一、跨境電商零售進口保健食品的主要監(jiān)管制度

食品安全直接影響人民群眾身體健康和生命安全，一直是國家監(jiān)管的重點，《食品安全法》對進口食品的事前企業(yè)和商品準入、事中通關監(jiān)管、事后銷售監(jiān)督作出明確規(guī)定，一般貿(mào)易進口的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品應當符合我國食品安全國家標準，境外生產(chǎn)企業(yè)必須事先向中國海關總署申請注冊，高風險食品，如肉類、乳品等，還需實施嚴格的“官方推薦注冊”，必須獲得出口國（地區(qū)）主管當局的檢查報告和推薦函。

而商務部、發(fā)展改革委、財政部、海關總署、稅務總局、市場監(jiān)管總局《關于完善跨境電子商務零售進口監(jiān)管有關工作的通知》（商財發(fā)〔2018〕486號，以下簡稱486號文）和《關于跨境電子商務零售進出口商品有關監(jiān)管事宜的公告》（海關總署公告〔2018〕194號，以下簡稱194號公告）確定的跨境電商零售進口食品安全標準，則是原產(chǎn)地的食品安全標準，其境外生產(chǎn)企業(yè)無需事先在海關總署注冊，使用的新食品原材料亦無需經(jīng)過國務院衛(wèi)生行政部門的審查。

表1：一般貿(mào)易進口食品與跨境電商零售進口食品的的主要監(jiān)管要求對比

預包裝的保健食品不僅本身需符合食品安全國家標準，其命名、標簽、其添加的原材料如泛酸、肌醇、輔酶Q10等，還需符合特定的標準和規(guī)定，如《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》《保健食品命名指南》《允許保健食品聲稱的保健功能目錄非營養(yǎng)素補充劑（2023 年版）》《食品安全國家標準 預包裝食品標簽通則》（GB 7718-2025）等。

二、雙重標準帶來的監(jiān)管與合規(guī)風險

486號文雖明確“對跨境電商零售商品按照個人自用進境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求”，同時又要求“海關對跨境電商零售進口商品實施質(zhì)量安全風險監(jiān)測、建立跨境電商零售進口商品重大質(zhì)量安全風險應急處理機制”“責令相關企業(yè)對不合格或存在質(zhì)量安全問題的商品采取風險消減措施，對尚未銷售的按貨物實施監(jiān)管，并依法追究相關經(jīng)營主體責任”。要求市場監(jiān)管部門“加大跨境電商零售進口商品召回監(jiān)管力度，督促跨境電商企業(yè)和跨境電商平臺消除已銷售商品安全隱患，依法實施召回”。

進行質(zhì)量安全風險監(jiān)測、明確是否存在質(zhì)量安全問題等，均需要有明確的質(zhì)量安全標準，在適用原產(chǎn)地標準的情況下，主管部門如何確定監(jiān)管標準和權限，存在較多爭議。如頻繁引發(fā)熱議的NMN食品、膠囊食品（如DHA藻油膠囊等），能不能進、海關應不應該管、管到什么程度等，是長期困擾監(jiān)管部門和相關企業(yè)的問題。兩種制度的差異，帶來多重監(jiān)管與合規(guī)風險。

（一）溯源難帶來的逃避我國食品安全標準問題

雖然《食品安全法》明確規(guī)定，進口的保健食品應當是出口國（地區(qū)）主管部門準許上市銷售的產(chǎn)品，但該條是否適用跨境電商零售進口保健品存在理解爭議，且因跨境電商零售進口保健品并不要求驗核境外的生產(chǎn)許可證件，也沒有源頭審核追溯，實踐中溯源極其困難。商品的真實產(chǎn)地、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量控制體系幾乎完全依賴于供應商的自我聲明和平臺的審核。

這催生了“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”式的造假產(chǎn)業(yè)鏈，國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的不符合我國食品安全標準的產(chǎn)品，通過境外“鍍金”（注冊空殼公司、購買商標并貼牌）后，再以跨境電子商務零售進口身份回流國內(nèi)，繞開我國《食品安全法》的嚴格監(jiān)管。個別對海關監(jiān)管規(guī)定更了解的企業(yè)與原產(chǎn)地規(guī)則結(jié)合，將境內(nèi)生產(chǎn)的原材料，在境外進行封裝、分包等，利用加工增值比例等獲取境外原產(chǎn)資格，再以跨境電商零售進口的形式進入國內(nèi)。

（二）標準差異帶來的“不合規(guī)食品”合法準入問題

跨境電商食品符合原產(chǎn)國（地區(qū)）標準即可準入，這導致部分含有未獲中國批準的新食品原料（如NMN、麥角硫因等）等產(chǎn)品的涌入。這些成分在原產(chǎn)國（地區(qū)）可能作為膳食補充劑合法，但在中國尚未通過安全性評估。此類商品可能在形成消費熱點和輿情后，被監(jiān)管部門以存在質(zhì)量安全問題等為由采取應急處置（如原產(chǎn)于澳大利亞、美國、德國等地的含NMN保健品被禁止通過跨境電商渠道銷售），跨境電商經(jīng)營企業(yè)游走在標準差異的模糊地帶，面臨政策突變帶來的庫存和業(yè)務歸零風險。

此外，部分含藥物成分的功能性食品因跨境電商零售進口不強制要求貼中文標簽，不強制檢驗，以普通保健食品銷售給消費者，在消費者出現(xiàn)健康安全問題進行投訴后，亦有可能被監(jiān)管部門關注并進行下架、召回等，如含淫羊藿成分的保健食品等。

（三）保健食品功能宣傳問題

根據(jù)《食品安全法》相關規(guī)定，保健食品聲稱保健功能，應當具有科學依據(jù)，不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害。保健食品的標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內(nèi)容應當真實，與注冊或者備案的內(nèi)容相一致，載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等，并聲明“本品不能代替藥物”。

跨境電商零售進口食品作為“個人自用物品”入境，不強制貼中文標簽，消費者僅憑網(wǎng)頁翻譯和商家宣傳了解產(chǎn)品信息。商家在宣傳中是否需要遵守《食品安全法》的前述規(guī)定，同樣存在理解爭議。實踐中，商家虛標營養(yǎng)成分、進行不實宣傳、添加禁用藥物（如西布曲明）等情況常見報端。

三、企業(yè)合規(guī)發(fā)展建議

2025年3月13日中共中央辦公廳國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步強化食品安全全鏈條監(jiān)管的意見》，要求“完善跨境電商零售進口食品監(jiān)管制度。商務部要會同海關總署、市場監(jiān)管總局建立跨境電商零售進口食品負面清單，將明令暫停進口的疫區(qū)食品以及因出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風險啟動應急處置的食品等列入負面清單并實時調(diào)整。海關要根據(jù)市場監(jiān)管部門需要，按規(guī)定提供跨境電商企業(yè)、平臺及境內(nèi)服務商等相關信息，及時開展食品安全風險信息交流。市場監(jiān)管總局、商務部等部門要進一步明確跨境電商零售進口食品召回責任。市場監(jiān)管部門要加大召回監(jiān)管力度，督促相關責任方及時召回。”

近期海關、市場監(jiān)督部門的多次執(zhí)法也表明，跨境電商零售進口保健食品的監(jiān)管要求持續(xù)增強，對跨境電商零售進口的監(jiān)管要求已從“便利為主”轉(zhuǎn)為“便利與安全并重”，甚至是“安全為主”，企業(yè)需擯棄依賴政策漏洞的粗放型發(fā)展模式，對標《食品安全法》對保健食品的管理要求，嚴格合規(guī)，向追求“建立長期品牌信任”發(fā)展。

（一）強化主體責任，主動建立質(zhì)量安全風險防控機制

根據(jù)486號文的要求，主動建立從境外采購、進境申報、國內(nèi)銷售與售后全流程的質(zhì)量安全風險防控機制。

1.在境外采購環(huán)節(jié)：需注意獲取產(chǎn)品在境外上市的許可證明、生產(chǎn)工藝、成分含量備案證明、審核境外供應商保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營資質(zhì)等。對經(jīng)營的產(chǎn)品在境內(nèi)外存在監(jiān)管標準差異的，需要既符合原產(chǎn)國（地區(qū)）的標準要求，又不屬于我國明令禁止進口的范圍。如含大麻的食品、從疫區(qū)進口的食品等，不能通過跨境電子商務零售進口。對原材料來源于中國的保健品，需綜合考量加工地和中國的原產(chǎn)地標準，判定產(chǎn)品在加工地是否已構(gòu)成實質(zhì)性改變，能否獲得當?shù)卦a(chǎn)資格，對根據(jù)對應原產(chǎn)地規(guī)則產(chǎn)品原產(chǎn)地仍應認定為“中國”的，需符合中國的食品安全標準。

需特別注意的是，即使是適用原產(chǎn)地的食品安全標準，在涉及到具體成分含量的測定時，中國的監(jiān)管部門使用的檢測方法亦是中國的標準，如下表的簡要總結(jié)。企業(yè)在無法確定采購的保健食品中相關成分是否符合標準時，可對照對應測定標準或在第三方檢測結(jié)構(gòu)進行檢測明確。

表2.預包裝保健食品相關國家標準簡表

2.在進境通關環(huán)節(jié)：需注意對貿(mào)易方式和特殊監(jiān)管要求的限制，如對含列入《進出口野生動植物種商品目錄》成分的產(chǎn)品，如含西洋參的保健品，需參照一般貿(mào)易進口先辦理《中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室非<進出口野生動植物種商品目錄>物種證明》再向海關申報。對高風險品類如用于嬰幼兒的保健食品等，可自主送檢，主動對應合規(guī)要求。

3.在銷售與售后環(huán)節(jié)：需注意如實陳述產(chǎn)品的成分含量、功能效果等，主動履行對消費者的提醒、告知義務，如告知“產(chǎn)品符合原產(chǎn)地食品安全標準要求，但其含量標準要求可能與我國食品安全標準存在差異”等。對保健品的原始標簽或說明書存在夸大功效、疾病預防、治療等我國《食品安全法》明令禁止出現(xiàn)的內(nèi)容時，在產(chǎn)品中文介紹頁面添加提醒，如“功效及治療效果為原文翻譯，未經(jīng)過我國藥監(jiān)部門驗核，請消費者根據(jù)實際情況選用等”，避免不實宣傳。對因產(chǎn)品質(zhì)量等問題被監(jiān)管部門要求召回的保健品進行銷毀或退運，避免改換包裝或名稱等再次上架的違法行為。

（二）建立動態(tài)合規(guī)機制，進行前瞻性布局

食品安全問題是全世界政府部門共同關注的重點，各國的食品監(jiān)管法律法規(guī)、成分含量標準等均是動態(tài)調(diào)整的，跨境電子商務零售進口保健品需實時關注各國制度變化和最新監(jiān)管動向（如美國食藥監(jiān)局的最新GRAS認證、歐盟的新型食品清單等），并據(jù)此進行前瞻性布局，對產(chǎn)品來源和供應鏈進行風險評估預案和替代產(chǎn)品來源準備，避免將業(yè)務押注于單一來源、高政策風險的產(chǎn)品。

同時，密切關注我國“負面清單”動態(tài)及成分監(jiān)管風向，如當前被重點監(jiān)控的艾蒿、麥角硫因、白絨水龍骨提取物、β-煙酰胺單核苷酸（NMN）等12種成分。對存在原產(chǎn)地區(qū)域限制的產(chǎn)品，如含NMN的產(chǎn)品，及時尋找其他在準入范圍的替代來源區(qū)域；同時對可能被納入全面禁止范圍或是按照一般貿(mào)易進行監(jiān)管的，及時降低庫存、尋找其他功效相似但未被重點監(jiān)管的替代品。

四、理解、順應政策變化，合規(guī)致遠

跨境電商零售進口食用保健品的監(jiān)管“雙軌制”，是特定發(fā)展階段中效率與安全權衡的產(chǎn)物。隨著市場規(guī)模的擴大和安全風險問題的凸顯，政策收緊是必然趨勢，監(jiān)管部門對新食用保健品原料、新型配方等的關注和監(jiān)管將會更密集，最終的平衡點將是在守住食品安全底線的前提下，最大限度地促進貿(mào)易創(chuàng)新與發(fā)展。只有主動適應這一趨勢，在合規(guī)框架內(nèi)尋求創(chuàng)新的企業(yè)，才能在這條看似“捷徑”實則“險徑”的賽道上，行穩(wěn)致遠。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 廖佳