保健食品行政監(jiān)管中對(duì)安全性監(jiān)管的缺失與完善

鄒榮

（華東政法大學(xué)教授）

屈文妮

（華東政法大學(xué)博士生）

[摘 要]

我國將保健食品確定為一種特殊食品，隸屬于食品，但是保健食品與食品實(shí)際上存在較為明顯的不同，在具體的行政監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)考慮基于保健食品特有的功效所可能引發(fā)的安全性問題，從而進(jìn)行安全性監(jiān)管。當(dāng)前對(duì)于安全性監(jiān)管，由于對(duì)公眾生命安全保障目的的弱化、相關(guān)法律法規(guī)存在不足、制度本身存在的不足使得安全性監(jiān)管在實(shí)踐中缺失，影響了保健食品行政監(jiān)管的實(shí)踐。鑒于此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化保健食品行政監(jiān)管維護(hù)公眾生命安全保障的目的，完善《食品安全法》及相關(guān)法律的監(jiān)管規(guī)定。在注冊(cè)與備案雙軌制下完善對(duì)于復(fù)合原料的備案注冊(cè)監(jiān)管，最后在有可能的情況下引入第三方監(jiān)管機(jī)制，從而促進(jìn)我國保健食品行政監(jiān)管制度的完善，更好維護(hù)公共安全，保障保健食品市場(chǎng)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

保健食品；功效；安全性；行政監(jiān)管

隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，對(duì)于食物已經(jīng)不再局限于吃飽這一“剛性需求”，而是開始更多考慮“健康”這一發(fā)展性訴求。根據(jù)Euromonitor研究公司的研究顯示，從2016年到2021年我國保健食品市場(chǎng)規(guī)模呈逐年上升的趨勢(shì)，至2021年時(shí)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了2167.65億元，預(yù)計(jì)2025年市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到3740億元。保健食品的需求已經(jīng)越來越旺盛，隨之而來的是市場(chǎng)上保健食品安全問題層出不窮。通過政府的行政監(jiān)管是解決保健食品市場(chǎng)亂象的有效手段。《中華人民共和國食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）中將保健食品列入特殊食品一節(jié)，并設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)管制度，這有利于全面落實(shí)國務(wù)院于2016年發(fā)布的《健康中國2030規(guī)劃綱要》，實(shí)現(xiàn)“健康中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，通過分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前保健食品的行政監(jiān)管中，缺乏對(duì)于“安全性”的監(jiān)管，未能很好達(dá)到維護(hù)公共安全這一目的。需要說明的是，雖然食品監(jiān)管中也會(huì)考慮食品安全，例如有毒有害食品、過期食品等。但是本文所稱的“安全性”特指基于保健食品特有的功效所可能引發(fā)的安全性問題。因此，本文將分析當(dāng)前法律中有關(guān)保健食品監(jiān)管的法律規(guī)定，具體探尋安全性缺乏的原因，為政府采取更有針對(duì)性的監(jiān)管措施提出建議，從而更好保障人民群眾權(quán)益，維護(hù)公共安全，促進(jìn)保健食品市場(chǎng)的健康發(fā)展。

一、保健食品的含義與特點(diǎn)

日常生活中經(jīng)常見到“保健品”這一稱謂，而“保健食品”這一稱謂很少見到，是因?yàn)楹芏嗳藢⒈＝∑纷鳛橐粋€(gè)泛稱，當(dāng)前市場(chǎng)上人們一般所稱的“保健品”包括保健食品、保健化妝品、保健醫(yī)療器械等。通過了解當(dāng)前市場(chǎng)上“保健品”種類，筆者認(rèn)為一般所稱的“保健品”可以分為保健食品和其他保健用品這兩類，這樣分類是基于我國當(dāng)前對(duì)于保健食品有明確的法律法規(guī)規(guī)定，而對(duì)于“保健品”并無明確的法律法規(guī)規(guī)定，但是對(duì)于“保健用品”有較多地方性的規(guī)定，例如《吉林省保健用品管理?xiàng)l例》《陜西省保健用品管理?xiàng)l例》《貴州省保健用品管理辦法》。因此，本文旨在研究有明確法律規(guī)定的保健食品。

保健食品在各國的名稱并不完全相同。歐洲稱其為“功能食品”，美國以“膳食補(bǔ)充劑”來命名，日本則是稱為“特定保健用食品”?？梢园l(fā)現(xiàn)，雖然各國對(duì)其的稱呼并不完全相同，但對(duì)其的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)是一樣的。保健食品在我國由來已久，我國保健食品產(chǎn)業(yè)如今的飛速發(fā)展是與其歷史淵源密不可分的。從古代開始，我國就有“藥食同源”的理論；后來在中醫(yī)發(fā)展中主張“食療”，崇尚養(yǎng)生文化。保健食品這一概念的最早出現(xiàn)是在1995年的《食品安全法》中，1996年出臺(tái)的《保健食品管理辦法》中正式使用了“保健食品”這一名稱，并對(duì)其進(jìn)行了定義“本辦法所稱保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。即適宜于特定人群使用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的的食品”。此外，2015年發(fā)布的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)保健食品》（GB16740-2014）、2016年發(fā)布的《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》中均有對(duì)其的定義。我國《食品安全法》中對(duì)保健食品沒有進(jìn)行定義，但是明確了它的定位，將其直接規(guī)定在第四章第四節(jié)“特殊食品”內(nèi)。

通過梳理以上法律法規(guī)中的定義可以發(fā)現(xiàn)，保健食品屬于食品的一個(gè)種類，識(shí)別保健食品需要注意四個(gè)特點(diǎn)：第一，對(duì)人體具有調(diào)節(jié)功能；第二，不以治療為目的；第三，對(duì)人體無不良影響；第四，作用于特定人群。

二、我國法律中對(duì)于保健食品監(jiān)管的規(guī)定

任何行政機(jī)關(guān)對(duì)于保健食品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動(dòng)的監(jiān)督管理行為都是監(jiān)管的體現(xiàn)，本文特指擁有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)通過法定監(jiān)管手段對(duì)保健食品的監(jiān)督管理。

（一）保健食品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)變化

我國當(dāng)前保健食品法定監(jiān)管部門是國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局。在保健食品行業(yè)的發(fā)展過程中，最初的保健食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非是國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局，而是衛(wèi)生部。之后經(jīng)過原國家食品藥品監(jiān)督管理局、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局兩次變更，最終更迭為當(dāng)前的國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局。在國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局下具體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的是特殊食品安全監(jiān)督管理司。保健食品的監(jiān)管層級(jí)分為國家、省、市三級(jí)。國家層面主要負(fù)責(zé)保健食品的立法和政策制定，監(jiān)督檢查和執(zhí)法主要由省級(jí)進(jìn)行，市級(jí)則承擔(dān)了日常的管理和市場(chǎng)監(jiān)管工作。

在具體的市場(chǎng)監(jiān)管工作中，工商行政管理部門也扮演了重要的角色。食品藥品監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)審批、注冊(cè)、監(jiān)管等方面的工作，工商行政管理部門則主要負(fù)責(zé)對(duì)保健食品的市場(chǎng)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，目的是防止欺詐、虛假宣傳等擾亂市場(chǎng)秩序行為的出現(xiàn)。

綜上，我國當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置中，保健食品的行政監(jiān)管是由統(tǒng)一的專門部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的模式。

（二）保健食品的監(jiān)管制度變化

對(duì)于保健食品的法律監(jiān)管措施，我國逐步形成了包括注冊(cè)管理、原料與功能聲稱管理、GMP審查等在內(nèi)的一整套監(jiān)管制度體系。

保健食品注冊(cè)管理是指在其市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的規(guī)定。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，最初是單一的注冊(cè)制。但是隨著實(shí)踐的發(fā)展，這樣的嚴(yán)格注冊(cè)制度制約了企業(yè)的發(fā)展積極性，影響了市場(chǎng)的發(fā)展，因此，在2015年《食品安全法》修改時(shí)，在原有注冊(cè)制的基礎(chǔ)上加入了備案制的并存適用，所以當(dāng)前為注冊(cè)與備案雙軌制。保健食品原料管理制度負(fù)責(zé)規(guī)范保健食品的原料使用，規(guī)定了可以用于和禁止用于保健食品生產(chǎn)的物品。保健食品功能管理則注重對(duì)產(chǎn)品所聲稱的功能是否符合規(guī)范進(jìn)行審查。GMP審查制度主要是對(duì)保健食品生產(chǎn)企業(yè)的從業(yè)人員、廠房設(shè)計(jì)與生產(chǎn)設(shè)施、原料、生產(chǎn)過程、成品儲(chǔ)存與運(yùn)輸以及品質(zhì)和衛(wèi)生管理等七大方面的情況進(jìn)行檢查管理。正是這一整套的監(jiān)管制度的共同作用保障了公共安全。

此外，關(guān)于保健食品的監(jiān)管因?yàn)槠鋵儆谑称奉悾詫?duì)于食品的監(jiān)管制度對(duì)于保健食品也均可以適用。

三、保健食品行政監(jiān)管中對(duì)于安全性監(jiān)管缺失的分析

（一）保健食品本身存在安全性問題

1.基于保健食品的功能定位

如何認(rèn)定保健食品，當(dāng)前我國的管理是基于它的原料以及它所聲稱的功能，對(duì)于保健食品的功能和原料，我國出臺(tái)了《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》這一具體的辦法，以此作為監(jiān)管的基礎(chǔ)。

2022年市場(chǎng)監(jiān)管總局公開征求對(duì)于《保健食品新功能技術(shù)評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則（試行）（征求意見稿）》的意見，該文件在第六條中規(guī)定了保健食品的功能定位，包括三個(gè)方面：維持或改善機(jī)體健康狀況、降低疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)因素、補(bǔ)充膳食營養(yǎng)物質(zhì)。這可以說是直接在法律層面對(duì)保健食品的功能進(jìn)行了明確。

從保健食品的功能定位中可以發(fā)現(xiàn)，雖然明確規(guī)定保健食品不能用于治療疾病，但是它卻有一定的預(yù)防疾病的功效，也即可以說是有維護(hù)公民生命安全的作用。因此，在行政監(jiān)管中應(yīng)注重對(duì)于其安全性的考量。

2.保健食品與食品、藥品的區(qū)分

我國《食品安全法》第一百五十條對(duì)食品的定義是“指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品”。

與食品相比，保健食品包含于食品中，是特殊食品。其特殊性體現(xiàn)在：第一，食品是人體維持生命所必需的，而保健品并非人體所必需，僅特定人群對(duì)其有需求；第二，食品中雖然含有維生素，但僅僅是其附帶功效，人們選擇某一食品主要為了飽腹、滿足食欲、維持生命所必需，而人們選擇某一保健食品則是看重其所具有的專門功效，可以調(diào)節(jié)人體機(jī)能，從而促進(jìn)人的健康發(fā)展。因此，可以說保健食品雖然屬于食品，但是與食品是存在很大不同的。正是因?yàn)楸＝∈称放c食品這些較為明顯的不同，可以推論出，不能完全按照食品的監(jiān)管模式來監(jiān)管保健食品。

我國《藥品管理法》第二條第二款對(duì)藥品的定義是“指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)證或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥、化學(xué)藥和生物制品等”。

從藥品的定義可以發(fā)現(xiàn)，保健食品與藥品有著顯著的區(qū)別，并不存在任何包含關(guān)系。藥品是用來治療疾病的，而對(duì)于保健食品，雖然對(duì)人體有調(diào)節(jié)功效，但是并不能用來治療疾病，并且法律明確規(guī)定了任一保健食品均要在其標(biāo)簽說明書及廣告中明確提示“本品不能代替藥物”。

綜上，可以說保健食品是介于食品和藥品之間的一種特殊食品。對(duì)保健食品的監(jiān)管應(yīng)該嚴(yán)于食品，需要考慮其安全性，但是其需要考慮的安全性是與藥品需要考慮的安全性不同的。藥品因?yàn)榇嬖诟弊饔茫苯佑糜谥委熂膊∷孕枰及踩?。而保健食品的安全性考慮，特指保健食品的功效可能對(duì)人體具有安全威脅以及聲稱功能與實(shí)際不符所導(dǎo)致的人身安全威脅等類型的，基于保健食品特有的功效，所可能引發(fā)的安全性問題。

（二）對(duì)公眾生命安全保障目的的弱化

我國對(duì)食品的監(jiān)管問題，最初認(rèn)為其為普通市場(chǎng)秩序問題，經(jīng)過發(fā)展現(xiàn)在普遍認(rèn)為其實(shí)際上是公共安全問題。我國《食品安全法》在第一條明確規(guī)定了該法的目的是保障公眾身體健康和生命安全。因此，在保健食品的行政監(jiān)管過程中，應(yīng)該將保障公眾生命安全作為監(jiān)管的根本目的。

但是，在近年來的實(shí)踐中，卻發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行政監(jiān)管工作中缺乏監(jiān)管，會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾生命安全保障這二者之間進(jìn)行權(quán)衡，并且傾向于維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而對(duì)導(dǎo)致對(duì)公眾生命安全保障目的的弱化。為了保障保健食品企業(yè)發(fā)展為地方貢獻(xiàn)GDP，地方政府漠視公民生命安全的保障，對(duì)一些企業(yè)的違法違規(guī)行為視而不見或者偏袒保護(hù)，這就導(dǎo)致了保健食品安全問題的層出不窮。還有如今的注冊(cè)與備案雙軌制，一定程度上也可以說是公共安全在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步。因此，這一對(duì)公眾生命安全保障目的的弱化是保健食品行政監(jiān)管中對(duì)于安全性監(jiān)管缺失的極為重要的原因。

（三）相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定存在不足

查閱當(dāng)前對(duì)于保健食品的監(jiān)管規(guī)定，除保健食品特有的關(guān)于原料、功能等的監(jiān)管規(guī)定外，并未明確區(qū)分保健食品和食品的監(jiān)管。

先看一下《食品安全法》中對(duì)于保健食品的監(jiān)管規(guī)定。其中有一些僅對(duì)保健食品適用的監(jiān)管條文，其中明確了對(duì)于安全性監(jiān)管的要求。第七十五條規(guī)定了保健食品聲稱的保健功能不得對(duì)人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害。這一條實(shí)際上就是關(guān)于保健食品需要考慮安全性監(jiān)管的總的規(guī)定。第七十八條規(guī)定了“保健食品的功能和成分應(yīng)當(dāng)與標(biāo)簽、說明書相一致”；第一百零九條規(guī)定了對(duì)于保健食品應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督管理“生產(chǎn)過程中的添加行為和按照注冊(cè)或者備案的技術(shù)要求組織生產(chǎn)的情況”；第一百二十六條規(guī)定了保健食品生產(chǎn)企業(yè)若未按備案的產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝等技術(shù)要求組織生產(chǎn)則會(huì)受到行政處罰。這三條在強(qiáng)調(diào)要對(duì)保健食品所聲稱的功效與實(shí)際是否一致進(jìn)行監(jiān)管。

但仔細(xì)看會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些條文僅僅是原則性規(guī)定，僅是概括性地賦予國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管保健食品的權(quán)利，但實(shí)際上并不具有可操作性，對(duì)于到底該如何監(jiān)管，規(guī)定了由它的下位法進(jìn)行明確?！妒称钒踩ā返谝话傥迨l第二款規(guī)定了“保健食品的具體管理辦法由國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法制定”?！妒称钒踩▽?shí)施條例》作為具體實(shí)施辦法，在第六十八條中規(guī)定了特殊食品的標(biāo)簽、說明書內(nèi)容與注冊(cè)或者備案不一致的，應(yīng)當(dāng)依照《食品安全法》第一百二十五條第一款和《食品安全法實(shí)施條例》第七十五條的規(guī)定給予處罰：第一百二十五條第一款規(guī)定的是標(biāo)簽、說明書不符合法律規(guī)定的或是存在瑕疵但不影響食品安全的，給予罰款及罰款金額要求，第七十五條規(guī)定的是在罰款之外再追究相關(guān)責(zé)任人員責(zé)任，給予罰款。這兩條是對(duì)于保健食品的標(biāo)簽及說明書不符合聲稱要做出罰款的具體規(guī)定，但是對(duì)于何為瑕疵、何為不符合法律規(guī)定實(shí)質(zhì)上并未作出明確的規(guī)定，不易于實(shí)踐中行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的把握。因此，可以說《食品安全法》及其實(shí)施條例本身規(guī)定不完善，需要下位法進(jìn)一步細(xì)化。

基于此，再看當(dāng)前關(guān)于保健食品監(jiān)管的下位法律法規(guī)，卻并未按照這一要求進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，缺失了對(duì)于安全性監(jiān)管的內(nèi)容規(guī)定。

有關(guān)保健食品的特有的原料目錄與保健功能目錄管理辦法，該部門規(guī)章雖然是對(duì)原料與功能要求的專門性規(guī)定，但是主要是對(duì)于原料與功能納入目錄管理的規(guī)定。其中雖然規(guī)定了原料、功能的功效要符合聲稱的要求，但僅僅基于目錄管理，規(guī)定由國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)此進(jìn)行再評(píng)價(jià)后作出相應(yīng)調(diào)整，也未講到實(shí)踐中若出現(xiàn)不符合的情況該如何辦。

在其他關(guān)于保健食品監(jiān)管的法律法規(guī)中，均會(huì)在第一條指出是根據(jù)《食品衛(wèi)生法》（現(xiàn)已失效）或是《食品安全法》制定本法。細(xì)看具體的這些法律法規(guī)中有關(guān)監(jiān)管章節(jié)的規(guī)定，可以分為兩種情形。第一種是在具體條款中指出對(duì)于保健食品的監(jiān)督管理按照食品法律的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。例如，《保健食品管理辦法》第二十八條規(guī)定，保健食品生產(chǎn)經(jīng)營者的一般衛(wèi)生監(jiān)督管理，按照《食品衛(wèi)生法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這種情形實(shí)際上是在踢皮球，并未按照《食品安全法》的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。第二種情形，雖然沒有提到監(jiān)管制度按照食品法律的規(guī)定執(zhí)行，規(guī)定了具體的監(jiān)管制度，但是具體的制度設(shè)計(jì)中并未出現(xiàn)有關(guān)于安全性監(jiān)管的細(xì)化內(nèi)容規(guī)定。例如，《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》第六章是關(guān)于監(jiān)督管理的專門性規(guī)定，從第六十一條到第六十八條，規(guī)定了包括注冊(cè)管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員履職要求，注冊(cè)與備案信息公布，保健食品注冊(cè)證書的撤銷、注銷規(guī)定。這些條款中并未體現(xiàn)對(duì)于保健食品功效本身安全性、功效發(fā)揮情況監(jiān)管的內(nèi)容。這種情形實(shí)際上是在“空規(guī)定”。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前有關(guān)保健食品的法律法規(guī)中安全性監(jiān)管內(nèi)容嚴(yán)重缺失，安全性監(jiān)管到底如何運(yùn)作并無說明。

（四）監(jiān)管實(shí)踐證明制度本身存在不足

當(dāng)前，越來越多的企業(yè)加入到保健食品市場(chǎng)，部分不法企業(yè)追逐巨額利益，導(dǎo)致保健食品質(zhì)量參差不齊。某些商家在保健食品中添加藥品成分，未按批準(zhǔn)注冊(cè)的配方生產(chǎn)，非保健食品違法使用僅可用于保健食品的原料等，這些情況非常嚴(yán)重。這些問題的產(chǎn)生也與監(jiān)管制度本身設(shè)置存在一定的關(guān)系。主要體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和注冊(cè)與備案雙軌制設(shè)置上。

關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置。雖然說目前規(guī)定了由國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局下設(shè)特殊食品安全監(jiān)督管理司（以下簡(jiǎn)稱“特殊食品司”），但查詢?cè)撍镜穆氊?zé)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)特殊食品行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰僅僅是該部門的職責(zé)之一，而保健食品則只是特殊食品的其中一種。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，雖然有專門的監(jiān)管部門，但是監(jiān)管力量還是不足的，并且人員的專業(yè)性也有待提高。

另外，監(jiān)管制度由注冊(cè)制變更為注冊(cè)與備案雙軌制后，進(jìn)一步導(dǎo)致了安全性監(jiān)管的缺失。保健食品其實(shí)是一種復(fù)合產(chǎn)品，當(dāng)前的關(guān)于原料的規(guī)定僅僅是單一原料管理，單一原料的安全性無法確保復(fù)合產(chǎn)品的安全性，原料的復(fù)合會(huì)導(dǎo)致質(zhì)的差異和錯(cuò)位。在采用注冊(cè)制準(zhǔn)入原料時(shí)，每一種原料的安全性都會(huì)經(jīng)過檢驗(yàn)。改為雙軌制后，因?yàn)閷?duì)于復(fù)合產(chǎn)品安全性監(jiān)管規(guī)定的缺失，保健食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者會(huì)根據(jù)當(dāng)前備案目錄規(guī)定的原料隨意搭配，從而通過備案程序，避開注冊(cè)程序，避開安全性檢查階段。這將會(huì)導(dǎo)致備案與注冊(cè)制度的無序、混亂，從而嚴(yán)重影響到公共安全。

四、完善保健食品安全性監(jiān)管缺乏的建議

通過以上對(duì)于保健食品行政監(jiān)管中對(duì)于安全性監(jiān)管缺失的具體分析，可以發(fā)現(xiàn)其缺乏安全性監(jiān)管的具體表現(xiàn)和原因?；谝陨涎芯糠治?，在此提出針對(duì)性建議。

（一）強(qiáng)化維護(hù)公眾生命安全保障的目的

在當(dāng)前對(duì)于公眾生命安全保障目的弱化的情況下，筆者認(rèn)為首先應(yīng)該凸顯、強(qiáng)調(diào)這一保健食品行政監(jiān)管的根本目的，可以在法律條文中具體體現(xiàn)。只有確定了這一目的，才可以更好促進(jìn)實(shí)踐中工作的展開。通過明確根本目的，提升行政監(jiān)管人員的維護(hù)公眾生命安全意識(shí)，使其在保健食品監(jiān)管實(shí)踐中重視對(duì)于安全性的監(jiān)管。

（二）完善法律法規(guī)規(guī)定

首先，雖然當(dāng)前《食品安全法》中有條文規(guī)定了對(duì)于保健食安全性監(jiān)管的要求，也即對(duì)功效可能對(duì)人體具有安全威脅以及聲稱功能與實(shí)際不符所導(dǎo)致的人身安全威脅的規(guī)定，但是并不具有實(shí)際可操作性。因此，應(yīng)該在《食品安全法》中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確對(duì)于安全性監(jiān)管的要求。

其次，除《食品安全法》之外，其下位關(guān)于保健食品監(jiān)管的法規(guī)范中應(yīng)該進(jìn)一步明確對(duì)于安全性監(jiān)管的要求，并且應(yīng)盡可能詳盡規(guī)定監(jiān)管機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門、監(jiān)管責(zé)任等的內(nèi)容。

最后，如果有可能，當(dāng)前關(guān)于保健食品的法規(guī)范較多，包括《保健食品管理辦法》《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》等。法律規(guī)范較為繁雜的情況下會(huì)影響實(shí)踐中不同機(jī)關(guān)行使職權(quán)的效率，可能存在同事不同辦的情況。因此，是否可以考慮整合當(dāng)前法律法規(guī)，出臺(tái)一部關(guān)于保健食品管理的總的法典，便于查閱、了解。

（三）進(jìn)一步完善注冊(cè)與備案雙軌制

當(dāng)前對(duì)于保健食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行注冊(cè)與備案雙軌制，但由于缺乏對(duì)于復(fù)合原料監(jiān)管的規(guī)定，從而使得監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，企業(yè)避開注冊(cè)制而適用備案制來逃避安全性監(jiān)管。對(duì)于這一問題的解決，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)來彌補(bǔ)這一漏洞，明確對(duì)于復(fù)合原料的保健食品的監(jiān)管要求。但是，由于法律的修改、制定耗時(shí)較久，制定出來后實(shí)施是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，所以在制定與修改法律的同時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮監(jiān)管措施的完善。在監(jiān)管措施的完善方面，應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化市場(chǎng)前置性監(jiān)管的同時(shí)注重全過程監(jiān)管與責(zé)任追究。在保健食品進(jìn)入市場(chǎng)后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)檢查其標(biāo)簽、說明書與實(shí)際原料是否一致，以及調(diào)查消費(fèi)者在使用保健食品后所體會(huì)到的功效與其所聲稱是否一致等。正如有學(xué)者指出的，我國政府主管部門對(duì)保健食品行業(yè)的監(jiān)管，要將工作重點(diǎn)從實(shí)地抽檢、事后追責(zé)過渡到對(duì)食品行業(yè)從業(yè)者合規(guī)建設(shè)的監(jiān)督上來。

（四）引入第三方監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)治理的大背景之下，這里的社會(huì)治理是指政府、市場(chǎng)及其他社會(huì)主體間相互協(xié)調(diào)，共同治理，促進(jìn)市場(chǎng)主體的更加有效參與，實(shí)現(xiàn)更加高效、良性的社會(huì)共治格局，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在此背景下，政府不宜所有事情一手操辦、事必躬親，對(duì)于保健食品的監(jiān)管來講，這既會(huì)影響政府監(jiān)管的效率，又會(huì)影響保健食品企業(yè)及其他相關(guān)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，從而危及公共安全。

因此，可以考慮發(fā)揮保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，引入行業(yè)協(xié)會(huì)這一第三方監(jiān)管。要使保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)真正發(fā)揮監(jiān)管作用，需要考慮以下三個(gè)方面：首先，要放松對(duì)于保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)的管制，逐步提高其的獨(dú)立性和專業(yè)性，允許其參與監(jiān)管；其次，對(duì)于保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)自身，應(yīng)當(dāng)要求其加強(qiáng)行業(yè)自律，完善自身的監(jiān)管制度建設(shè)；最后，政府還應(yīng)給予保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管作用所必要的經(jīng)費(fèi)支持，并且應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)的措施。

五、結(jié)語

在當(dāng)前保健食品市場(chǎng)快速發(fā)展的情況下，對(duì)于保健食品的功效發(fā)揮缺乏足夠的監(jiān)管，這一安全性問題值得關(guān)注。應(yīng)當(dāng)明確維護(hù)公眾生命安全這一保健食品監(jiān)管的根本目標(biāo)，未來應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)保健食品的管理，營造良好的市場(chǎng)氛圍。保障保健食品市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)質(zhì)上也是在保障公共安全。

文章來自《衛(wèi)生法學(xué)》2024年第5期。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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