扭曲。

一是強化地方權(quán)限行使的法定程序約束與全過程監(jiān)督。地方行使自主權(quán)限，必須嚴格遵循法定程序。對于設(shè)立或調(diào)整重大非稅收入項目，應(yīng)強制履行“事前評估（成本效益與社會承受力）→公開聽證→同級人大審議→備案審查”的決策流程。決策依據(jù)、標準、資金使用與績效信息必須依法主動公開，并將其納入地方政府政務(wù)公開考核體系，接受人大、審計、社會與輿論的全方位、全過程監(jiān)督。二是建立跨行政區(qū)政策協(xié)調(diào)與爭議解決機制。為防止權(quán)限下沉后可能產(chǎn)生的地區(qū)間不良競爭與政策壁壘，應(yīng)在國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)（如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)）率先建立省級政府間常態(tài)化政策協(xié)調(diào)機制。通過定期會商，就區(qū)域內(nèi)具有外溢性、可能引發(fā)稅負輸出或市場分割的非稅政策進行協(xié)調(diào)，推動標準銜接、征管互助。同時，在中央層面明確設(shè)立跨區(qū)域非稅政策爭議調(diào)解/仲裁程序，為地方間無法自行協(xié)商解決的重大政策爭議提供權(quán)威、高效的解決渠道，維護市場統(tǒng)一與公平競爭。

聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，實施“精準下沉、激勵相容”的差別化管理改革

權(quán)限下沉并非簡單“放權(quán)”，而是基于清晰規(guī)則、針對特定領(lǐng)域、旨在提升治理效能的系統(tǒng)性改革。應(yīng)選擇條件相對成熟、地方信息優(yōu)勢明顯、與民生和市場主體活動密切相關(guān)的領(lǐng)域先行先試。

第一，深化地方國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入管理改革。在堅持國家所有權(quán)和資源規(guī)劃管控的前提下，將礦產(chǎn)、土地、森林、草原、水資源、無線電頻譜等部分資源的出讓、租賃、有償使用收益的標準、用途和分成比例決定權(quán)下放至省級政府，對非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、地方旅游資源特許經(jīng)營權(quán)等價值高度依賴本地市場的資產(chǎn)賦予更大定價自主權(quán)；同時選擇若干省份開展“資源—資產(chǎn)—資本”一體化運作試點，在嚴格風險隔離和監(jiān)管下把特許經(jīng)營權(quán)未來收益依法盤活，所得納入預(yù)算用于綠色發(fā)展、民生保障等領(lǐng)域，形成良性循環(huán)。

第二，優(yōu)化地方性公共服務(wù)與特定管理類收費政策。對城市公交、污水處理、保障房租金、公共停車、市政配套等地方性公共服務(wù)，中央制定成本核算指引和公眾參與程序，地方在補償運營維護成本并定期公開收支的基礎(chǔ)上自主調(diào)價；對污水、垃圾、擁堵、生態(tài)補償?shù)日{(diào)節(jié)性收費，中央設(shè)定全國目標與框架后授權(quán)地方結(jié)合環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)特點和公眾意愿差異化設(shè)計征收范圍、標準、減免和資金用途，實現(xiàn)“污染者付費、損害者賠償、保護者受益”的精準治理。

強化系統(tǒng)集成，健全“預(yù)算硬約束、績效強導向、監(jiān)管全覆蓋”保障體系

管理權(quán)限的下沉和差別化，必須以更加健全有力的預(yù)算、績效和監(jiān)管體系為保障，確?！胺诺孟隆⒔拥米?、管得好”。

第一，全面落實“收支兩條線”與全口徑預(yù)算管理。徹底剝離執(zhí)收單位與非稅收入的利益關(guān)聯(lián)，所有非稅收入必須全額上繳國庫或財政專戶，嚴禁任何形式的“收支掛鉤”“以收定支”，執(zhí)收單位經(jīng)費由財政預(yù)算統(tǒng)一安排，從源頭切斷收費沖動；將非稅收入及其對應(yīng)支出全部編入各級財政預(yù)算，嚴控超收資金使用，原則上用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或削減赤字；對資源性、資產(chǎn)處置類等波動性大的非稅收入，建立中期財政規(guī)劃和預(yù)警線管理，平滑年度間預(yù)算執(zhí)行，引導地方降低對非稅收入的過度依賴，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)。

第二，構(gòu)建全過程績效管理與評價結(jié)果應(yīng)用機制。對非稅收入項目實施“設(shè)立—執(zhí)行—退出”全周期績效管理，新設(shè)項目必須開展事前績效評估，重點論證必要性、經(jīng)濟性、效益性和可持續(xù)性，存續(xù)項目定期開展績效評價，檢視政策目標實現(xiàn)程度、征收效率、資金效益和經(jīng)濟社會影響；強化評價結(jié)果剛性約束，將結(jié)果與項目存續(xù)、收費標準、權(quán)限分配、財政支出政策直接掛鉤，績效低下的堅決取消或調(diào)整，績效優(yōu)良、管理規(guī)范的地方在權(quán)限下放和試點授權(quán)上給予正向激勵，形成“花錢必問效、無效必問責”的良性閉環(huán)。

第三，打造“智慧監(jiān)管、社會共治、嚴肅問責”的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。依托“金財工程”和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建設(shè)全國統(tǒng)一、央地貫通的非稅收入征管與信息監(jiān)控平臺，逐步實現(xiàn)項目庫、標準庫、票據(jù)庫、繳費庫全國聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)實時共享，運用大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測征收情況、地區(qū)差異和企業(yè)負擔變化，為政策調(diào)整和風險預(yù)警提供數(shù)據(jù)支撐；各級政府依法公開非稅收入項目目錄、征收依據(jù)、標準、程序、減免、收支和績效信息；財政、審計、紀檢監(jiān)察、司法等部門協(xié)同聯(lián)動，對違規(guī)設(shè)項目、擅自提標、亂收費、截留挪用等行為“零容忍”，嚴肅追責，確保非稅收入管理在陽光下規(guī)范運行。

（作者系中國財政科學研究院副研究員）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含