中國擬對托育服務(wù)專門立法，促進(jìn)和規(guī)范托育服務(wù)發(fā)展，為三周歲以下的嬰幼兒群體提供法治保障。

12月22日，托育服務(wù)法草案提請立法機(jī)關(guān)首次審議。據(jù)新華社消息，制定該法，是將托育服務(wù)這一重大民生事項，從政策引導(dǎo)提升至法律保障，旨在通過系統(tǒng)性制度設(shè)計，破解發(fā)展瓶頸，規(guī)范服務(wù)行為，為完善生育支持政策、降低家庭養(yǎng)育成本、建設(shè)生育友好型社會提供強(qiáng)有力的法治支撐。

目前在國家層面，缺乏專門關(guān)于托育服務(wù)的法律和行政法規(guī)。業(yè)內(nèi)對托育服務(wù)專項立法的期盼由來已久，希望能通過立法，推動“入托貴”“供給少”“不敢托”等托育問題得到實質(zhì)性解決。

為何專門立法？

作為促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要支持措施，嬰幼兒托育服務(wù)的重要性在當(dāng)下日益凸顯，但與之相對的，是托育服務(wù)面臨著諸多問題——地方重視程度不高，有效供給不足；運(yùn)營成本難降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱項多；綜合監(jiān)管不完善，存在安全隱患等。

國家衛(wèi)健委主任雷海潮曾在2024年9月召開的第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上作關(guān)于推進(jìn)托育服務(wù)工作情況的報告（下稱“報告”），指出上述問題，同時披露了一組數(shù)據(jù)：多地調(diào)查顯示，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但目前全國實際入托率僅為7.86%，現(xiàn)有托位缺口較大。

報告同時指出，下一步工作安排之一是加強(qiáng)法治建設(shè)，積極配合全國人大及其常委會做好托育服務(wù)法立法工作。

當(dāng)前中國托育服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)范較為不足，業(yè)內(nèi)一直期待能為托育服務(wù)專門立法，由此明確托育服務(wù)的政府職責(zé)、保障措施、法律責(zé)任等。雖然多部法律包括人口與計劃生育法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法等，已就托育服務(wù)事項作出修訂完善，國家衛(wèi)健委等多部門以及各地方也相繼出臺了多項規(guī)范與政策，但缺少一部專門法律，始終難以覆蓋范圍有限、保障水平低等問題。

在各界呼聲下，托育服務(wù)法被列入2023年9月發(fā)布的十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中。兩年多后，該法草案提交立法機(jī)關(guān)初審。

明確政府職責(zé)，鼓勵政府補(bǔ)貼

據(jù)新華社消息，草案共8章76條，包括總則、托育機(jī)構(gòu)、托育人員、服務(wù)提供、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則。其中一大看點(diǎn)在于明確托育服務(wù)“政府主導(dǎo)”，強(qiáng)化公共服務(wù)屬性。

具體而言，托育服務(wù)法草案在總則中明確，“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與，大力發(fā)展普惠托育服務(wù)，降低家庭養(yǎng)育成本，構(gòu)建主體多元、安全優(yōu)質(zhì)、價格合理、方便可及的托育公共服務(wù)體系”“將普惠托育服務(wù)有序納入基本公共服務(wù)范圍”。

此前雷海潮在作報告時提到，一些地方和部門的同志沒有從促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的高度認(rèn)識發(fā)展托育服務(wù)事業(yè)的重要性、緊迫性，認(rèn)為隨著出生人口減少，再過幾年托位不足的問題可以自然解決，在推動托育服務(wù)體系建設(shè)等方面，抓得不緊、推進(jìn)不快。一些地方只注重發(fā)揮市場機(jī)制作用，未能有效發(fā)揮政府作用，導(dǎo)致普惠托育服務(wù)供給較少。

同時，一些地方出臺的支持措施力度較小、覆蓋范圍較窄，有的地方探索試行的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等時間較短，措施的有效性和可持續(xù)性需持續(xù)觀察。2023年，全國民辦托育機(jī)構(gòu)占全部托育機(jī)構(gòu)的89.5%，平均托育服務(wù)收費(fèi)價格（不包括餐費(fèi)）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。

而草案提出“將普惠托育服務(wù)有序納入基本公共服務(wù)范圍”，將強(qiáng)化托育服務(wù)的公共服務(wù)屬性和政府責(zé)任。中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹接受新華社采訪表示，“充分彰顯了國家在減輕家庭養(yǎng)育成本壓力、完善生育支持政策體系及激勵機(jī)制、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展等方面持續(xù)加大財政投入力度的決心?！?/p>

“托育服務(wù)法更像是一部‘花錢’的法，”中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長張力曾接受第一財經(jīng)采訪指出，目前不少地方受限于法律沒有明確規(guī)定，無法通過增加財政支出等措施加大對當(dāng)?shù)赝杏?wù)的扶持力度。

他認(rèn)為，“無論是和國際上其他國家橫向比較，還是和我國對學(xué)前教育的投入縱向比較，我國對托育服務(wù)的投入都還有很大的進(jìn)步空間”。同時，新華社報道還指出，國家層面尚未建立財政長效支持制度，托育服務(wù)仍存在托位分布不均衡、普惠托育服務(wù)供給不足、“入托貴”等問題。

為強(qiáng)化投入保障，擴(kuò)大托育服務(wù)供給，草案提出，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將托育服務(wù)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將托育服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)納入本級政府預(yù)算并建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。

草案還鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務(wù)補(bǔ)貼制度；有條件的地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立普惠托育服務(wù)的補(bǔ)貼制度；地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過購買服務(wù)等方式支持普惠托育服務(wù)發(fā)展。同時，草案鼓勵和支持用人單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等為職工提供普惠托育服務(wù)。

規(guī)范機(jī)構(gòu)與人員準(zhǔn)入

草案內(nèi)容的另一大看點(diǎn)，是嚴(yán)格規(guī)定了托育機(jī)構(gòu)和人員的準(zhǔn)入。

新華社報道，根據(jù)草案，設(shè)立托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先取得衛(wèi)生健康主管部門的許可，再按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相應(yīng)的登記手續(xù)，并需滿足人員、場所、設(shè)施設(shè)備、資金等多方面條件。托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立信息公示制度，對托育機(jī)構(gòu)的許可證件、登記信息、人員資質(zhì)及健康證明、安全管理制度、每日膳食、收退費(fèi)辦法等進(jìn)行公示。

目前，國內(nèi)托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入采取的是備案制，但實際效果并不及預(yù)期。據(jù)前述報告，雖然規(guī)定了托育機(jī)構(gòu)應(yīng)該到衛(wèi)生健康部門備案，但由于缺乏對不備案托育機(jī)構(gòu)的約束性措施，目前全國托育機(jī)構(gòu)備案率僅為42%，托育服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展和質(zhì)量安全面臨較大隱患。

托育服務(wù)法草案明確對托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立實行準(zhǔn)入許可，有助于強(qiáng)化準(zhǔn)入制度的剛性。據(jù)張力此前調(diào)研，有不少從業(yè)者，特別是有長遠(yuǎn)規(guī)劃的從業(yè)者和機(jī)構(gòu)，很希望將備案制改為許可制，“這意味著這個行業(yè)將有一定的準(zhǔn)入門檻”。

此外，草案還嚴(yán)格規(guī)定了托育人員的任職資格條件。張力曾向第一財經(jīng)記者指出，當(dāng)前我國還沒有建立起對托育服務(wù)從業(yè)人員的資格審核與準(zhǔn)入機(jī)制，導(dǎo)致很多進(jìn)入托育行業(yè)的人所持的“資格證”五花八門，甚至還有人“無證上崗”，這背后可能存在著從業(yè)人員能力水平與責(zé)任心不足的問題，給嬰幼兒照護(hù)帶來風(fēng)險隱患。

對此，草案明確“實行托育師資格考試和注冊制度”，設(shè)定學(xué)歷、專業(yè)門檻，并建立托育師職稱評定標(biāo)準(zhǔn)。同時，明確了托育從業(yè)禁止情形，要求托育機(jī)構(gòu)對有暴力傷害、拐賣、性侵害、遺棄、虐待、吸毒等違法犯罪記錄的人員不得錄用或者立即停止其工作，依法解除聘用合同或者勞動合同，并規(guī)定了發(fā)生侵害嬰幼兒身心健康行為相關(guān)情形下托育機(jī)構(gòu)和托育人員的法律責(zé)任。

張力還提到，立法應(yīng)實現(xiàn)對托育服務(wù)行業(yè)的“兜底”，要規(guī)定整個行業(yè)的基本服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以提升家庭送托的信心。近些年，一旦有幼兒園或者親子園內(nèi)虐童事件發(fā)生，都很容易打擊家庭送托的積極性。立法應(yīng)起到提高綜合監(jiān)管水平的作用，盡可能避免托育行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)故意傷害與意外事件。

據(jù)新華社，托育服務(wù)法草案對托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供作出了細(xì)致規(guī)定，包括建立健全嬰幼兒健康管理制度、加強(qiáng)嬰幼兒常見病預(yù)防和傳染病防控工作、為嬰幼兒提供的食品應(yīng)當(dāng)符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、對嬰幼兒在托期間的生活進(jìn)行記錄等。

在監(jiān)管方面，草案提出，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在嬰幼兒生活和活動區(qū)域、食品操作間等公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)控視頻資料保存期不得少于九十日；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立本轄區(qū)托育服務(wù)綜合監(jiān)督管理機(jī)制。