21世紀經(jīng)濟報道 記者 崔文靜

運行超過17年的證券期貨市場監(jiān)管措施程序規(guī)范，完成從“試行”到“正式”的關(guān)鍵一躍。

日前，中國證監(jiān)會正式發(fā)布《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），將于2026年6月30日起施行，2008年發(fā)布的試行辦法同步廢止。

此次《實施辦法》的出臺，不僅是對原有試行規(guī)定的全面升級與固化，更是對監(jiān)管實踐中長期存在的程序模糊地帶進行的一次系統(tǒng)性廓清，核心在于為監(jiān)管執(zhí)法行為本身“立規(guī)矩”。

《實施辦法》共二十五條，以規(guī)章形式明確了監(jiān)管措施的種類、實施原則與全套程序要求。

其中最受市場關(guān)注的亮點在于：清晰界定了監(jiān)管措施與行政處罰的適用關(guān)系，為大量“中間地帶”執(zhí)法行為提供了明確的程序指引；同時，構(gòu)建了兼顧當事人權(quán)利保障與風(fēng)險處置效率的彈性機制，特別是在應(yīng)對緊急風(fēng)險時設(shè)置了快速處置通道。這標志著中國證監(jiān)會在落實法治政府建設(shè)要求、推進監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化精細化方面邁出實質(zhì)性一步。

監(jiān)管措施，是區(qū)別于行政處罰的另一類重要監(jiān)管手段，以“責令改正”“出具警示函”“監(jiān)管談話”等為代表，其目的在于及時矯正違法行為、防范風(fēng)險擴散，具有更強的糾偏和預(yù)防功能。自2008年試行辦法實施以來，這類措施在快速響應(yīng)市場異常、督促機構(gòu)合規(guī)方面發(fā)揮了不可替代的作用。

然而，隨著市場發(fā)展與法律環(huán)境變化，試行辦法的局限性逐漸顯現(xiàn)。一方面，對監(jiān)管措施的法律定位認識存在偏差，其與行政處罰的邊界在實踐中有時模糊；另一方面，當事人在面臨某些影響較大的監(jiān)管措施時，其陳述、申辯等程序性權(quán)利保障的充分性有待加強。此外，監(jiān)管措施決定書的記載、送達等環(huán)節(jié)也存在改進空間。

新制定的《實施辦法》正是直面這些問題。它嚴格遵循“程序法”定位，不創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)管措施類型和適用情形，而是專注于為現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章中已規(guī)定的各類監(jiān)管措施，搭建一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范的實施程序框架。其修訂思路明確：堅持依法行政提升規(guī)范化，堅持問題導(dǎo)向確保連續(xù)性，并在程序設(shè)計上突出監(jiān)管措施“及時矯正”的效率要求。

《實施辦法》一項突破性的規(guī)定，在于清晰回答了實踐中一個常見疑問：當同一行為可能同時涉及行政處罰和監(jiān)管措施時，應(yīng)如何適用？

對此，《實施辦法》第二十二條確立了基本規(guī)則：“違法行為被給予行政處罰的，不再采取監(jiān)督管理措施，但為及時防范風(fēng)險或者保護投資者合法權(quán)益，確有必要采取的除外?！边@一規(guī)定經(jīng)歷了公開征求意見階段的優(yōu)化調(diào)整。最初的征求意見稿規(guī)定“立案后不再采取監(jiān)管措施”，但市場反饋認為，立案不等于最終處罰，若因證據(jù)不足等未予處罰，又未及時采取監(jiān)管措施，可能形成風(fēng)險防控的“真空地帶”。

正式稿采納了該意見，將時點從“立案”后移至“處罰”后，并增加了“為及時防范風(fēng)險或保護投資者合法權(quán)益”的例外條款。這一調(diào)整既避免了針對同一違法行為的重復(fù)處理，也保留了在行政處罰程序耗時較長的情況下，為快速阻斷風(fēng)險、保護投資者而先行采取必要監(jiān)管措施的空間，體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一。

為強化對行政相對人合法權(quán)益的保障，《實施辦法》顯著完善了監(jiān)管措施的實施程序，特別是對當事人權(quán)益影響較大的措施類別。

《實施辦法》明確列舉了十四類常用監(jiān)管措施，并設(shè)置兜底條款。其中，對第七項至第十四項措施，包括“責令處分有關(guān)人員”“認定為不適當人選”“限制業(yè)務(wù)活動”“責令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)”等八類措施，規(guī)定了更為嚴格的特別程序。實施機構(gòu)在采取這些措施前，必須向當事人送達事先告知書，明確告知擬采取措施的內(nèi)容、事實、理由和依據(jù)，并保障當事人依法享有陳述、申辯的權(quán)利。當事人有權(quán)在收到告知書后一定期限內(nèi)提出意見，實施機構(gòu)必須進行復(fù)核。

此外，《實施辦法》統(tǒng)一明確了當事人的救濟渠道：對監(jiān)管措施決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或直接向人民法院提起訴訟。這為所有監(jiān)管措施提供了明確、對等的法律救濟路徑。

強調(diào)規(guī)范與權(quán)利保障的同時，《實施辦法》并未忽視監(jiān)管措施“及時矯正、防范風(fēng)險”的核心功能，專門建立了緊急情況下的快速處置機制。

《實施辦法》規(guī)定，當出現(xiàn)證券公司等機構(gòu)監(jiān)管指標惡化、發(fā)生重大風(fēng)險事件等情形，實施機構(gòu)可以當場或通過電子通訊等方式聽取當事人意見，豁免事先告知程序的時限和形式限制。在確實無法聯(lián)系到當事人等特殊情況下，經(jīng)實施機構(gòu)主要負責人批準，可不適用事先告知程序。

這一機制為處置突發(fā)性、緊迫性風(fēng)險提供了至關(guān)重要的程序彈性，但其適用設(shè)定了嚴格的前提和高級別的內(nèi)部審批，確?！翱焖偻ǖ馈辈槐粸E用，平衡了風(fēng)險處置效率與程序正當性。

另一個值得關(guān)注的細節(jié)是，《實施辦法》第二十條對兜底條款的適用程序作出了補充規(guī)定：其他法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的監(jiān)管措施，若對當事人權(quán)利義務(wù)有較大影響的，同樣需要適用事先告知、陳述申辯以及快速處置等核心程序。

此規(guī)定源于公開征求意見時市場的建議，旨在堵塞可能存在的程序漏洞，確保所有實質(zhì)意義上對當事人產(chǎn)生重大影響的監(jiān)管措施，無論其名稱和直接依據(jù)為何，都能被納入統(tǒng)一規(guī)范的程序框架中予以約束。

業(yè)內(nèi)人士分析指出，從“試行辦法”到“實施辦法”，一詞之變，反映的是資本市場基礎(chǔ)性監(jiān)管制度從探索成熟到定型完善的進程。《實施辦法》通過織密程序之網(wǎng)，既為監(jiān)管機構(gòu)依法行使職權(quán)提供了清晰指引，也為市場各類主體提供了穩(wěn)定的行為預(yù)期，是資本市場法治化建設(shè)的又一重要基石。