"戰(zhàn)爭(zhēng)太重要了，不能只交給將軍們。"——喬治·克萊孟梭

它同樣太重要了，不能只交給一個(gè)人。

當(dāng)一位總統(tǒng)把"戰(zhàn)爭(zhēng)部"的舊名重新搬上國防部的門楣，他想喚回的，究竟是一個(gè)名字，還是一種不受約束的權(quán)力？

2025年，特朗普政府將沿用了近八十年的"國防部"更名為"戰(zhàn)爭(zhēng)部"。這一舉動(dòng)看似只是對(duì)1947年以前舊稱的復(fù)古致敬，卻像一顆投入華盛頓政治深水區(qū)的石子，激起了遠(yuǎn)超語義學(xué)范疇的漣漪。國會(huì)山上，兩黨議員為此展開激烈交鋒；大西洋彼岸，歐洲盟友面面相覷；而在美國憲法第一條第八款那冷靜而克制的文字背后，一個(gè)古老的憲政追問被再次推至前臺(tái)——

在美利堅(jiān)合眾國，究竟誰有權(quán)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)？總統(tǒng)能在多大程度上繞過國會(huì)，將國家拖入戰(zhàn)火？而那些寫在羊皮紙上的程序制約，在真槍實(shí)彈的緊急時(shí)刻，還能剩下幾分效力？

這不是一個(gè)抽象的憲法學(xué)課題。它關(guān)乎生死，關(guān)乎秩序，關(guān)乎一個(gè)超級(jí)大國的每一次軍事抉擇如何在"程序正義"與"效率至上"之間走鋼絲。

讓我們拆解這架復(fù)雜的戰(zhàn)爭(zhēng)決策機(jī)器，看清其中的齒輪、裂縫與暗門。

一、美國憲法的原初設(shè)計(jì)：開啟戰(zhàn)爭(zhēng)的鑰匙交給國會(huì)。

理解美國戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的起點(diǎn)，必須回到1787年費(fèi)城制憲會(huì)議那個(gè)悶熱的夏天。

制憲者們剛剛擺脫英王喬治三世的專制統(tǒng)治，對(duì)行政權(quán)力的無限膨脹懷有深入骨髓的警惕。

他們最恐懼的場(chǎng)景之一，就是一個(gè)人——哪怕他是民選的總統(tǒng)——能夠憑一己之意將國家送上戰(zhàn)場(chǎng)。

詹姆斯·麥迪遜在制憲會(huì)議記錄中寫下了那句被后世反復(fù)引用的話："行政部門是最熱衷于戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力分支，也是最容易發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的分支。因此，憲法審慎地將戰(zhàn)爭(zhēng)問題交給了立法機(jī)關(guān)。"

于是，美國憲法作出了一個(gè)在當(dāng)時(shí)堪稱激進(jìn)的制度安排：

第一條第八款

明確賦予國會(huì)"宣布戰(zhàn)爭(zhēng)"的權(quán)力，以及招募軍隊(duì)、撥付軍費(fèi)、制定軍事規(guī)則等一系列配套權(quán)力。

第二條第二款

則規(guī)定總統(tǒng)為"合眾國陸軍和海軍的總司令"。

這一設(shè)計(jì)的精妙之處在于分權(quán)制衡：國會(huì)掌握"是否打"的決定權(quán)，總統(tǒng)掌握"怎么打"的指揮權(quán)。鑰匙在國會(huì)手中，方向盤在總統(tǒng)手里。沒有國會(huì)轉(zhuǎn)動(dòng)鑰匙啟動(dòng)引擎，總統(tǒng)的方向盤無處可打；而一旦戰(zhàn)爭(zhēng)啟動(dòng)，國會(huì)也不應(yīng)干預(yù)具體的戰(zhàn)術(shù)指揮。

這是一個(gè)優(yōu)雅的理論模型。

但歷史證明，優(yōu)雅的理論往往在遭遇現(xiàn)實(shí)時(shí)變得面目全非。

自1789年建國以來，美國對(duì)外使用武力超過200次，但國會(huì)正式宣戰(zhàn)僅有5次——1812年對(duì)英戰(zhàn)爭(zhēng)、1846年美墨戰(zhàn)爭(zhēng)、1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)、1917年一戰(zhàn)、1941年二戰(zhàn)。

也就是說，在絕大多數(shù)軍事行動(dòng)中，美國總統(tǒng)繞開了憲法規(guī)定的"正門"，從各種"側(cè)門""后門"甚至"窗戶"出入。

這種"憲法文本"與"政治現(xiàn)實(shí)"之間的巨大裂縫，構(gòu)成了理解特朗普——以及任何一位美國總統(tǒng)——戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的真正背景板。

二、三種戰(zhàn)爭(zhēng)場(chǎng)景：執(zhí)行程序從嚴(yán)格到模糊

要回答"特朗普如何才能發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)"，首先需要區(qū)分戰(zhàn)爭(zhēng)的性質(zhì)。不同規(guī)模、不同對(duì)象、不同緊迫程度的軍事行動(dòng)，對(duì)應(yīng)著截然不同的法律程序和政治成本。

場(chǎng)景一：全面戰(zhàn)爭(zhēng)——憲法程序的"滿格運(yùn)行"

什么情況下觸發(fā)？針對(duì)主權(quán)國家的大規(guī)模、持續(xù)性軍事行動(dòng)。想象一下對(duì)波斯發(fā)動(dòng)全面入侵，或是與某個(gè)大國爆發(fā)正面沖突——這是憲法原初設(shè)計(jì)所針對(duì)的核心場(chǎng)景。

完整程序如下：

第一步：總統(tǒng)提議?？偨y(tǒng)向國會(huì)提交正式的書面宣戰(zhàn)請(qǐng)求，詳細(xì)闡述戰(zhàn)爭(zhēng)的必要性——國家安全面臨何種威脅、外交途徑為何已經(jīng)窮盡、軍事行動(dòng)的目標(biāo)是什么。這通常伴隨著總統(tǒng)在國會(huì)聯(lián)席會(huì)議上的演講。1941年12月8日，羅斯福在珍珠港事件次日走上國會(huì)講壇，發(fā)表了那篇僅用六分鐘的"國恥日演說"，堪稱這一程序的經(jīng)典范例。

第二步：國會(huì)辯論與投票。眾議院和參議院分別對(duì)宣戰(zhàn)決議進(jìn)行辯論和投票，以簡(jiǎn)單多數(shù)即可通過。這一環(huán)節(jié)是國會(huì)行使憲法權(quán)力的核心——民意代表們審議戰(zhàn)爭(zhēng)的正當(dāng)性、必要性和可承受性，代替全體國民作出生死攸關(guān)的抉擇。

第三步：總統(tǒng)簽署。兩院通過后，宣戰(zhàn)決議提交總統(tǒng)簽署，正式生效。此后，國家進(jìn)入法律意義上的"戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)"，一系列特殊的戰(zhàn)時(shí)權(quán)力（如經(jīng)濟(jì)管制、情報(bào)擴(kuò)權(quán)、戰(zhàn)時(shí)審查等）隨之激活。

這套程序莊重、嚴(yán)謹(jǐn)、透明，充分體現(xiàn)了三權(quán)分立的憲政精神。但問題在于——它已經(jīng)八十多年沒有被完整使用過了。

自1941年對(duì)日宣戰(zhàn)以來，美國再未正式宣戰(zhàn)。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)……這些耗資數(shù)萬億美元、犧牲數(shù)十萬生命的重大軍事行動(dòng)，無一走完憲法規(guī)定的全套宣戰(zhàn)程序。

為什么？因?yàn)楝F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的形態(tài)已經(jīng)遠(yuǎn)超制憲者的想象，而總統(tǒng)們找到了更"便捷"的替代路徑。

（越南戰(zhàn)爭(zhēng)）

場(chǎng)景二：有限軍事行動(dòng)——灰色地帶總統(tǒng)權(quán)力漸趨膨脹

什么情況下觸發(fā)？反恐打擊、定點(diǎn)清除、空襲、特種作戰(zhàn)、人道主義干預(yù)、"有限"的軍事威懾行動(dòng)——這是冷戰(zhàn)以來最常見的美國對(duì)外用兵形式。

在這一場(chǎng)景下，總統(tǒng)不需要國會(huì)正式宣戰(zhàn)，而是依賴兩套法律工具：

工具一：《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》

這部法律誕生于越戰(zhàn)創(chuàng)傷之后，是國會(huì)試圖"奪回"戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的標(biāo)志性立法。其核心條款規(guī)定：

總統(tǒng)可以在未獲國會(huì)授權(quán)的情況下動(dòng)用武力，但必須在48小時(shí)內(nèi)書面通知國會(huì)，說明行動(dòng)的理由、范圍和預(yù)計(jì)持續(xù)時(shí)間。

軍事行動(dòng)持續(xù)時(shí)間不得超過60天（可延長(zhǎng)30天用于撤軍），除非國會(huì)在此期間批準(zhǔn)繼續(xù)行動(dòng)或正式宣戰(zhàn)。

國會(huì)可以在任何時(shí)候通過聯(lián)合決議要求撤軍。

這部法律看上去是一張"緊箍咒"，但在實(shí)踐中，它反而被總統(tǒng)們視為一張"許可證"——既然法律承認(rèn)總統(tǒng)可以先動(dòng)手再通知，那么48小時(shí)的窗口期足以完成一次空襲、一次定點(diǎn)清除、甚至一場(chǎng)小規(guī)模戰(zhàn)役。至于60天的期限限制，歷任總統(tǒng)往往通過聲稱行動(dòng)"不構(gòu)成敵對(duì)行動(dòng)"）來規(guī)避——奧巴馬在2011年利比亞軍事行動(dòng)中就使用了這一說辭，盡管美軍實(shí)實(shí)在在地投下了炸彈。

工具二：《授權(quán)使用軍事力量法案》

這是理解21世紀(jì)美國戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力最關(guān)鍵的一把鑰匙。

2001年AUMF：在9·11事件僅三天后，國會(huì)以壓倒性多數(shù)通過該法案（參議院98:0，眾議院420:1，唯一的反對(duì)票來自加州眾議員芭芭拉·李），授權(quán)總統(tǒng)對(duì)"策劃、授權(quán)、實(shí)施或協(xié)助9·11恐怖襲擊的國家、組織或個(gè)人"使用"一切必要和適當(dāng)?shù)奈淞?。

請(qǐng)注意這段授權(quán)文字的模糊性——它沒有指定具體國家，沒有設(shè)定地理范圍，沒有規(guī)定時(shí)間期限，甚至沒有明確界定"相關(guān)組織"的標(biāo)準(zhǔn)。這張近乎空白的授權(quán)書，在此后二十多年間被歷任總統(tǒng)反復(fù)援引，用以支撐在阿富汗、伊拉克、敘利亞、也門、索馬里、利比亞、尼日爾等至少七個(gè)國家的軍事行動(dòng)，打擊對(duì)象從基地組織擴(kuò)展到ISIS，再到各種松散關(guān)聯(lián)的地方武裝。

2002年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)：專門授權(quán)總統(tǒng)對(duì)伊拉克使用武力。這一授權(quán)在薩達(dá)姆政權(quán)倒臺(tái)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束多年后仍然有效，被后續(xù)總統(tǒng)"借殼"用于其他目的。

正是這些模糊的、過時(shí)的、被無限延伸的授權(quán)法案，構(gòu)成了總統(tǒng)繞過國會(huì)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的最大"法律黑洞"。

場(chǎng)景三：緊急自衛(wèi)——總統(tǒng)的"先發(fā)制人"特權(quán)

什么情況下觸發(fā)？美國本土遭受直接攻擊，或海外駐軍、外交機(jī)構(gòu)面臨迫在眉睫的武力威脅。

在這種極端情況下，憲法學(xué)界普遍承認(rèn)總統(tǒng)擁有固有的自衛(wèi)權(quán)，無需事先獲得國會(huì)批準(zhǔn)即可采取軍事行動(dòng)。這一權(quán)力的法理基礎(chǔ)并非來自某部具體的法律，而是源于憲法賦予總統(tǒng)的"總司令"角色以及國際法中的自衛(wèi)原則。

典型程序：

總統(tǒng)立即下令反擊，無需等待國會(huì)授權(quán)。

國防部長(zhǎng)通過參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議向各戰(zhàn)區(qū)司令部下達(dá)作戰(zhàn)指令。

事后，總統(tǒng)向國會(huì)報(bào)告行動(dòng)情況，國會(huì)通常會(huì)迅速通過追認(rèn)性質(zhì)的授權(quán)法案。

珍珠港事件后，國會(huì)在一天之內(nèi)完成宣戰(zhàn)投票。9·11事件后，2001年AUMF在一周內(nèi)通過。在生死存亡的緊急時(shí)刻，國會(huì)的制衡功能幾乎自動(dòng)讓位于總統(tǒng)的行動(dòng)權(quán)威。

這三種場(chǎng)景構(gòu)成了一個(gè)從"嚴(yán)格程序"到"幾乎無程序"的光譜。

而真正的危險(xiǎn)，在于總統(tǒng)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)將第一種場(chǎng)景偽裝成第二種或第三種，從而規(guī)避最嚴(yán)格的憲法審查。

三、特朗普的實(shí)戰(zhàn)案例：程序如何被"創(chuàng)造性"地突破

理論是冷冰冰的，但政治是活生生的。讓我們看看特朗普——這位以"不按常理出牌"著稱的總統(tǒng)——在任期內(nèi)究竟是如何操作戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序的。

案例一：擊殺蘇萊曼尼——"先斬后奏"的極致操作

2020年1月3日凌晨，巴格達(dá)國際機(jī)場(chǎng)附近，一架MQ-9"死神"無人機(jī)發(fā)射的地獄火導(dǎo)彈，將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)"圣城旅"指揮官卡西姆·蘇萊曼尼的車隊(duì)炸成廢墟。這是自二戰(zhàn)以來，美國首次在和平時(shí)期刺殺一個(gè)主權(quán)國家的高級(jí)軍事將領(lǐng)，其政治與法律后果的嚴(yán)重性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。

特朗普政府的法律依據(jù)是什么？

令人瞠目的是，白宮援引的竟然是2002年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)。該授權(quán)的原始目的是應(yīng)對(duì)薩達(dá)姆·侯賽因政權(quán)對(duì)美國的威脅，但特朗普政府將其重新詮釋為：該授權(quán)覆蓋"伊拉克境內(nèi)對(duì)美國構(gòu)成威脅的任何力量"，而蘇萊曼尼當(dāng)時(shí)身處伊拉克，因此打擊行動(dòng)"合法"。

這一邏輯的荒謬性顯而易見：一部旨在推翻特定政權(quán)的授權(quán)法案，被"創(chuàng)造性"地挪用來刺殺另一個(gè)國家的將軍。這就好比一張寫著"允許拆除A棟樓"的施工許可證，被用來炸毀隔壁的B棟樓——理由是B棟樓的住戶曾經(jīng)走進(jìn)過A棟樓的院子。

更關(guān)鍵的程序違規(guī)在于：特朗普政府事先未通知國會(huì)。

根據(jù)《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》，總統(tǒng)在動(dòng)用武力后應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)通知國會(huì)。

特朗普雖然在事后提交了通知，但該文件被列為機(jī)密，普通國會(huì)議員無法查閱完整內(nèi)容。民主黨議員憤怒地指出，這等于剝奪了國會(huì)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

國會(huì)的反擊：2020年1月，眾議院通過了一項(xiàng)《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》，要求總統(tǒng)停止對(duì)波斯的軍事行動(dòng)（除非獲得國會(huì)授權(quán)或面臨迫在眉睫的攻擊）。2020年2月，參議院也以52:48的微弱多數(shù)通過了類似決議。然而，特朗普毫不猶豫地行使了否決權(quán)，而國會(huì)未能湊夠三分之二多數(shù)票推翻否決。

結(jié)果：一次可能引發(fā)中東全面戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事行動(dòng)，在沒有國會(huì)事先授權(quán)、法律依據(jù)牽強(qiáng)附會(huì)、事后監(jiān)督被總統(tǒng)否決的情況下，完整地走完了全部流程。

憲法的制衡機(jī)制，在這一案例中幾乎形同虛設(shè)。

案例二：2025年——國會(huì)的"亡羊補(bǔ)牢"與總統(tǒng)的"見招拆招"

蘇萊曼尼事件的教訓(xùn)，促使國會(huì)在特朗普第二任期內(nèi)采取了一系列限制性立法行動(dòng)：

第一刀：切斷"過時(shí)授權(quán)"。2025年9月，眾議院投票廢除了1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)和2002年（實(shí)為2003年正式開戰(zhàn)的）伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)。這意味著特朗普再也無法像擊殺蘇萊曼尼時(shí)那樣，從抽屜里翻出一份二十多年前的授權(quán)書來為新的軍事行動(dòng)背書。這一立法雖然姍姍來遲，但在象征意義上標(biāo)志著國會(huì)終于開始清理那些被總統(tǒng)濫用的"僵尸授權(quán)"。

第二刀：針對(duì)特定對(duì)象的事前約束。面對(duì)特朗普政府對(duì)委內(nèi)瑞拉日益強(qiáng)硬的姿態(tài)（包括軍事威脅、海軍部署和"二次打擊"言論），參議院通過了一項(xiàng)決議，要求總統(tǒng)在對(duì)委內(nèi)瑞拉采取任何軍事行動(dòng)前必須獲得國會(huì)明確授權(quán)。這是國會(huì)試圖從"事后追認(rèn)"模式轉(zhuǎn)向"事前批準(zhǔn)"模式的一次重要嘗試。

然而，這把刀最終砍在了棉花上。副總統(tǒng)萬斯在參議院行使了其作為議長(zhǎng)的投票打破平局權(quán)，否決了該決議。這一結(jié)果暴露了國會(huì)制衡總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的根本軟肋——在黨派政治高度極化的背景下，總統(tǒng)所在政黨的國會(huì)議員往往選擇站在總統(tǒng)一邊，而非站在憲法一邊。

第三個(gè)動(dòng)向：國防部更名為"戰(zhàn)爭(zhēng)部"。雖然這一更名不具有直接的法律效力（它不改變?nèi)魏螌?shí)質(zhì)性的權(quán)力分配），但其政治信號(hào)極為強(qiáng)烈。

批評(píng)者認(rèn)為，這是特朗普政府在意識(shí)形態(tài)層面為擴(kuò)張軍事權(quán)力做鋪墊——當(dāng)"國防"的概念被"戰(zhàn)爭(zhēng)"取代，進(jìn)攻性的軍事行動(dòng)就更容易獲得話語合法性。

支持者則辯稱，這不過是恢復(fù)歷史傳統(tǒng)，讓名稱更誠實(shí)地反映機(jī)構(gòu)功能。但無論如何，這一舉措加深了國會(huì)和輿論對(duì)特朗普軍事擴(kuò)權(quán)意圖的警惕。

四、制衡的困境：為什么國會(huì)總是"管不住"總統(tǒng)？

從憲法文本來看，國會(huì)擁有制約總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的充分工具——宣戰(zhàn)權(quán)、撥款權(quán)、立法權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)。但在實(shí)踐中，這些工具要么生銹了，要么被卸掉了零件。原因何在？

1. 信息不對(duì)稱：總統(tǒng)知道得太多，國會(huì)知道得太少

情報(bào)系統(tǒng)掌握在行政部門手中?？偨y(tǒng)可以通過選擇性披露情報(bào)來"制造"戰(zhàn)爭(zhēng)必要性，而國會(huì)議員往往只能在信息迷霧中投票。

當(dāng)蘇萊曼尼被擊殺后，國會(huì)議員們甚至無法閱讀完整的行動(dòng)通知——因?yàn)樗菣C(jī)密的。一個(gè)看不見靶子的人，如何射擊？

2. 速度不對(duì)稱：導(dǎo)彈比辯論快

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)奏以小時(shí)甚至分鐘計(jì)算。一枚巡航導(dǎo)彈從發(fā)射到命中只需幾十分鐘，而國會(huì)走完一輪辯論和投票程序至少需要數(shù)天。在這種時(shí)間差面前，國會(huì)的事前審批權(quán)幾乎不可能在緊急軍事行動(dòng)中發(fā)揮作用。這也是為什么《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》實(shí)際上承認(rèn)了總統(tǒng)先行動(dòng)的權(quán)力——它試圖解決的是"事后"制約問題，而非"事前"授權(quán)問題。

3. 政治激勵(lì)不對(duì)稱：支持戰(zhàn)爭(zhēng)比反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)安全

對(duì)國會(huì)議員而言，在"國家安全"議題上反對(duì)總統(tǒng)是高風(fēng)險(xiǎn)行為。如果反對(duì)后果然發(fā)生了恐怖襲擊或軍事危機(jī)，反對(duì)者將被貼上"軟弱""不愛國"的標(biāo)簽。而支持總統(tǒng)動(dòng)武，即使事后證明決策失誤，也可以用"當(dāng)時(shí)情報(bào)顯示有威脅"來推卸責(zé)任。這種不對(duì)稱的政治激勵(lì)，導(dǎo)致國會(huì)在戰(zhàn)爭(zhēng)問題上的默認(rèn)姿態(tài)是"不反對(duì)"，而非"嚴(yán)格審查"。2001年AUMF的投票結(jié)果（眾議院420:1）便是這一心態(tài)的極端體現(xiàn)。

4. 制度慣性：先例的力量

每一次總統(tǒng)成功繞過國會(huì)動(dòng)武而未受到實(shí)質(zhì)性懲罰，都在構(gòu)建一個(gè)新的"先例"。而這些先例的累積效應(yīng)是驚人的：從杜魯門未經(jīng)國會(huì)授權(quán)介入朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，到肯尼迪的豬灣入侵，到約翰遜的北部灣事件，到里根的格林納達(dá)入侵，到克林頓的科索沃轟炸，到奧巴馬的利比亞行動(dòng)，再到特朗普擊殺蘇萊曼尼——兩百多年來，總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張不是一次性的"政變"，而是一系列漸進(jìn)式"越界"的疊加。每一次越界都讓下一次越界變得更"正常"。

5. 2001年AUMF：那張永不過期的空白支票

這或許是最致命的制度漏洞。2001年AUMF至今仍然有效，且其模糊的措辭允許幾乎無限的解釋空間。一位總統(tǒng)只需宣稱某個(gè)組織與基地組織或其"相關(guān)力量"有聯(lián)系（這一聯(lián)系可以是直接的，也可以是間接的、松散的、甚至是推測(cè)的），就可以在世界任何角落動(dòng)用武力。在這部法律的庇護(hù)下，美國在全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中動(dòng)用武力的地理范圍已經(jīng)擴(kuò)展到至少85個(gè)國家。

國會(huì)數(shù)次嘗試廢除或修訂2001年AUMF，但始終未能成功。原因很簡(jiǎn)單：廢除容易，替代難。如果廢除AUMF而不出臺(tái)新的授權(quán)框架，可能導(dǎo)致正在進(jìn)行的反恐行動(dòng)突然失去法律依據(jù)；而如果出臺(tái)新的授權(quán)，圍繞其范圍、期限、監(jiān)督機(jī)制的爭(zhēng)論將極其復(fù)雜。國會(huì)因此陷入了一種"制度性癱瘓"——明知漏洞存在，卻無力修補(bǔ)。

五、民意的隱形制約

在法律和制度之外，還有一股不可忽視的力量在約束著總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策——公眾輿論。

美國民眾對(duì)海外軍事干預(yù)的態(tài)度在過去二十年間發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。

從2001年9·11事件后近90%的民眾支持入侵阿富汗，到2023年調(diào)查顯示61%的美國人認(rèn)為應(yīng)減少海外軍事干預(yù)，這一趨勢(shì)的轉(zhuǎn)向清晰而持久。

阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的混亂撤軍、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的虛假理由、無休止的反恐行動(dòng)帶來的疲憊感，共同塑造了一個(gè)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)日益懷疑的美國公眾。

特朗普本人深諳民意的力量。他在2016年競(jìng)選中以"反建制""反無休止戰(zhàn)爭(zhēng)"為賣點(diǎn)，猛烈批評(píng)小布什的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和奧巴馬的利比亞干預(yù)。

在第二任期內(nèi)，他一邊展示軍事強(qiáng)硬姿態(tài)（威脅波斯、向委內(nèi)瑞拉海域派遣軍艦），一邊刻意避免大規(guī)模地面入侵——因?yàn)樗宄?，在?dāng)前的民意環(huán)境下，一場(chǎng)新的"泥潭戰(zhàn)爭(zhēng)"將是政治自殺。

民意不是法律程序，它不能阻止總統(tǒng)按下發(fā)射按鈕。但它構(gòu)成了一種"軟約束"——總統(tǒng)在決策時(shí)不得不計(jì)算政治成本。

如果說憲法是戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的"硬件防火墻"，那么民意就是"軟件殺毒程序"。前者可以被繞過，后者可以被操縱，但兩者合在一起，仍然構(gòu)成了對(duì)總統(tǒng)單方面發(fā)動(dòng)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的顯著阻力。

六、國際法的制約無力

當(dāng)我們討論"特朗普如何才能發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)"時(shí)，不能不提及國際法的維度——盡管這一維度的實(shí)際約束力可能最弱。

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第二條第四款，各國應(yīng)避免在國際關(guān)系中使用武力或武力威脅。合法使用武力的途徑僅有兩條：聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)，或自衛(wèi)權(quán)的行使（第五十一條）。

但美國，尤其是特朗普治下的美國，對(duì)國際法的態(tài)度向來是"合則用之，不合則棄之"。擊殺蘇萊曼尼時(shí)，美國聲稱行使的是自衛(wèi)權(quán)，但國際法學(xué)者普遍質(zhì)疑：波斯并未對(duì)美國發(fā)動(dòng)武裝攻擊，蘇萊曼尼的"即將發(fā)動(dòng)的威脅"從未被令人信服地證實(shí)，"先發(fā)制人的自衛(wèi)"在國際法中的合法性至今充滿爭(zhēng)議。

特朗普第二任期的單邊主義傾向使國際法的約束力進(jìn)一步削弱。

對(duì)委內(nèi)瑞拉的軍事威脅、對(duì)巴拿馬運(yùn)河主權(quán)的言辭挑釁、對(duì)格陵蘭的"收購"暗示——這些舉動(dòng)雖然尚未轉(zhuǎn)化為實(shí)際軍事行動(dòng)，但它們傳達(dá)的信號(hào)是明確的：在特朗普的世界觀中，國家實(shí)力決定一切，國際法不過是強(qiáng)者手中可以選擇性援引的工具。

而對(duì)于國際社會(huì)而言，面對(duì)一個(gè)擁有全球最強(qiáng)軍事力量、在安理會(huì)擁有一票否決權(quán)的超級(jí)大國，國際法的執(zhí)行機(jī)制幾乎無從談起。這是全球秩序中最大的悖論之一：最需要被法律約束的力量，恰恰是最不受法律約束的力量。

七、結(jié)論：特朗普如何才能發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)？

答案取決于你問的是"法律上"還是"事實(shí)上"。

法律上：發(fā)動(dòng)全面戰(zhàn)爭(zhēng)需要國會(huì)宣戰(zhàn)；有限軍事行動(dòng)需要在AUMF或《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》框架內(nèi)運(yùn)作；緊急自衛(wèi)可以先行動(dòng)后報(bào)告，但不能無限期持續(xù)。這是憲法設(shè)計(jì)的完整程序鏈條。

事實(shí)上：2001年AUMF的模糊授權(quán)仍然為總統(tǒng)提供了近乎無限的法律掩護(hù)；《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》的48小時(shí)通知要求和60天期限在實(shí)踐中形同虛設(shè)；國會(huì)的事后制衡屢屢被總統(tǒng)否決權(quán)擋回；黨派極化使國會(huì)難以形成跨黨派的制衡合力；而信息不對(duì)稱、速度差異和政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)，都系統(tǒng)性地偏向總統(tǒng)一方。

本質(zhì)上，美國的戰(zhàn)爭(zhēng)決策機(jī)制已經(jīng)從憲法設(shè)計(jì)的"國會(huì)主導(dǎo)、總統(tǒng)執(zhí)行"悄然滑向了"總統(tǒng)主導(dǎo)、國會(huì)追認(rèn)"的現(xiàn)實(shí)模式。

這一轉(zhuǎn)變并非一夜之間發(fā)生，而是在兩百多年的憲政實(shí)踐中，由一系列戰(zhàn)爭(zhēng)、危機(jī)和先例逐步累積而成。特朗普不是這一趨勢(shì)的始作俑者，但他以其獨(dú)特的政治風(fēng)格——對(duì)制度約束的蔑視、對(duì)行政權(quán)力的崇拜、對(duì)"交易式"決策的偏好——將這一趨勢(shì)推到了新的極端。

程序的價(jià)值不在于它能絕對(duì)阻止錯(cuò)誤的決策，而在于它迫使決策者在行動(dòng)前接受審視、承擔(dān)說明義務(wù)、面對(duì)反對(duì)意見。

正如大法官杰克遜在1952年"揚(yáng)斯頓鋼鐵案"中的經(jīng)典判詞所言："總統(tǒng)的權(quán)力在得到國會(huì)明確授權(quán)時(shí)最大，在國會(huì)沉默時(shí)居中，在違反國會(huì)意志時(shí)最小。"

當(dāng)程序被繞過，當(dāng)授權(quán)被無限延伸，當(dāng)"國會(huì)沉默"變成常態(tài)，總統(tǒng)的權(quán)力就在不知不覺中膨脹到制憲者們最恐懼的程度。

這不是一個(gè)關(guān)于特朗普個(gè)人的故事，而是一個(gè)關(guān)于制度如何被侵蝕的故事。它提醒我們：憲法不是一座堅(jiān)不可摧的堡壘，而是一座需要每一代人不斷修繕和守護(hù)的建筑。當(dāng)守護(hù)者們因?yàn)槠v、恐懼或政治算計(jì)而放棄了守護(hù)的責(zé)任，磚墻就會(huì)開裂，屋頂就會(huì)漏雨。

而在磚墻之外，是無人知道何時(shí)落下的炸彈。