黃群慧 第十四屆全國政協(xié)委員，中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所原所長

以下觀點(diǎn)整理自黃群慧在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會（第113期）上的發(fā)言

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堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，是一個(gè)非常重大的原則和主題。當(dāng)前，對于“十五五”開局之年，圍繞這一原則有一系列問題值得深入探討，例如，具體包括通過加快推進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)，進(jìn)一步完善有效市場與有為政府結(jié)合的制度基礎(chǔ)；通過統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以豐富有效市場與有位政府結(jié)合的政策內(nèi)涵；通過聚焦深入整治“內(nèi)卷式”競爭，以積累有效市場與有為政府結(jié)合的治理經(jīng)驗(yàn)；通過深化國資國企改革，以建設(shè)有效市場與有為政府結(jié)合的高效平臺；通過完善差異化地方政府考核體系，探索有效市場與有為政府結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。我認(rèn)為，當(dāng)前地方政府行為雖然“有為”，但存在“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等一系列問題，其問題在于地方政府缺乏一套符合高質(zhì)量發(fā)展的績效考核體系，未能建立起促進(jìn)有效市場和有為政府相結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制?；诖耍医裉斓陌l(fā)言題目是《完善差異化地方政府考核評價(jià)體系，推進(jìn)有效市場和有為政府相結(jié)合》，主要圍繞地方政府考核評價(jià)體系談幾點(diǎn)思考。

一、“十五五”期間完善差異化考核評價(jià)體系的必要性

今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，各地區(qū)、各部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜全面落實(shí)黨中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的任務(wù)與思路，樹立并踐行正確的政績觀，自覺按規(guī)律辦事，特別是要完善差異化的考核評價(jià)體系。一套科學(xué)的地方政府考核評價(jià)體系，既是有為政府發(fā)揮作用的“指揮棒”，也是黨和政府推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度工具。長期以來，“唯GDP”的考核導(dǎo)向雖在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超方面發(fā)揮了重要作用，但也引發(fā)了結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染、區(qū)域差距及城鄉(xiāng)差距等一系列發(fā)展不平衡、不充分的問題。進(jìn)入新時(shí)代，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這就要求加快形成一套涵蓋指標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)、績效及政績考核的完整體系，以替代單一的GDP考核。

立足于“十五五”開局之年，黨的二十屆四中全會明確了未來的發(fā)展戰(zhàn)略及重大任務(wù)，例如因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、構(gòu)建新發(fā)展格局，以及堅(jiān)持內(nèi)需主導(dǎo)、提振消費(fèi)等。若將這些重大戰(zhàn)略任務(wù)落腳到地方政府層面，要求其協(xié)調(diào)推動，則必須建立一套差異化的考核指標(biāo)體系。鑒于京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等高質(zhì)量發(fā)展動力源與東中西、南北各區(qū)域之間確實(shí)存在發(fā)展的不平衡、不充分問題，且差距較大，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場建設(shè)與整體最優(yōu)目標(biāo)的統(tǒng)一，同時(shí)兼顧創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，必須通過完善的考核指標(biāo)進(jìn)行探索與引導(dǎo)。我認(rèn)為在“十五五”期間完善一套差異化的考核指標(biāo)體系十分必要，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，推動高質(zhì)量發(fā)展迫切需求完善地方差異化考核評價(jià)體系。當(dāng)前已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須徹底改變各級干部的“GDP數(shù)字崇拜”，實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)體系的整體變革。盡管受制于既有體制機(jī)制約束，改革難度較大，但這必須成為明確的導(dǎo)向。我們要引導(dǎo)各級政府真正將精力集中于創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及綠色轉(zhuǎn)型，特別是“十五五”要體現(xiàn)“投資于人”的民生改善要求。在未來的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，應(yīng)配置更多資金資源用于人力資本投資，這需要相應(yīng)的指標(biāo)體系予以考核和推動，是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求。

第二，深入貫徹新發(fā)展理念對完善差異化考核指標(biāo)體系提出了新要求。新發(fā)展理念的五大維度在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中并不天然具有內(nèi)在統(tǒng)一性，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享之間可能存在張力。例如，科技創(chuàng)新雖是第一動力，但其成果未必能自動實(shí)現(xiàn)全民共享。以無人駕駛汽車為例，鼓勵(lì)其發(fā)展無疑屬于先進(jìn)生產(chǎn)力的創(chuàng)新，但若將其貿(mào)然引入出租車行業(yè)，且政府未能妥善解決現(xiàn)有出租車司機(jī)的就業(yè)替代問題，雖然在技術(shù)實(shí)驗(yàn)層面具有意義，卻未能實(shí)現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，甚至可能引發(fā)收入極化。因此，政府在推動此類發(fā)展時(shí)，必須建立包含包容性發(fā)展的指標(biāo)體系，既推動科技創(chuàng)新，又解決職業(yè)替代后的就業(yè)問題。此外，還需防止以倡導(dǎo)綠色理念為借口進(jìn)行“懶政”，或因強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大循環(huán)而忽視對外開放，這些都需要通過一套內(nèi)在統(tǒng)一的指標(biāo)體系來引導(dǎo)和激勵(lì)約束干部。

第三，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場對績效考核體系提出了創(chuàng)新要求。統(tǒng)一大市場建設(shè)強(qiáng)調(diào)“五統(tǒng)一、一開放”，即統(tǒng)一制度基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、要素資源市場、監(jiān)管執(zhí)法以及地方政府的招商引資行為。在招商引資行為統(tǒng)一的背景下，若對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行完全一致的考核，顯然不合理。在全國統(tǒng)一大市場中，要素必然流向回報(bào)率最高的地方，例如數(shù)據(jù)要素公司或企業(yè)資本可能更傾向于投資杭州等基礎(chǔ)較好的地區(qū)。在此情況下，政府績效考核體系必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和差異化設(shè)計(jì)，不能再以GDP增速為主要指標(biāo)。

最后，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力及實(shí)施各類區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，也要求考核體系的差異化。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力要求各地基于科研條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和配套能力選擇未來產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于各地基礎(chǔ)差異巨大，不能用統(tǒng)一的稅收、增速或產(chǎn)業(yè)提升指標(biāo)進(jìn)行考核。從國家層面看，已明確了各大區(qū)域的主體功能及協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了以“兩橫三縱”為主的城市化發(fā)展格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局以及“兩屏三帶”的生態(tài)安全格局。對于地方政府而言，首要任務(wù)是完成國家層面的戰(zhàn)略布局。因此，針對城市化發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)安全等不同主體功能要求，必須制定更具個(gè)性化、差別化的績效考核體系。這一點(diǎn)在“十五五”期間尤為必要，需進(jìn)一步完善。

二、構(gòu)建差異化地方政府考核評價(jià)體系的思路

第一，指標(biāo)體系架構(gòu)應(yīng)保持統(tǒng)一。我們強(qiáng)調(diào)新發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，以及安全發(fā)展理念?！笆奈濉币?guī)劃中衡量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的20個(gè)主要指標(biāo)，正是基于這六個(gè)方面構(gòu)建的。因此，作為績效考核指標(biāo)體系，其頂層設(shè)計(jì)的大框架應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。這既貫徹了高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展理念的要求，也保證了體系框架的合理性與系統(tǒng)性。

第二，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)簡明扼要，權(quán)重分配需體現(xiàn)差異化。首先，指標(biāo)數(shù)量不宜過多。二三十個(gè)指標(biāo)在實(shí)際操作中可能過于繁雜，建議在上述六大一級指標(biāo)下，選取若干極具代表性的關(guān)鍵指標(biāo)即可。當(dāng)然，針對不同地區(qū)、不同層級和不同部門，可以采取“量體裁衣”的方式設(shè)計(jì)特定指標(biāo)。其次，權(quán)重的差異化是構(gòu)建差異化指標(biāo)體系的關(guān)鍵。應(yīng)根據(jù)各地的功能定位——如經(jīng)濟(jì)增長動力區(qū)、生態(tài)安全區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及邊疆安全區(qū)等具體環(huán)境，有針對性地設(shè)置權(quán)重。對于某些特殊地區(qū)，甚至可以設(shè)立單獨(dú)的個(gè)性化指標(biāo)。只要該地區(qū)完成了這一特定指標(biāo)，即可在其他通用指標(biāo)上給予一定的替代或豁免。

第三，指標(biāo)體系應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。考核指標(biāo)應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段進(jìn)行調(diào)整，例如以五年為一個(gè)周期進(jìn)行更新。同時(shí)，指標(biāo)調(diào)整還需適應(yīng)國家重大政策的變化。例如，在“十五五”開局之年，若面臨“供強(qiáng)需弱”的突出矛盾，政策重心需轉(zhuǎn)向需求側(cè)，考核導(dǎo)向也應(yīng)隨之動態(tài)調(diào)整，將補(bǔ)齊需求短板列為首要任務(wù)。不同階段的政策考核導(dǎo)向存在差異，因此必須保持調(diào)整的動態(tài)化。

第四，考核主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化。在具體考核過程中，除了上級政府的縱向考核外，應(yīng)鼓勵(lì)多元主體參與，引入第三方考核體系，實(shí)現(xiàn)多手段協(xié)同評價(jià)。

總體而言，建立這樣一套差異化且逐步完善的地方政府績效考核體系，旨在圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。在“十五五”期間，既要優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，又要強(qiáng)調(diào)各地區(qū)在建設(shè)統(tǒng)一大市場的框架下行動，避免僅考慮局部利益。我們需要形成一個(gè)簡明、全面、差異而公平的評價(jià)體系，防止“一刀切”帶來的觀念扭曲，特別是績效觀的扭曲，從而確立正確的績效觀和可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的制度。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，這套體系的完善過程雖是逐步的，但必須堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)。所謂系統(tǒng)推進(jìn)，是指在要求地方政府實(shí)施差異化考核指標(biāo)的同時(shí)，必須配套改革中央與地方的財(cái)政關(guān)系及一系列相關(guān)制度。這包括轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政體制機(jī)制的改革，特別是對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，必須加大轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)補(bǔ)償力度。黨的二十屆三中全會已就建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系做出了全面布局，需要深入實(shí)施與貫徹落實(shí)。

除了理順財(cái)政關(guān)系，從本質(zhì)上看，圍繞高質(zhì)量發(fā)展完善考核體系，是糾正地方政府績效觀、健全高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵。堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，而界定二者邊界的關(guān)鍵正是在于考核評價(jià)體系。缺乏科學(xué)的考核體系，地方政府在原有績效觀的指導(dǎo)下，極易產(chǎn)生越位、錯(cuò)位和缺位行為。當(dāng)前市場上的一些熱點(diǎn)問題，如預(yù)制菜、新能源汽車等行業(yè)的發(fā)展?fàn)幾h，很大程度上源于政府在產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定及監(jiān)管實(shí)施過程中的缺位。因此，核心任務(wù)在于通過一套不斷完善的政府績效考核評價(jià)體系，推動高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，清晰界定政府和市場的邊界，從而真正推動有效市場和有為政府的有機(jī)結(jié)合，貫徹落實(shí)好黨的二十屆四中全會的重要原則。

以上是我圍繞有效市場和有為政府相結(jié)合，特別是聚焦地方政府考核評價(jià)體系所談的一些看法,請批評指正。

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