南方財(cái)經(jīng)記者郭莎 廣州報(bào)道

2025年底的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議提出要“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”，并著力打通資金等關(guān)鍵堵點(diǎn)。

一線城市的行動(dòng)已經(jīng)開始。2026年廣州市政府工作報(bào)告將城市更新作為該年12個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)將推進(jìn)城市更新相關(guān)立法，編制城市更新實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃。此前，廣州相關(guān)會(huì)議已提出，計(jì)劃在2026年完成相關(guān)固定資產(chǎn)投資2000億元，并謀劃啟動(dòng)“十五五”30個(gè)以上城市更新片區(qū)改造。

過(guò)去五年，城市更新走向全面實(shí)踐。北上廣深四座一線城市率先完成從制度缺位到有章可循的立法跨越，深圳、上海、北京先后出臺(tái)專項(xiàng)城市更新條例，搭建全域更新制度框架；廣州則聚焦城中村改造這一核心領(lǐng)域，頒布專項(xiàng)地方性法規(guī)，為特大城市更新治理提供具體方案。

這一輪城市更新的全面推進(jìn)發(fā)端于“十四五”規(guī)劃。“實(shí)施城市更新行動(dòng)”首次寫入國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃，標(biāo)志著中國(guó)城市發(fā)展正式進(jìn)入以存量提質(zhì)為主的新階段。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，“十四五”期間，全國(guó)實(shí)施城中村改造項(xiàng)目2387個(gè)，啟動(dòng)城市危舊房改造17.5萬(wàn)套，累計(jì)改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)24萬(wàn)多個(gè)，惠及4000多萬(wàn)戶、1.1億人。

進(jìn)入“十五五”時(shí)期，規(guī)劃建議中“大力實(shí)施城市更新”的表述，將這項(xiàng)工作置于更重要的位置。一線城市的更新行動(dòng)也隨之步入“深水區(qū)”，核心命題正從“如何改”升級(jí)為“如何改得更好、更活、更可持續(xù)”。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉向南方財(cái)經(jīng)記者表示，中國(guó)一線城市正集體邁入以內(nèi)涵提升為核心的高質(zhì)量發(fā)展新階段。城市更新從過(guò)去“大拆大建”轉(zhuǎn)向“留改拆并舉”，從單一空間改造升級(jí)為“空間—功能—文化—治理”系統(tǒng)性再生。多方共建共治、技術(shù)賦能與多元融資模式，共同推動(dòng)著更新進(jìn)程。面向“十五五”，城市更新正朝著更深層次、更可持續(xù)的未來(lái)持續(xù)演進(jìn)。

告別“拆建大開發(fā)”，一個(gè)“留改大運(yùn)營(yíng)”的城市更新時(shí)代到來(lái)。

因城施策

城市更新并非單純的空間改造，它既是民生工程，更是拉投資、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的關(guān)鍵，賦予土地和城市面向未來(lái)的能力，從而成為大城市特別是一線城市高質(zhì)量發(fā)展的 “必答題”。

“十四五”期間，北上廣深率先完成制度體系構(gòu)建。深圳領(lǐng)跑，出臺(tái)全國(guó)首部城市更新地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》；上海與北京相繼落地本地城市更新條例；廣州則推出《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》及全國(guó)首部城中村改造地方性法規(guī)《廣州市城中村改造條例》。

從全國(guó)范圍看，城市更新的項(xiàng)目與投資規(guī)模保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，僅2024年，我國(guó)實(shí)施城市更新項(xiàng)目就達(dá)6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。一線城市因城市更新的體量大、業(yè)態(tài)全、起步早，在城市更新實(shí)踐中處于前列。以廣州為例，“十四五”期間完成城市更新固定資產(chǎn)投資7500億元。其中，改造老舊小區(qū)734個(gè)，惠及131.87萬(wàn)居民。

2025年8月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》將“支持自主更新、原拆原建”寫入文件，釋放城市更新模式轉(zhuǎn)型的新信號(hào)。

這一模式，正逐步在老舊小區(qū)改造、危舊房更新等領(lǐng)域被落地。北京市西城區(qū)樺皮廠8號(hào)樓是一個(gè)典型案例，通過(guò)政府補(bǔ)助、產(chǎn)權(quán)單位出資與居民分?jǐn)?，共同?shí)現(xiàn)成本共擔(dān)。廣州市花都區(qū)則打造了集群街2號(hào)、新華坊等一批由居民作為主體出資、原址重建的標(biāo)桿項(xiàng)目，形成了可復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

作為一項(xiàng)復(fù)雜的工程，城市更新更需要因城施策。王偉表示，在具體實(shí)踐中，各超大城市的更新路徑呈現(xiàn)出鮮明的地方特色。

北京重“功能疏解與保護(hù)”，上海重“治理與品質(zhì)”，廣州重“活力激發(fā)”，深圳重“空間拓展與效率”。北京、上海歷史建筑密集，以“留改”為主；廣州、深圳城中村與舊工業(yè)區(qū)多，“留改拆”結(jié)合更靈活；深圳土地資源最緊缺，倒逼“垂直發(fā)展”；廣州用地條件相對(duì)寬松但面臨的城中村改造任務(wù)艱巨。

“十四五”期間，北京完成7800萬(wàn)平方米市屬老舊小區(qū)改造，核心區(qū)平房院落申請(qǐng)式退租9700余戶，啟動(dòng)實(shí)施危舊房改建104萬(wàn)平方米。合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理、廣東省三舊改造協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)羅宇向南方財(cái)經(jīng)記者分析，北京受古都風(fēng)貌保護(hù)的約束，城市更新以政府統(tǒng)籌與保留利用導(dǎo)向?yàn)橹鳎饕绞綖楸Ａ?、利用和提升，聚焦民生改善與功能優(yōu)化，側(cè)重于居住類、產(chǎn)業(yè)類升級(jí)與公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板。

上海以政府主導(dǎo)、市屬區(qū)屬本地國(guó)企協(xié)同推進(jìn)為主，將“兩舊一村”（舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造）作為更新重點(diǎn)領(lǐng)域。位于核心區(qū)域的項(xiàng)目依托市場(chǎng)需求能實(shí)現(xiàn)較好的資金平衡，市場(chǎng)投資參與度較高，項(xiàng)目推進(jìn)阻力相對(duì)較小。數(shù)據(jù)顯示，“十四五”期間，上海市按照每年不少于1000萬(wàn)平方米的目標(biāo)推進(jìn)老舊小區(qū)改造，2021至2024年底已實(shí)施超過(guò)5300萬(wàn)平方米。

廣州主要采取政府主導(dǎo)模式，推動(dòng)城中村改造逐步走向“依法征收、凈地出讓”的新模式。天河區(qū)冼村項(xiàng)目在歷時(shí)15年后于2025年實(shí)現(xiàn)拆遷清零，成為全市首個(gè)成功通過(guò)依法動(dòng)遷取得突破的典型案例，為同類項(xiàng)目提供了關(guān)鍵范本。

相比之下，深圳的更新模式市場(chǎng)化特征突出。羅宇表示，深圳主要遵循政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作原則，由市場(chǎng)主體（尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施與資金籌措。改造對(duì)象聚焦城中村、舊工業(yè)、舊住宅區(qū)及舊商業(yè)區(qū)，以拆除重建類為主。

高質(zhì)量更新

“大力實(shí)施城市更新”——“十五五”規(guī)劃建議中的這一表述升級(jí)，標(biāo)志著城市更新工作的重心已從規(guī)?；七M(jìn)全面轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)的新階段。

2025年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”；同月下旬召開的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議進(jìn)一步指出，要“用好城市更新重要抓手，把握政策窗口期，打通資金要素等卡點(diǎn)堵點(diǎn)，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新。”政策信號(hào)的連續(xù)釋放與層層深化，為“十五五”時(shí)期城市更新的方向奠定了清晰基調(diào)。

與此同時(shí)，深層次的挑戰(zhàn)也日益顯現(xiàn)。業(yè)界專家認(rèn)為，歷史風(fēng)貌保護(hù)與城市發(fā)展的剛性矛盾、產(chǎn)權(quán)情形多元復(fù)雜、資金成本巨大、改造難度高等問(wèn)題，是當(dāng)前一線城市更新中普遍面臨的瓶頸。

深圳的處境頗具代表性?！澳壳吧钲诖嬖诖罅恳蚜㈨?xiàng)但未實(shí)施的項(xiàng)目，未來(lái)更新工作重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向‘控增量、盤存量’?！绷_宇認(rèn)為，目前政策審批新增立項(xiàng)傾向于支持“工改工”與保障性住房類項(xiàng)目，而居住類未批規(guī)劃項(xiàng)目則受限于住宅新規(guī)中容積率與建筑高度要求，在高密度建成區(qū)的現(xiàn)實(shí)下難以推進(jìn)，亟待更精細(xì)的政策細(xì)則出臺(tái)。另一方面，深圳城市更新高度依賴市場(chǎng)化運(yùn)作，前期融資活躍。市場(chǎng)下行周期中項(xiàng)目普遍面臨資金壓力。破解這一問(wèn)題，需要通過(guò)模式與機(jī)制創(chuàng)新引入新資金，平衡各方利益從而盤活存量。

這一挑戰(zhàn)，也恰恰蘊(yùn)含了未來(lái)城市更新的轉(zhuǎn)型路徑。上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，“十五五”期間的城市更新，將更加注重貫徹中央城市工作會(huì)議精神，并突出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的帶動(dòng)作用。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，城市更新正從單純的空間改造，轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)融合與生態(tài)效益的綜合提升。以上海為例，通過(guò)商務(wù)樓宇更新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，讓城市更新成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要途徑。同時(shí)，為適應(yīng)新消費(fèi)與新業(yè)態(tài)需求，商業(yè)、辦公、工業(yè)、養(yǎng)老、文旅等功能在空間上的有機(jī)混合成為新常態(tài)；數(shù)字化與低碳技術(shù)的深度融合，則持續(xù)推動(dòng)更新模式向智慧化、綠色化演進(jìn)。

“未來(lái)城市更新需在機(jī)制、資金和實(shí)施上協(xié)同推進(jìn)?！眹?yán)躍進(jìn)表示，當(dāng)前城市更新的核心瓶頸之一在于復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。攻克這一核心障礙，需要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)權(quán)整合與利益共享方式，推廣“產(chǎn)權(quán)歸集+協(xié)議置換”等模式，探索土地分層確權(quán)與空間股權(quán)化，并借助容積率轉(zhuǎn)移等政策工具，破解權(quán)屬難題。

資金層面，應(yīng)進(jìn)一步拓展REITs適用范圍至老舊廠房、社區(qū)商業(yè)等領(lǐng)域，設(shè)立專項(xiàng)基金引入長(zhǎng)期資本，并推廣改造、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)一體化模式，以持續(xù)收益支持前期投入。

實(shí)施層面，則需轉(zhuǎn)向精細(xì)活化。例如上海衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)“微更新”、為歷史空間植入“文化+科創(chuàng)”功能都是提升活力的有效手段；河南商丘吳營(yíng)村依靠村民內(nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)爆火出圈的實(shí)踐，則為可持續(xù)更新提供了重要借鑒。

廣州則依托于十五運(yùn)會(huì)進(jìn)行了“微改造”， 30個(gè)賽事場(chǎng)館全部沿用既有設(shè)施改造，未新建任何大型場(chǎng)館。如天河體育中心拆除圍墻打造“無(wú)界體育公園”，讓場(chǎng)館從封閉的賽事場(chǎng)地變身全民共享的公共空間。改造也延續(xù)到場(chǎng)館外，同步圍繞場(chǎng)館周邊打造17個(gè)精致街區(qū)。

城市更新的關(guān)鍵任務(wù)，也在各地的“十五五”規(guī)劃建議中予以明確。北京強(qiáng)調(diào)“突出整體性、系統(tǒng)性，實(shí)施區(qū)域綜合性更新”；上海致力于“優(yōu)化城市發(fā)展空間格局”；深圳著眼于“引導(dǎo)創(chuàng)新空間協(xié)同發(fā)展，形成全域創(chuàng)新空間格局”，廣州則側(cè)重“走成片開發(fā)、區(qū)域統(tǒng)籌更新路子，推動(dòng)完善城市更新立法，健全多元化投融資機(jī)制”，并計(jì)劃在2026年完成相關(guān)固定資產(chǎn)投資2000億元，謀劃推進(jìn)超過(guò)30個(gè)重點(diǎn)更新片區(qū)。

在羅宇看來(lái)，城市更新的長(zhǎng)期趨勢(shì)，正從“拆建大開發(fā)”轉(zhuǎn)向“留改大運(yùn)營(yíng)”。高質(zhì)量推進(jìn)更新，需要在政策層面進(jìn)行系統(tǒng)性創(chuàng)新。圍繞政府主導(dǎo)、政企合作、市場(chǎng)運(yùn)作和業(yè)主自改等四大改造類型，設(shè)計(jì)差異化的融資配套政策，以破解“錢從哪里來(lái)”的瓶頸；同時(shí)，針對(duì)拆除重建、整治提升和拆整結(jié)合等不同改造方式，出臺(tái)針對(duì)性的規(guī)劃及土地激勵(lì)細(xì)則，解決“如何改、方便改”的核心難題。