來源：市場資訊

　　來源：鹽財經(jīng)

　　作者 | 姚遠

　　世俗意義上對于一份好工作的標準有很多種，“高度確定性”這一項，始終在清單中霸占高位。

　　公務(wù)員、醫(yī)生、教師，事業(yè)單位和國企職員，兼具當下穩(wěn)定性和未來福利保障的工作，無論對哪一代中國人，都極具吸引力。

　　特別是當下，“穩(wěn)定”的吸引力還在不斷增強。從這些數(shù)字中可見一斑：2021—2026年，國考人數(shù)從157.6萬增至371.8萬，增速達235.9%；而通過資格審查人數(shù)與錄用計劃數(shù)之比約為98∶1，上岸難度已是名副其實的“百里挑一”。

　　2021—2026年，國考人數(shù)從157.6萬增至371.8萬，增速達235.9%

　　與之構(gòu)成張力的，是越發(fā)收窄的彼岸。

　　2026年，國考計劃招錄人數(shù)同比減少1602人，是七年來首次下調(diào)。隨著學(xué)齡人口的減少，全國多地紛紛探索中小學(xué)教師編制改革，個別地方發(fā)文稱將“鎖死編制總量”，逐步縮減編外教師名額。

　　嚴格“控編”甚至“縮編”的背后，是近些年來地方財政越發(fā)突出的收支矛盾。

　　基層政府財政普遍存在的流動性短缺，已引起中央的高度重視。在2025年12月舉辦的中央經(jīng)濟工作會議上，中央首次提出要“重視解決地方財政困難，兜牢基層‘三?！拙€”。

　　所謂“三?！?，即?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)。當下地方財政的收支矛盾在于，收入端房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入和賣地收入大幅下滑，與此同時“三?！敝С稣急纫廊惠^高，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)一級面臨著拖欠人員工資的窘境。

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長張軍告訴南風(fēng)窗：“對于地方財，中央財政的轉(zhuǎn)移支付恐怕不會再做加法，只會做減法。所以，未來在人員調(diào)整上恐怕要有比較大的推進?！?/p>

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長張軍

　　這一切，都離不開財政供養(yǎng)問題，其規(guī)模究竟如何平衡，結(jié)構(gòu)如何改革？近期，張軍與同事發(fā)表的一項經(jīng)濟學(xué)研究，在政界、學(xué)界和媒體走紅，首次勾勒出這一答案的輪廓。

　　經(jīng)濟學(xué)“出圈”

　　2009年以前，財政部曾公開披露地方財政供養(yǎng)人員的具體規(guī)模。此后，公開數(shù)據(jù)逐漸缺失，2009年以后對財政供養(yǎng)人員的學(xué)術(shù)與政策討論，大都基于有限的調(diào)查數(shù)據(jù)，普遍缺乏對規(guī)模和特征的實時分析。

　　《中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析》一文，首次提供了這么一份可供分析和討論的事實基礎(chǔ)，且較為可靠、定義清晰，估算透明。該文發(fā)表于2025年7月的《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》，由張軍與同學(xué)院劉志闊教授、馬欣榕博士生共同撰寫，并于同年年底在洪范法律與經(jīng)濟研究所舉辦主題研討。

　　令張軍出乎意料的是，這篇論文竟然在過去半年間收獲了遠超學(xué)界的影響力。媒體報道、政府回應(yīng)，它甚至在社交媒體上走紅，激起廣泛的社會討論。

　　這是一份經(jīng)濟學(xué)研究不常擁有的待遇?！昂艽蟪潭壬戏从沉烁母锏木o迫性?！睆堒姼嬖V南風(fēng)窗。

　　在財政支出的結(jié)構(gòu)性改革中，對人員經(jīng)費的控制尤為關(guān)鍵。論文引言中，他們寫道：“2022年人員經(jīng)費支出占全國一般公共預(yù)算總支出比例達27%，呈現(xiàn)出占比高、增速快、剛性強的典型特征。管控和優(yōu)化財政供養(yǎng)人員規(guī)模，已成為增強財政可持續(xù)性的核心環(huán)節(jié)。”

　　團隊的研究初心，在于弄清楚“保工資”的壓力究竟有多大，最終目的是“為財政改革提供基本的事實基礎(chǔ)，有助于社會共識的形成，更好地服務(wù)于國家決策”。

　　弄清楚“保工資”的壓力究竟有多大，最終目的是“為財政改革提供基本的事實基礎(chǔ)，有助于社會共識的形成，更好地服務(wù)于國家決策”/顧薌·AI制圖

　　他們的研究基于兩大基本原則，劉志闊介紹：一是，所有數(shù)據(jù)都來源于官方口徑，選取自《中國會計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》和《中國勞動統(tǒng)計年鑒》；二是，所有估算和指標界定都公開透明，完整披露計算步驟，保證研究結(jié)果是可供讀者自行驗證的。

　　研究團隊對于“財政供養(yǎng)人員”的定義是“薪酬由財政一般公共預(yù)算資金支付的人員”。不同文獻對“財政供養(yǎng)人員”的定義存在一定差異，馬欣榕在研討會上說：“我們更關(guān)注人員的工資和福利來源是否是財政支付的，而不是他到底有沒有編制。”

　　他們發(fā)現(xiàn)，近些年來，我國財政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模仍呈上升趨勢，2020年已達6846萬人。

　　圍繞財政供養(yǎng)人員派生出的另一個重要概念，叫“財政供養(yǎng)率”，指一個國家或地區(qū)政府財政供養(yǎng)人數(shù)的數(shù)量占常住人口之比。2004年，我國的財政供養(yǎng)率為4.01%，2020年這一數(shù)字上升至4.85%，其中在職供養(yǎng)人員占就業(yè)人數(shù)的比重上升到了5.54%。

　　“這意味著越來越多的就業(yè)人員集中在機關(guān)事業(yè)單位，由財政資金支付薪酬?！眲⒅鹃熣f。

　　錯 配

　　劉志闊分析財政供養(yǎng)人員的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，事實上，近年來在職的財政供養(yǎng)人員呈下降趨勢，這說明中央政府對編制的嚴格控制有所成效。

　　但離退休人員的持續(xù)擴大，成為了總量上升的主要來源?！斑@與人均壽命延長、我國歷史上人口出生和就業(yè)的‘退休潮’密切相關(guān)?！彼f。

　　而這造就了一種“結(jié)構(gòu)性短缺”。宏觀層面表現(xiàn)為財政供養(yǎng)人數(shù)上升、公共財政承壓，但具體到實際工作中，又面臨著“百家推門要編制”的局面。

某國考考點，警戒線解除后考生大量涌入考場，大有“千軍萬馬過獨木橋”之勢/圖源：視覺中國

　　政府部門的責(zé)任和職能越發(fā)擴張，編制卻被嚴格控制，這便促使了機關(guān)和事業(yè)單位在核定編制之外，去自行聘用所謂“編外”人員。2004年，中國僅有215萬編外在職人員，2018年上升至442萬，增幅超過一倍?！半m然不占用編制，但實際上由財政供養(yǎng)。編外人員的膨脹同樣會加劇地方財政的支出壓力?！?/p>

　　“這在一定程度上也會強化社會矛盾?！彼麄冊谖恼轮腥绱藢懙?。“相比于編內(nèi)人員而言，其崗位層級和工資收入相對較低，并且沒有編制下穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期，因此在依法行政和服務(wù)便民等方面往往有所局限，不利于機關(guān)事業(yè)單位更好地履行職能、提高服務(wù)能力?！?/p>

　　縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)上看，我國財政供養(yǎng)人員的分布呈典型的金字塔狀，“省、地、縣”，越往基層，財政供養(yǎng)人員的規(guī)模越龐大。

　　橫向空間分布結(jié)構(gòu)上看，地級市供養(yǎng)率則呈現(xiàn)出明顯“西高東低”的不平衡特征——這與我國人口規(guī)?！皷|多西少”的分布特征恰好相反。

　　研究團隊認為，造成這一現(xiàn)象的原因，可能在于我國各地的行政事業(yè)單位編制約束十分剛性，且地方財政預(yù)算安排存在較強慣性，造成財政供養(yǎng)人員在時間和空間上的配置相對固定。

　　這一結(jié)構(gòu)性錯配導(dǎo)致了兩難的局面。對于人口凈流入地區(qū)，由于人員編制緊缺、基本公共服務(wù)供給不足，“不得不去擴張編外人員規(guī)模”。而對于人口凈流出地區(qū)，“慢慢只剩下了編制，反而是用‘編’來吸引人到這個地方來”，劉志闊在研討會上說。

　　越是人口凈流出地區(qū)，財政供養(yǎng)率失衡狀況越是嚴峻。全國政協(xié)委員李冬玉曾指出，某縣2019年常住人口3.02萬，地方財政收入3661萬元，一般公共預(yù)算支出卻達8.65億元，行政事業(yè)和社會組織120余個，財政供養(yǎng)人員6000余人，財政供養(yǎng)人員比達1∶5。

　　在劉志闊看來，對財政供養(yǎng)人員的研究不僅要關(guān)心總量，同樣重要的是其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。他說：“我們一直希望強調(diào)一件事情，就是我們財政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)分布，與未來民眾的需求是否吻合？”

　　除了空間分布，還要關(guān)注財政供養(yǎng)人員內(nèi)部的職業(yè)類型。

　　劉志闊舉了一個和自己職業(yè)相關(guān)的例子，如教師。財政供養(yǎng)人員中，教師是占比相當高的群體。不過隨著未來出生率的下降，“這一職業(yè)的擴張速度肯定會下降，那么，它的空間分布是不是有更優(yōu)的安排”？比如醫(yī)生，隨著老齡化程度的加深，我國社會對醫(yī)護人員的需求可能會在未來迅速上升，“那么這一職業(yè)在財政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)中又應(yīng)該是怎樣的配比”？

　　江蘇，某公立醫(yī)院掛號繳費窗口/圖源：視覺中國

　　這都需要決策層的長遠布局、先行規(guī)劃。劉志闊說，財政供養(yǎng)人員具有某種剛性，特別是編內(nèi)人員，缺乏對應(yīng)的退出機制，“雇傭一個人，需要考慮他未來40年的支出”?！耙虼藢τ诰幹频呐渲煤驼{(diào)整，我們要非常之慎重?！?/p>

　　政府也需要減負？

　　國家財政所供養(yǎng)的人口規(guī)模是否有一個“合理區(qū)間”或“最優(yōu)區(qū)間”？在張軍看來，這與國家體制、政府的組織方式有很大關(guān)系。一個全能的大政府，自然會產(chǎn)生更龐大的對人員的雇傭需求。

　　張軍在實踐中關(guān)注到一種明顯趨勢，政府的事權(quán)在擴大，“要做的事情指數(shù)級地增長”。據(jù)張軍觀察，現(xiàn)在無論是哪一級別的政府人員，加班現(xiàn)象都越發(fā)嚴重，工作越來越忙，“真是喘不過氣”。

　　而未來如果要對財政供養(yǎng)人員規(guī)模實行改革和調(diào)整，直接明了的路徑就是“減少一部分政府事務(wù)”。張軍說，上海市的各級政府正在通過市場購買服務(wù)的辦法，解決一部分工作需求。“我覺得大多數(shù)的地方政府都應(yīng)該沿著這個方向走，可以擴大中國市場的服務(wù)業(yè)供給，有利于增加GDP?！?/p>

　　在張軍的設(shè)想中，這項研究只是一個開始。接下來，他們計劃開展一系列針對“編制”的深入研究。比如：在中國，“編制”是如何核定的？它如何擴張和調(diào)整？在“編制”的變化軌跡中，是什么在發(fā)揮作用？

　　他的研究動機來源于一種好奇：中國的市場化改革走到今天，為什么還保留著如此龐大的國家部門？它對于中國宏觀經(jīng)濟的影響究竟是什么？

《小城大事》劇照

　　近些年來，中國經(jīng)濟運行“供給較強而需求相對不足”的矛盾越發(fā)突出。今年以來，國家發(fā)改委在新聞發(fā)布會上多次指出，我國的宏觀政策將聚焦做強國內(nèi)大循環(huán)，全方位擴大內(nèi)需，并重點適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)升級趨勢。幾種具體舉措中最受人關(guān)注的，便是對城鄉(xiāng)居民增收計劃的研究制定，中央經(jīng)濟工作會議所部署的2026年經(jīng)濟工作八項重點任務(wù)，這也是其中之一。

　　中國居民收入份額和勞動報酬在初次分配中的比重長期偏低，在張軍看來，這其中一個可能的原因是：“體制內(nèi)的工資水平影響了體制外。”我國現(xiàn)有如此龐大的公共服務(wù)業(yè)部門是過去計劃經(jīng)濟時代的遺產(chǎn)，如教育、醫(yī)療，它們由國家定價并提供服務(wù)，向全社會供給了優(yōu)質(zhì)低廉的公共福利資源。因此，體制內(nèi)一直保留了低工資、低物價的色彩。

　　然而，伴隨著我國經(jīng)濟的市場化轉(zhuǎn)型，體制內(nèi)的工資水平已經(jīng)與社會整體發(fā)展狀況錯配已久。例如，體制內(nèi)對醫(yī)療服務(wù)的低定價，導(dǎo)致了醫(yī)生群體在超負荷工作的同時，卻只能領(lǐng)取與他們勞動付出并不相配的薪水。

　　醫(yī)生大部分時間都花在手術(shù)和門診上，沒有時間從事科研。與此同時，醫(yī)院也不得不通過局部的市場化改革去獲取額外收入，造就了“以藥養(yǎng)醫(yī)”等問題?！斑@就是環(huán)境之下產(chǎn)生的一種變化?！睆堒娬f。

　　在他看來，國家雇員的定價工資，對于全社會平均工資水平來說是一個參照。體制內(nèi)的低工資成為了一個“錨”：“事業(yè)單位和公務(wù)員的工資放在那里，所以其他國有企業(yè)，甚至于民營企業(yè)的整體工資率也會不斷趨近，不會和它拉開太大的距離。”

　　然而在財政承壓的現(xiàn)狀下，“如果有這么大規(guī)模的人員吃財政飯，他的薪水是不會高的”，張軍說。