■楊紅偉

黨的二十屆四中全會明確指出，“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，并強調(diào)要“加快高水平科技自立自強，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”“前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，探索多元技術(shù)路線、典型應(yīng)用場景、可行商業(yè)模式、市場監(jiān)管規(guī)則”，并作出“創(chuàng)新監(jiān)管方式”的重要戰(zhàn)略部署，深刻揭示了監(jiān)管改革與培育新動能之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

新質(zhì)生產(chǎn)力以其顛覆性創(chuàng)新、高度不確定性及廣泛滲透性等特征，正深刻重塑產(chǎn)業(yè)格局與競爭范式，對現(xiàn)有監(jiān)管體系構(gòu)成系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。促進其加速壯大絕非單純技術(shù)突破或市場自發(fā)行為，需要與之適配的監(jiān)管生態(tài)提供堅實保障。因此，必須深化政府監(jiān)管改革，通過制度創(chuàng)新破除制約創(chuàng)新發(fā)展的制度壁壘，系統(tǒng)性降低從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的全鏈條交易成本，并通過創(chuàng)新監(jiān)管方式尋求有效應(yīng)對科技創(chuàng)新帶來的新型市場失靈，實現(xiàn)促進發(fā)展與有效監(jiān)管之間的動態(tài)平衡，為新質(zhì)生產(chǎn)力破繭成蝶、引領(lǐng)發(fā)展注入強勁動力。

深化監(jiān)管改革與新質(zhì)生產(chǎn)力加速壯大的內(nèi)在邏輯

新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是顛覆性技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，是一個從知識創(chuàng)造到市場價值的漫長、高風(fēng)險且充滿不確定性的過程。傳統(tǒng)的、相對靜態(tài)的監(jiān)管模式難以適應(yīng)其動態(tài)演進需求，甚至可能構(gòu)成制度性障礙。深化監(jiān)管改革，正是為了重塑政府與市場關(guān)系，為新質(zhì)生產(chǎn)力的生成與擴散創(chuàng)造更優(yōu)制度生態(tài)。

首先，監(jiān)管改革是降低創(chuàng)新鏈交易成本的關(guān)鍵舉措。新質(zhì)生產(chǎn)力的生成鏈包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)品研究、概念驗證、場景應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)化，每個環(huán)節(jié)都可能面臨高昂的交易成本，包括合規(guī)成本、搜尋成本、談判成本以及因制度不確定性帶來的等待成本。僵化、滯后或模糊的監(jiān)管規(guī)則會顯著放大這些成本，延緩創(chuàng)新進程。通過監(jiān)管改革，推行標(biāo)準(zhǔn)明確、流程優(yōu)化、預(yù)期穩(wěn)定的監(jiān)管模式，能夠為創(chuàng)新主體提供清晰指引，減少不必要的制度性摩擦，使各類資源要素更順暢地流向創(chuàng)新活動，實質(zhì)性地提升創(chuàng)新效率。

其次，監(jiān)管改革是優(yōu)化創(chuàng)新營商環(huán)境的必然要求。新質(zhì)生產(chǎn)力的競爭，本質(zhì)上是創(chuàng)新生態(tài)和制度環(huán)境的競爭。隨著國際科技競爭日益激烈，一個包容審慎、激勵相容、管治結(jié)合的監(jiān)管環(huán)境，是匯聚全球高端創(chuàng)新要素、激發(fā)各類經(jīng)營主體活力的“軟實力”。這要求監(jiān)管體系不僅要有底線思維，守住安全、質(zhì)量、倫理的紅線，更要具備前瞻視野和包容心態(tài)，為未知的技術(shù)探索和商業(yè)模式創(chuàng)新留足試錯空間。推動國內(nèi)監(jiān)管與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)深度融合，穩(wěn)步擴大制度型開放，正是為了營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，讓創(chuàng)新活力競相迸發(fā)。

再次，監(jiān)管改革是應(yīng)對新型市場失靈的有效工具。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需要構(gòu)建在由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)互為交織組成的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系基礎(chǔ)上，必然伴生著新型市場失靈。例如，在前沿科技領(lǐng)域，存在因技術(shù)路線不明、協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致的“協(xié)調(diào)失靈”；因信息高度不對稱、知識壁壘森嚴(yán)引發(fā)的“信息失靈”；關(guān)乎國家競爭力和生存權(quán)的“產(chǎn)業(yè)安全”挑戰(zhàn)，以及技術(shù)濫用可能帶來的“倫理規(guī)范”風(fēng)險。這些新型失靈問題，單靠市場機制難以克服，需要“有為政府”通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，進行精準(zhǔn)干預(yù)和引導(dǎo)，保障創(chuàng)新活動在健康軌道上行穩(wěn)致遠。

圖片來源/新華社

現(xiàn)有監(jiān)管體系制約新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實堵點

盡管我國在優(yōu)化營商環(huán)境、推進“放管服”改革方面取得顯著成效，但面對國家“加快高水平科技自立自強”戰(zhàn)略要求，現(xiàn)有監(jiān)管體系仍存在一些亟待疏解的堵點，制約著新質(zhì)生產(chǎn)力的加速壯大。

其一，監(jiān)管的滯后性與技術(shù)創(chuàng)新的前瞻性之間存在張力。目前，法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的更新速度往往跟不上顛覆性技術(shù)的迭代步伐。對于非線性迭代的量子科技、生物制造、腦機接口等前沿科技領(lǐng)域，現(xiàn)有監(jiān)管框架可能難以完全覆蓋，或沿用舊有標(biāo)準(zhǔn)和傳統(tǒng)管理范式對其進行約束，衍生出“新技術(shù)”與“舊規(guī)則”之間的沖突，使得創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在進入市場時面臨“無法可依”或“有法難依”的處境，抑制了經(jīng)營主體首創(chuàng)精神的發(fā)揮。

其二，監(jiān)管的剛性與創(chuàng)新過程的不確定性難以匹配。傳統(tǒng)監(jiān)管強調(diào)事前審批和準(zhǔn)入許可，流程固定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。然而，新質(zhì)生產(chǎn)力的探索具有高度的不確定性和試錯性，往往需要在真實場景中反復(fù)驗證迭代。過于剛性的前置審批可能將大量有價值的創(chuàng)新構(gòu)想扼殺在搖籃中，或者驅(qū)使創(chuàng)新主體耗費巨大資源去滿足未必適用的舊有監(jiān)管規(guī)范，增加了創(chuàng)新的制度性成本，影響了科技成果從概念驗證到產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)化效率。

其三，監(jiān)管的碎片化與創(chuàng)新活動的融合性不相適應(yīng)。新質(zhì)生產(chǎn)力呈現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)融合發(fā)展的態(tài)勢，如“人工智能+”賦能千行百業(yè)。而現(xiàn)行監(jiān)管體制多基于傳統(tǒng)行業(yè)劃分，存在部門分割、職責(zé)交叉或空白的問題。在未來產(chǎn)業(yè)加速落地的當(dāng)下，一個創(chuàng)新產(chǎn)品可能同時涉及工信、衛(wèi)健、藥監(jiān)、網(wǎng)信等多個部門，多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一不僅讓企業(yè)無所適從，也容易產(chǎn)生監(jiān)管套利或監(jiān)管真空，難以形成協(xié)同高效的治理合力。

其四，風(fēng)險防控與激勵創(chuàng)新的平衡機制尚待完善。確保安全與倫理是監(jiān)管的底線，但若過度強調(diào)風(fēng)險規(guī)避，采取“一刀切”的保守策略，則會挫傷創(chuàng)新積極性。特別是在數(shù)據(jù)安全、生物安全、人工智能倫理等新興領(lǐng)域，如何建立既能有效防范重大風(fēng)險，又能包容適度風(fēng)險以鼓勵探索的“容錯”機制和風(fēng)險分擔(dān)機制，是當(dāng)前監(jiān)管面臨的一大挑戰(zhàn)。與此同時，部分領(lǐng)域監(jiān)管邊界不清、自由裁量權(quán)過大，也影響了創(chuàng)新預(yù)期的穩(wěn)定性。

護航新質(zhì)生產(chǎn)力加速壯大的監(jiān)管改革路徑

新質(zhì)生產(chǎn)力的健康發(fā)展，需要有為政府與有效市場、技術(shù)迭代與場景驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈、數(shù)據(jù)要素與算力支撐、領(lǐng)航企業(yè)與配套主體耦合共生的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，這一發(fā)展模式要求監(jiān)管改革必須堅持系統(tǒng)觀念，秉持“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎、守住底線”的基本原則，在技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險防范之間尋求平衡，展開深刻的適應(yīng)性變革。通過放松與管控并行、包容與底線相結(jié)合的方式，為新質(zhì)生產(chǎn)力的加速壯大提供漸進式的政策支持。

第一，強化理念創(chuàng)新，構(gòu)建規(guī)范與激勵并重的敏捷監(jiān)管體系。要樹立“在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范、以創(chuàng)新求安全”的動態(tài)治理思維，推行敏捷監(jiān)管和響應(yīng)式監(jiān)管，密切跟蹤技術(shù)前沿動態(tài)。積極探索非線性監(jiān)管需求數(shù)智感知和預(yù)見方式，創(chuàng)新“技術(shù)分類－風(fēng)險分級－工具匹配”的定制化監(jiān)管手段，建立監(jiān)管原則和規(guī)范的快速響應(yīng)和動態(tài)調(diào)整機制，構(gòu)建“需求感知－工具匹配－制度進化”的動態(tài)監(jiān)管優(yōu)化路徑。對于未來產(chǎn)業(yè)，應(yīng)借鑒“沙盒監(jiān)管”模式，對應(yīng)用場景加大放權(quán)力度，在持續(xù)性風(fēng)險評估的安全范圍內(nèi)，允許企業(yè)充分測試創(chuàng)新的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，并同步探索適配的監(jiān)管規(guī)則；注重分類施策，對不同類型的創(chuàng)新活動采取差異化的監(jiān)管強度，對未知大于已知的領(lǐng)域給予更多包容，對已顯現(xiàn)重大風(fēng)險的領(lǐng)域則嚴(yán)格規(guī)范。

第二，聚焦全鏈條賦能，打造交易成本低廉的精簡監(jiān)管流程。圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力生成鏈，以應(yīng)用場景熟化為樞紐與牽引，推進適配各階段的精準(zhǔn)監(jiān)管改革。其核心是依據(jù)技術(shù)從實驗室到市場的演進，實施動態(tài)制度供給，系統(tǒng)精簡審批、許可、認(rèn)證事項，以制度創(chuàng)新加速度驅(qū)動生成鏈高效運轉(zhuǎn)。在前端，深化“揭榜掛帥”“賽馬”機制，以成果轉(zhuǎn)化為導(dǎo)向優(yōu)化科研項目管理與經(jīng)費監(jiān)管，賦予科研人員更大自主權(quán)。在中端，加強概念驗證中心、中試基地等平臺建設(shè)，探索“先撥后股”等創(chuàng)新模式的監(jiān)管支持，并配套標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、合規(guī)咨詢等“一站式”服務(wù)。在后端，針對創(chuàng)新產(chǎn)品上市，探索“綠色通道”與“監(jiān)管例外”，推行基于信用承諾的簡化審批。同時，全面推行“一網(wǎng)通辦”與“智慧監(jiān)管”，利用大數(shù)據(jù)與人工智能提升監(jiān)管精準(zhǔn)性，最大限度減少對創(chuàng)新活動的干擾。

第三，立足協(xié)同高效，健全應(yīng)對新型市場失靈的現(xiàn)代監(jiān)管框架。針對協(xié)調(diào)失靈，建立“龍頭企業(yè)+行業(yè)協(xié)會+中小企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟，周期化共研技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，強制FRAND許可并引入第三方競爭影響評估，防止標(biāo)準(zhǔn)鎖定；政府以“即認(rèn)即采”方式背書，實現(xiàn)“市場創(chuàng)標(biāo)、政府定標(biāo)、協(xié)同護標(biāo)”的閉環(huán)，形成“市場孕育標(biāo)準(zhǔn)、政府賦能監(jiān)管”的良性互動。針對信息失靈，推動建立跨部門、跨區(qū)域的監(jiān)管數(shù)據(jù)艙，采用分級脫敏、加密計算和保險補償三道閘門，確保數(shù)據(jù)共享不泄露且開放不濫用，讓中小主體低成本驗證真實數(shù)據(jù)，降低制度性信息成本。針對產(chǎn)業(yè)安全，健全完善外商投資安全審查、關(guān)鍵技術(shù)出口管制、供應(yīng)鏈風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警等體系，引入審查時限、豁免白名單、效率評估構(gòu)建三重平衡閥，做到放得開、管得準(zhǔn)和守得住。針對倫理規(guī)范，加快建立國家層面科技倫理治理框架和審查規(guī)則，形成包括倫理紅線、技術(shù)認(rèn)證和責(zé)任減免的聯(lián)動機制，率先在人工智能、生物技術(shù)等敏感領(lǐng)域試點倫理沙盒，明確倫理紅線，通過合規(guī)免責(zé)、違規(guī)重罰的差異化激勵，引導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)任、高透明地創(chuàng)新。

第四，注重環(huán)境營造，完善有效激發(fā)創(chuàng)新活力的公平保障機制。要加快新興領(lǐng)域立法進程，對數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等率先實施“沙盒+指引”過渡法，明確鼓勵創(chuàng)新清單、底線負(fù)面清單與動態(tài)邊界，為專門立法留出壓力測試期。完善公平競爭審查制度，堅決破除地方保護和行政性壟斷，保障各類所有制企業(yè)、大小規(guī)模企業(yè)平等獲得創(chuàng)新資源和市場機會。深化制度型開放，建立健全“數(shù)據(jù)跨境分級+可信空間”緩沖機制，主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在數(shù)據(jù)跨境流動、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更高水平開放，參與全球科技治理規(guī)則制定。加強監(jiān)管隊伍能力建設(shè)，培養(yǎng)既懂技術(shù)又懂管理、既熟悉國內(nèi)情況又具備國際視野的復(fù)合型監(jiān)管人才，提升監(jiān)管的專業(yè)性和有效性。

（作者系浙江省新型重點專業(yè)智庫浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府監(jiān)管與公共政策研究院研究員）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥