導讀

8月31號，2025中國城市規(guī)劃年會之學術研討會二十三“全球視野下的城市規(guī)劃”在沈陽成功召開。會上，北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司國際城市治理與規(guī)劃所副所長李榮欣作題為《日本城市更新制度框架與單元更新的實踐啟示》的學術報告。

本文字數：3541字

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李榮欣

北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司國際城市治理與規(guī)劃所副所長、高工

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城市更新的時代背景

當前，中國城市發(fā)展正從增量擴張邁向存量提質增效新時代。中央部署定調新時代城市內涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向，城市更新在城市發(fā)展中的重要性明顯提升。各地積極探索以片區(qū)（單元）為重點推動城市更新實施，普遍形成“城市更新規(guī)劃-片區(qū)策劃-項目實施方案”的實施體系。但城市更新過程中也存在一些問題，例如當前更新片區(qū)（單元）的實施思路仍停留在空間規(guī)劃層面，尚未成為政策單元。

在國際上，城市更新特殊政策片區(qū)已經成為全球推進空間治理現代化的關鍵，比如法國的“協議開發(fā)區(qū)”、德國的“更新區(qū)”，英國的“特定政策區(qū)”，以及日本的“都市再生緊急整備地域”等。其中，日本的行政體制、更新單元機制等與我國高度相似，這種適配性讓日本的經驗更具借鑒價值。因此本研究重點剖析了日本城市更新的制度框架和單元更新實踐，以期為中國的城市更新工作實踐提供啟示。

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日本的城市更新制度框架

日本的城市更新首先經歷了戰(zhàn)后政府主導的大規(guī)模重建，以住宅重建為主要目標；之后進入引入民間資本的經濟導向的更新階段，其間出臺了《都市再開發(fā)法》；最終發(fā)展為多方共治的可持續(xù)綜合更新，以2002年出臺的《都市再生特別措施法》為標志。

日本構建了宏觀、中觀、微觀三級規(guī)劃傳導體系。

·在宏觀層面

制定了“都市再開發(fā)方針”（對應于我國各城市編制的《城市更新專項規(guī)劃》），為城市更新提供長期性、綜合性的指導。

·在中觀層面

劃定了各類“促進區(qū)域”，基于特定的目標給出差異化的規(guī)范引導。其中基于都市再生目的所劃定的區(qū)域叫作“都市再生緊急整備地域” （對應我國各城市劃定的 “城市更新片區(qū)”），給予財政、金融、稅制，以及審批方面特殊的政策。在“都市再生緊急整備地域”內又劃定了若干個“都市再生特別地區(qū)” （對應于我國各城市劃定的“城市更新單元），賦予該地區(qū)容積率、土地用途等規(guī)劃管理技術指標上的彈性。

·在微觀層面

將“市街地再開發(fā)事業(yè)”等更新內容納入地區(qū)計劃，對應于我國各地開展的有明確實施主體的城市更新項目。

在城市更新的法規(guī)體系上，日本建立了自上而下、逐級細化的綜合性法律框架。城市更新核心法律由國會制定，是全國城市更新活動的最高法律依據；在核心法律框架之下是配套法令，通常由中央政府內閣或主管省廳發(fā)布，是對核心法律條文的具體化和技術性補充；進一步的細則是地方法令，由各地方公共團體（都道府縣、市町村）的議會制定，適配地方需求。

日本城市更新的配套政策主要是從規(guī)劃土地政策和財稅金融政策兩個方面給予支持。規(guī)劃土地方面，主要包括容積率獎勵、放寬土地用途限制等。財稅金融方面，國家層面設立基金，地方提供補貼，也給予稅費的減免。政府系金融機構提供低息貸款和融資便利等，為城市更新的可持續(xù)發(fā)展提供支持。

3

基于實施角度的日本城市更新單元

日本存在兩種典型的“城市更新特殊政策單元”：一種是“都市再生特別地區(qū)”，另一種是“市街地再開發(fā)促進區(qū)”。

3.1 都市再生特別地區(qū)：政府引導民間力量實施高強度開發(fā)提升城市競爭力

“都市再生特別地區(qū)”通常位于經濟核心區(qū)及重要戰(zhàn)略地區(qū)，為實現經濟振興、高強度開發(fā)等目的而設立，政策扶持力度大，開發(fā)周期長。截至2024年，日本全國已批準劃定125個“都市再生特別地區(qū)”，主要以3公頃的地塊或者是更大面積的多個地塊為單元。它的關鍵政策優(yōu)勢是可以突破現有的規(guī)劃約束，重新設定土地用途、容積率、建筑密度、建筑高度等規(guī)劃條件。

案例1

東京大手町連鎖都市再生項目

大手町緊鄰日本東京江戶城，是日本經濟的中心地。大手町區(qū)域內有七成以上的大樓屋齡超過40年。同時，由于資訊、通信等企業(yè)的業(yè)務必須持續(xù)24小時運作，企業(yè)大樓無法采用傳統 “先拆后建”的更新模式。如何使高密度城市經濟中心區(qū)在保障企業(yè)正常運營的同時實現都市再生，是大手町地區(qū)城市更新面臨的最核心問題。2002 年它被定為 “緊急整備地域”，2010 年升級為 “特別地區(qū)”，享受容積率16，稅收減免政策。整個項目的核心創(chuàng)新是采用“種子基地+滾動開發(fā)”的模式，運用種子基地置換的方式，首先對種子基地進行更新，再把周邊地區(qū)的功能置換進種子基地，然后再更新周邊地區(qū)騰挪出的區(qū)域，由此循序漸進推動了整個區(qū)域范圍內老舊建筑全部的活化。這種滾動連鎖式更新方式，既保障了企業(yè)的運營，也實現了整體片區(qū)的更新。

案例2

東京日本橋二丁目都市再生項目

日本橋二丁目地區(qū)位于東京日本橋車站東側，面臨競爭力不足、土地碎片化、公共空間質量低下等問題。2007年它被劃定為“都市再生特別地區(qū)”，成為東京首個整合歷史保護和高密度開發(fā)的國家級試點。這個項目的制度突破在于：突破傳統開發(fā)的限制，容積率從7提高到了19.9；設立“立體道路制度”，允許道路可直接從建筑下穿過，可以最大限度利用土地。值得關注的是，這個項目中建于1929年的高島屋日本橋店，作為日本《文化財保護法》下的“重要文化財”，被進行適應性改造，在保護立面與結構的前提下進行內部改造，比如增設地下停車場等。這個項目通過公私協同開發(fā)模式（PPP）推進，實現了空間立體化利用與功能混合，既保護了歷史，又提升了功能。

3.2 市街地再開發(fā)促進區(qū)：小規(guī)模、自下而上的城市更新單元

“市街地再開發(fā)事業(yè)”是日本廣泛采取的小規(guī)模住宅、商業(yè)設施重建推進模式，以單一地塊或相鄰地塊為單元，平均面積約2-3公頃。實施主體包括組合、個人、都市再生機構、政府等。促進區(qū)的政策更強調本地化改造與漸進式更新，政策激勵與空間彈性相對有限。

東京都武藏小金井站南口周邊街區(qū)再開發(fā)項目是一個“市街地再開發(fā)促進區(qū)”的案例。作為城市的核心區(qū)域，它面臨住宅老舊、混合功能缺失。通過容積率提升、道路拓寬、功能混合等方式，解決了交通擁堵和設施老化問題。同時，實施了“公私協同”的機制，并通過了多種方式加強公眾參與，最終把這個交通節(jié)點轉變成都市核心。

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啟示和借鑒

第一，基于 “目的-工具” 思路，探索建設彈性化的更新制度體系。日本城市更新的精細化實踐核心在于遵循 “目的-工具” 邏輯，即根據不同的更新目標匹配差異化政策工具，并通過中觀與微觀層面的制度細分實現精準管控。對中國而言，在中觀層面實施地域類型化管理，比如把更新單元分為歷史文化單元、產業(yè)創(chuàng)新單元等開展區(qū)別化管理。在微觀層面，推行模塊化工具組合。針對更新單元特性，明確剛性底線和彈性區(qū)間，實現定制化的管控。

第二，探索劃定分級分類的城市更新特殊政策單元，實現精準施策。日本城市更新的重要經驗之一是根據區(qū)域功能定位、更新需求差異建立 “分類分級” 的政策單元體系，避免一刀切。在中國，可以按照“市級-區(qū)級-街道級” 等行政層級，結合“活力街區(qū)-精品街區(qū)-完整社區(qū)” 等更新類型劃分特殊政策單元，明確不同單元的差異化目標，實現更新資源精準配置與區(qū)域特色保護。

第三，探索政府戰(zhàn)略與民間力量結合劃定更新單元，提升協同效能。日本通過《都市再生特別措施法》，允許民間提計劃，經審核之后納入官方規(guī)劃，形成上下互動的機制。中國需要改變更新單元劃定工作中政府單一主導的模式，構建政府與企業(yè)的雙輪驅動機制。政府要明確城市空間結構、公共服務布局等底線，同時也可以試點民間提案優(yōu)先機制，對符合戰(zhàn)略導向的城市更新實施方案納入特殊政策單元，給予優(yōu)惠政策支持。

總結而言，日本的核心經驗是以制度彈性應對需求多樣性。中國的城市更新正處于探索深化的階段，需要在借鑒國際經驗的同時，結合本國條件，探索有中國特色的更新路徑。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：《城市規(guī)劃（英文版）》編輯部

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