《網(wǎng)絡(luò)犯罪防治法（征求意見稿）》：我的一份修改建議

認(rèn)真研讀《網(wǎng)絡(luò)犯罪防治法（征求意見稿）》全文后，建議人認(rèn)為，從立法科學(xué)性、權(quán)利保障平衡性及法律適用確定性角度看，草案部分制度設(shè)計仍存在功能外延偏寬、概念界定模糊、執(zhí)法裁量空間過大、程序約束不足等問題。為進(jìn)一步增強法律的比例性、嚴(yán)謹(jǐn)性與可操作性，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)犯罪防治與公民權(quán)利保障、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有機平衡，現(xiàn)提出如下修改建議：

一、明確立法定位，防止防治功能不當(dāng)外溢

草案第一條、第三條將“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序”“整治網(wǎng)絡(luò)犯罪生態(tài)”等納入立法目標(biāo)，第二章至第四章大量條款涉及網(wǎng)絡(luò)行為管理、信息內(nèi)容治理、平臺運營規(guī)范等內(nèi)容，易導(dǎo)致犯罪防治專門法向綜合性網(wǎng)絡(luò)管控法偏移。

建議：在第一條立法目的中增加限定性表述，明確“本法為網(wǎng)絡(luò)犯罪防治專門法律，所設(shè)防治措施僅適用于與預(yù)防、遏制、治理網(wǎng)絡(luò)犯罪直接相關(guān)的行為與活動”，嚴(yán)格界定法律適用邊界，避免制度功能過度擴張。

【國際經(jīng)驗參照】：歐盟《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（布達(dá)佩斯公約）及多數(shù)國家的網(wǎng)絡(luò)犯罪專門立法，其立法目的與措施范圍均嚴(yán)格限定于打擊計算機系統(tǒng)犯罪、計算機輔助犯罪等核心領(lǐng)域，與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理、平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管等綜合性法律保持清晰界分，確保了專門法的精準(zhǔn)性和權(quán)威性。

二、優(yōu)化管理體制，建立跨部門協(xié)同主導(dǎo)機制

草案第四條規(guī)定，由國務(wù)院公安部門牽頭網(wǎng)絡(luò)犯罪防治工作。而本法同時涉及網(wǎng)絡(luò)治理、平臺監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全、信息傳播秩序等多領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)，單一部門牽頭易導(dǎo)致執(zhí)法視角單一，難以適配多維度治理需求。

建議：將第四條修改為“國務(wù)院建立跨部門網(wǎng)絡(luò)犯罪防治協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全國網(wǎng)絡(luò)犯罪防治工作；公安機關(guān)依法負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查打擊，國家網(wǎng)信部門依法負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)空間治理與平臺監(jiān)管，各有關(guān)主管部門依照本法及相關(guān)法律法規(guī)，在職責(zé)范圍內(nèi)分工負(fù)責(zé)、聯(lián)合推進(jìn)；縣級以上人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)犯罪防治工作”，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同聯(lián)動的治理體系。

【國際經(jīng)驗參照】：美國在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅時，建立了國土安全部、司法部（FBI）、國防部等多部門協(xié)同機制，并設(shè)有國家網(wǎng)絡(luò)總監(jiān)辦公室進(jìn)行跨部門統(tǒng)籌。歐盟通過“歐盟檢察官辦公室”和“歐洲刑事警察組織”等機構(gòu)，強化成員國間及不同執(zhí)法領(lǐng)域的協(xié)同，應(yīng)對跨境網(wǎng)絡(luò)犯罪。

三、細(xì)化法律概念，壓縮行政自由裁量空間

草案中“異常行為”“高風(fēng)險”“擾亂網(wǎng)絡(luò)秩序”“違背公序良俗”“可能被大量用于犯罪”等彈性概念較多，且多處設(shè)置概括性兜底條款，缺乏客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，削弱了法律的確定性和可預(yù)期性。

建議：在總則增設(shè)“定義條款”，對上述核心概念作出明確法律界定；對各章節(jié)中的兜底條款進(jìn)行限縮，刪除無具體指向的純概括性表述；對需要主管部門認(rèn)定的事項，明確客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范行政裁量權(quán)行使。

【國際經(jīng)驗參照】：德國《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)非法內(nèi)容時，通過聯(lián)邦刑事警察局的“危害性評估指引”及大量司法判例，對“明顯違法”等概念進(jìn)行持續(xù)的具體化，極大地壓縮了執(zhí)法隨意性，提升了法律的可預(yù)見性。

四、增設(shè)合法例外，保障網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)創(chuàng)新與研究

草案第十四、十五、二十四、二十五等條款對漏洞探測、滲透測試、安全工具使用等采取高度管制模式，未區(qū)分合法研究與違法使用，易抑制網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研究、漏洞披露等正當(dāng)活動，不利于網(wǎng)絡(luò)安全防御能力提升。

建議：在相關(guān)條款后增設(shè)“合法用途免責(zé)條款”，明確“經(jīng)網(wǎng)絡(luò)運營者授權(quán)開展的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞研究、滲透性測試，為學(xué)術(shù)研究、公共安全防御開展的技術(shù)研發(fā)與工具使用，以及依法進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)安全檢測評估活動，不適用本條處罰性規(guī)定”，為合法技術(shù)活動劃定邊界。

【國際經(jīng)驗參照】：美國通過《網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案》（CISA）及司法部發(fā)布的《漏洞披露報告政策》框架，為善意安全研究人員提供責(zé)任豁免保護(hù)，鼓勵負(fù)責(zé)任的漏洞披露。歐盟《網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全指令》（NIS2）也強調(diào)促進(jìn)成員國間的安全漏洞信息共享與合作。

五、簡化監(jiān)管機制，避免行政許可與備案過度疊加

草案第二十五條對網(wǎng)絡(luò)安全漏洞探測、滲透性測試設(shè)置“批準(zhǔn)+提前五日報告”雙重要求，對不同等級保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管措施區(qū)分不夠精細(xì)，易形成過度行政許可，增加市場主體和科研機構(gòu)的合規(guī)成本。

建議：根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)分級標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)置監(jiān)管措施，僅對第三級及以上關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)審批制，對第二級及以下普通網(wǎng)絡(luò)實行“運營者授權(quán)+事后備案”制；刪除事前五日報告義務(wù)，改為相關(guān)活動完成后一定期限內(nèi)向公安機關(guān)留檔備查，簡化監(jiān)管流程，提升監(jiān)管效率。

【國際經(jīng)驗參照】：新加坡《網(wǎng)絡(luò)安全法》對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全審計和測試有嚴(yán)格規(guī)定，但對非關(guān)鍵系統(tǒng)的安全測試則采取相對寬松的監(jiān)管模式，強調(diào)由資產(chǎn)所有者自行管理風(fēng)險，政府監(jiān)管資源集中于最高風(fēng)險領(lǐng)域。

六、確立基本原則，規(guī)范防治措施的適用邊界

草案未明確網(wǎng)絡(luò)犯罪防治措施的適用原則，部分條款賦予的服務(wù)阻斷、賬號限制等權(quán)力缺乏明確約束，易導(dǎo)致權(quán)力行使與公民權(quán)利、市場主體合法權(quán)益沖突。

建議：在總則第三條后新增一條，明確“網(wǎng)絡(luò)犯罪防治工作應(yīng)當(dāng)遵循比例原則與最小侵害原則，采取的防治措施應(yīng)當(dāng)與網(wǎng)絡(luò)犯罪風(fēng)險程度相適應(yīng)，盡可能減少對公民合法權(quán)利、市場主體正常經(jīng)營活動及網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響”。

【國際經(jīng)驗參照】：比例原則是歐盟法律體系的基石原則，在歐洲人權(quán)法院的判例中被廣泛應(yīng)用于審查各國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管措施。例如，在涉及網(wǎng)絡(luò)封鎖、數(shù)據(jù)留存等案件中，法院均要求措施必須為達(dá)成合法目的所“必需”，且對權(quán)利的侵害程度與目的重要性成比例。

七、完善程序保障，賦予相對人行政救濟(jì)權(quán)利

草案第三十六至四十四條賦予主管部門和服務(wù)提供者廣泛的網(wǎng)絡(luò)阻斷、服務(wù)限制等權(quán)力，但未設(shè)置相應(yīng)的程序約束和救濟(jì)機制，缺乏書面決定、理由說明、期限限制等基本程序要求，易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

建議：在相關(guān)條款中增加程序保障內(nèi)容，明確實施服務(wù)阻斷、賬號凍結(jié)、域名封禁等措施時，應(yīng)當(dāng)作出書面決定并說明事實和法律依據(jù)；設(shè)定措施實施的法定期限，逾期自動解除；為被采取措施的個人和組織提供復(fù)核、申訴等行政救濟(jì)路徑，保障其合法權(quán)益。

【國際經(jīng)驗參照】：根據(jù)歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），數(shù)據(jù)主體享有對自動化決策提出異議和獲得人工干預(yù)的權(quán)利。許多國家在實施類似網(wǎng)絡(luò)封禁措施時，法律普遍要求通知用戶并提供有效的申訴渠道，以確保程序正義。

八、限縮條款范圍，避免合法網(wǎng)絡(luò)表達(dá)被不當(dāng)規(guī)制

草案第二十八條第四項將“發(fā)布違背社會公序良俗等信息，獲取流量收益、廣告收益”納入禁止范圍，“違背社會公序良俗”概念具有高度主觀性，易被擴張解釋，可能誤傷正常的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、內(nèi)容創(chuàng)作等合法行為。

建議：刪除該條款中“違背社會公序良俗”的概括性表述，改為明確列舉淫穢、色情、暴力、恐怖、虛假違法等具體違法信息類型，精準(zhǔn)規(guī)制利用違法信息流量造假的行為，保護(hù)合法的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生產(chǎn)與傳播。

【國際經(jīng)驗參照】：美國在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容時，主要依據(jù)明確的法律分類（如淫穢、兒童色情、真實的暴力威脅等），法院對“淫穢”等概念亦有嚴(yán)格的“米勒測試”三標(biāo)準(zhǔn)，避免了以模糊的“公序良俗”概念進(jìn)行寬泛審查，這是其憲法第一修正案（言論自由）司法實踐的核心。

九、規(guī)范制度設(shè)計，強化網(wǎng)絡(luò)保護(hù)令的程序正當(dāng)性

草案第四十八、四十九條規(guī)定由行政機關(guān)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)保護(hù)令、對網(wǎng)絡(luò)暴力實施者出具告誡書，上述措施具有準(zhǔn)制裁效果，但缺乏司法監(jiān)督和程序約束，易導(dǎo)致行政權(quán)力介入民事糾紛。

建議：對網(wǎng)絡(luò)保護(hù)令和告誡書制度增加程序約束，引入司法確認(rèn)機制，規(guī)定行政機關(guān)作出網(wǎng)絡(luò)保護(hù)令、告誡書決定后，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)告知當(dāng)事人有權(quán)向住所地或行為地人民法院申請司法確認(rèn)；或設(shè)置強制復(fù)核程序，當(dāng)事人對保護(hù)令、告誡書不服的，可向作出決定機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)核，復(fù)核期間不停止措施執(zhí)行，但復(fù)核機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出復(fù)核決定。

【國際經(jīng)驗參照】：英國針對騷擾行為頒發(fā)的“禁制令”（Injunction）通常由法院經(jīng)聽證后作出。德國針對網(wǎng)絡(luò)騷擾的“接觸禁止令”也屬于民事禁令范疇，需由受害者向法院申請。將具有人身或行為限制效果的措施納入司法或準(zhǔn)司法程序，是大陸法系和英美法系的普遍做法，以確保其中立性和嚴(yán)肅性。

十、增設(shè)權(quán)利保障條款，彰顯憲法原則的立法遵循

網(wǎng)絡(luò)犯罪防治工作應(yīng)當(dāng)以保障公民基本權(quán)利為前提，草案未明確將公民憲法權(quán)利保障納入立法內(nèi)容，易導(dǎo)致防治工作與公民言論自由、通信自由、信息獲取權(quán)等基本權(quán)利沖突。

建議：在總則中新增一條，明確“本法的制定與實施應(yīng)當(dāng)尊重和保障公民依照憲法和法律享有的言論自由、通信自由和信息獲取權(quán)利，網(wǎng)絡(luò)犯罪防治措施不得妨礙公民合法權(quán)利的正常行使”。

【國際經(jīng)驗參照】：聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條規(guī)定了表達(dá)自由的權(quán)利，并明確任何限制必須由法律規(guī)定，且為尊重他人權(quán)利、保護(hù)國家安全或公共秩序等特定目的所必要。歐盟《基本權(quán)利憲章》也將尊重私生活、保護(hù)個人數(shù)據(jù)、言論自由等明文列為必須尊重的權(quán)利，所有歐盟立法均需接受是否符合《憲章》的審查。

建議人：劉曉原（前律師、網(wǎng)絡(luò)寫作者）

2026年2月4日