當(dāng)前，低空空域使用權(quán)的法理基礎(chǔ)研究日趨成熟，學(xué)界對(duì)其作為一項(xiàng)新興權(quán)利的屬性已形成諸多共識(shí)。筆者結(jié)合多年在運(yùn)輸航空、通用航空及低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，嘗試從行業(yè)實(shí)踐出發(fā)，對(duì)低空空域使用權(quán)的法治化路徑分享一些粗淺的觀察與思考。

一、現(xiàn)實(shí)瓶頸：現(xiàn)行空域使用制度與產(chǎn)業(yè)需求的適配性挑戰(zhàn)

制度供給的滯后性：盡管《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類方法》和《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等新規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)空域管理正加速向產(chǎn)業(yè)需求靠攏，明確了G、W類非管制空域，并簡(jiǎn)化了部分飛行計(jì)劃申請(qǐng)流程。但在實(shí)踐中，法規(guī)的落地效果與市場(chǎng)預(yù)期仍有差距。例如，非管制空域的實(shí)際可用范圍、跨區(qū)域飛行的協(xié)同審批效率、空域使用權(quán)的法律保障程度等，仍是市場(chǎng)主體普遍關(guān)注的痛點(diǎn)。

管理體制的協(xié)同性不足：我國(guó)“軍航與民航分工負(fù)責(zé)”的空域管理體制，在保障國(guó)家安全方面發(fā)揮了根本性作用。但隨著低空飛行活動(dòng)呈現(xiàn)“點(diǎn)多面廣、靈活機(jī)動(dòng)”的特點(diǎn)，現(xiàn)有跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制有時(shí)難以滿足高頻次、即時(shí)性飛行的需求。如何在不觸及安全紅線的同時(shí)，通過技術(shù)和管理創(chuàng)新提升審批效率，實(shí)現(xiàn)“管得住”與“放得活”的平衡，是當(dāng)前管理實(shí)踐的核心課題。

市場(chǎng)主體的權(quán)益保障模糊：目前，市場(chǎng)主體通過行政審批獲得的空域使用權(quán)，其法律性質(zhì)尚不明確，更多被視為一種可被撤銷或許可的“利益”，而非穩(wěn)定可預(yù)期的“權(quán)利”。這種不確定性影響了企業(yè)對(duì)長(zhǎng)期、重資產(chǎn)的低空基礎(chǔ)設(shè)施（如起降坪、通信導(dǎo)航設(shè)施）的投資意愿，也使得其在空域使用中遇到干擾或侵權(quán)行為時(shí)，缺乏明確的法律救濟(jì)途徑。

二、空域使用權(quán)從“行政許可利益”邁向“法定權(quán)利”

要解決上述實(shí)踐難題，核心在于推動(dòng)低空空域使用權(quán)從一種單純的“行政許可利益”向一項(xiàng)內(nèi)涵清晰的“法定權(quán)利”轉(zhuǎn)變。這不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也具備堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

權(quán)利生成的內(nèi)生動(dòng)力：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)。當(dāng)?shù)涂诊w行活動(dòng)成為數(shù)萬家企業(yè)、數(shù)百萬架次飛行器的常態(tài)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，由此產(chǎn)生的對(duì)空域穩(wěn)定利用的訴求，便具有了上升為法律權(quán)利的正當(dāng)性。這種權(quán)利的生成，是生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)上層建筑提出的必然要求，類似于我國(guó)土地制度從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演進(jìn)邏輯。

權(quán)利邊界的實(shí)踐厘定：在行業(yè)實(shí)踐中，空域使用權(quán)的內(nèi)涵已日漸清晰。它至少應(yīng)包括：在獲批空域和時(shí)間內(nèi)的獨(dú)占使用權(quán)；對(duì)影響飛行安全的障礙物或干擾行為的排除妨礙請(qǐng)求權(quán)；因公共利益（如軍事活動(dòng)、緊急救援）需要被臨時(shí)征用時(shí)的合理補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)；以及在符合監(jiān)管要求的前提下，對(duì)使用權(quán)本身進(jìn)行有限處分（如租賃、抵押）的預(yù)期。這些在實(shí)踐中形成的利益訴求，正是未來法定權(quán)利的具體構(gòu)成。

權(quán)利屬性的法律共識(shí)：理論界對(duì)于空域使用權(quán)的法律屬性已形成基本共識(shí)，即它是一項(xiàng)兼具公法管理與私法利用雙重屬性的特殊權(quán)利。它派生于國(guó)家的領(lǐng)空所有權(quán)，其取得需通過行政許可，體現(xiàn)了公法的規(guī)制；但其核心是市場(chǎng)主體對(duì)特定空域進(jìn)行排他性開發(fā)利用并獲取收益，這又具備鮮明的私法財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，與《民法典》中規(guī)定的海域使用權(quán)、采礦權(quán)等“準(zhǔn)用益物權(quán)”具有高度的同質(zhì)性。承認(rèn)其私權(quán)屬性，是穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的關(guān)鍵。

三、路徑探索：基于行業(yè)實(shí)踐的法治化建構(gòu)建議

基于上述觀察，低空空域使用權(quán)的法治化，不應(yīng)是簡(jiǎn)單的法理移植，而應(yīng)是對(duì)現(xiàn)有管理體制的優(yōu)化和對(duì)市場(chǎng)實(shí)踐的回應(yīng)性立法。

立法路徑：以《低空空域使用與管理?xiàng)l例》為先導(dǎo)的漸進(jìn)式完善
鑒于《民用航空法》修訂周期長(zhǎng)、涉及面廣，可考慮借鑒《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的成功經(jīng)驗(yàn)，先由國(guó)務(wù)院制定一部《低空空域使用與管理?xiàng)l例》。該條例應(yīng)側(cè)重于操作性規(guī)則的建立，核心任務(wù)包括：

1.確權(quán)賦能：在行政法規(guī)層面，首次明確低空空域使用權(quán)是一項(xiàng)受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，并規(guī)定其核心權(quán)能。

細(xì)化分類管理：基于《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類方法》，制定G、W類非管制空域的具體使用細(xì)則和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確“報(bào)告即可飛行”或“即報(bào)即飛”的適用條件和監(jiān)管方式。

明確補(bǔ)償機(jī)制：建立因公共利益需要臨時(shí)征用或調(diào)整已批準(zhǔn)空域使用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2.管理創(chuàng)新：構(gòu)建“技術(shù)驅(qū)動(dòng)+協(xié)同治理”的新型監(jiān)管體系

技術(shù)賦能審批：大力推廣使用無人機(jī)空管服務(wù)平臺(tái)（UTM）等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)飛行計(jì)劃的“一網(wǎng)通辦、智能審批”。通過數(shù)字化手段，將空域使用的審批、監(jiān)視、告警、記錄等功能整合，在提升效率的同時(shí)確保安全。

建立區(qū)域協(xié)同機(jī)制：在重點(diǎn)城市群或經(jīng)濟(jì)帶，試點(diǎn)建立由地方政府牽頭，軍方、民航、公安等部門共同參與的低空空域協(xié)同運(yùn)行管理中心。中心負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)低空空域的日常運(yùn)行協(xié)調(diào)、飛行計(jì)劃統(tǒng)籌和應(yīng)急事件處置，實(shí)現(xiàn)從“條塊分割”向“區(qū)域協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化事中事后監(jiān)管：將管理重心從“事前審批”轉(zhuǎn)向“事中事后監(jiān)管”。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對(duì)飛行活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，對(duì)違規(guī)飛行行為進(jìn)行精準(zhǔn)查處，替代過去繁瑣的前置審批環(huán)節(jié)。

3.資源配置：探索差異化、市場(chǎng)化的空域使用制度

有償使用與分類施策：根據(jù)《民法典》關(guān)于自然資源有償使用的原則，可探索建立差異化的空域使用費(fèi)制度。對(duì)于公共事業(yè)、應(yīng)急救援等非營(yíng)利性飛行，可免收或象征性收取費(fèi)用；對(duì)于商業(yè)運(yùn)營(yíng)的物流、載人等營(yíng)利性飛行，可基于空域等級(jí)、時(shí)段、繁忙程度等因素，收取合理的空域資源使用費(fèi)，用于支持空域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

探索稀缺資源市場(chǎng)化配置：對(duì)于大城市的繁忙航路、核心區(qū)域的起降點(diǎn)等具有稀缺性的空域資源，可借鑒土地招拍掛或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，通過公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)性方式（如招標(biāo)、拍賣）進(jìn)行配置，引導(dǎo)資源流向效率更高的經(jīng)營(yíng)者，并通過協(xié)議明確其權(quán)利義務(wù)和退出機(jī)制。

綜上所述，低空空域使用權(quán)的法治化，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它既需要法理層面的澄清與支撐，更需要扎根于鮮活的行業(yè)實(shí)踐，回應(yīng)市場(chǎng)主體的真實(shí)訴求，并對(duì)現(xiàn)有管理體制進(jìn)行適應(yīng)性創(chuàng)新。

作者 何漢釗

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