低空經(jīng)濟(jì) 通用航空 無人機(jī)

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無人機(jī)外賣配送、城市巡檢等低空應(yīng)用正日益普及，然而，隨著這片低空空域日漸忙碌，怎么飛、誰來管、能飛多高等問題，成為了低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“必答題”。今年全國兩會，全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會監(jiān)事長呂紅兵提出，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的角度完善法治，讓低空經(jīng)濟(jì)在規(guī)則框架內(nèi)有序騰飛。

呂紅兵指出，低空經(jīng)濟(jì)是新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分。2021年，低空經(jīng)濟(jì)首次被寫入《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》；2024年，黨的二十屆三中全會進(jìn)一步提出“發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)”，這一年也被稱為“低空經(jīng)濟(jì)元年”。如今，無人機(jī)已從“玩具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぞ摺?，廣泛應(yīng)用于外賣配送、醫(yī)療急救、城市巡檢、農(nóng)業(yè)測繪等領(lǐng)域，但隨之而來的空域緊張、管理困難等問題也逐漸顯現(xiàn)。

他認(rèn)為，我國雖已形成以民用航空法為核心，以通用航空飛行管制條例、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例等為支撐的法律框架，但這些規(guī)定主要針對傳統(tǒng)民航。低空經(jīng)濟(jì)涵蓋制造、飛行、保障、服務(wù)等多業(yè)態(tài)，是面向科技與產(chǎn)業(yè)趨勢的新概念，應(yīng)當(dāng)通過專門立法來激發(fā)其活力、發(fā)揮其功能。呂紅兵建議，基于我國低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和需求，該領(lǐng)域的基本法應(yīng)采取更加側(cè)重促進(jìn)型的立法模式。

在空域高度上，呂紅兵指出，目前國內(nèi)普遍采用真高1000米以下作為低空空域的參考標(biāo)準(zhǔn)，如《國務(wù)院中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》就有“各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下”的表述?！秶铱沼蚧A(chǔ)分類方法》則將空域分為A至W七類，將G、W類空域列為非管制空域。他認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合真高及標(biāo)高等概念對低空空域絕對高度予以明確，且在低空絕對高度設(shè)定上，以不影響民航公共運輸飛行為原則，拓展低空的空域范圍，平衡公共安全維護(hù)、交通管制便捷、資源高效利用之間的關(guān)系。

對于低空空域的權(quán)屬問題，呂紅兵指出，現(xiàn)行民用航空法、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例，甚至憲法、民法典，均未對低空空域的歸屬作出明確規(guī)定。民法典雖未將空域、航道、頻道等列入國有財產(chǎn)范圍，但其第246條做了概括性規(guī)定——“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。”他認(rèn)為，在低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法中，可以直接規(guī)定國家對低空空域的所有權(quán)，從源頭上厘清權(quán)利屬性。

呂紅兵強(qiáng)調(diào)，安全是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底線，必須依法確立安全為先原則，堅持“管得住”才能“放得開”，并將這一原則貫穿于航空器制造與登記、運營資質(zhì)與許可、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營、交通規(guī)則制定與監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集與合規(guī)等全過程。他以數(shù)據(jù)安全為例指出，目前相關(guān)規(guī)定主要依賴《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這些文件在法律層級上較低、強(qiáng)制力不足，且在內(nèi)容上存在數(shù)據(jù)分類重疊、應(yīng)用場景規(guī)范缺失等問題。因此，有必要通過更高效力的立法予以提升和完善。

在管理權(quán)限方面，呂紅兵指出，新修訂的民用航空法規(guī)定由“國家空中交通管理機(jī)構(gòu)”管理全國空域資源，相關(guān)表述為低空空域的管理留下了靈活的制度空間。實踐中，中央空管委已于2024年授權(quán)合肥、深圳等六個城市，對其600米以下空域進(jìn)行部分管理試點。他認(rèn)為，呂紅兵認(rèn)為，將低空空域使用作為國家空中交通管理機(jī)構(gòu)授權(quán)下的地方事權(quán)，存在合理性、可行性。

在應(yīng)用拓展與支持保障方面，他提出，政府應(yīng)依據(jù)法律中“促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的導(dǎo)向，系統(tǒng)推動其在醫(yī)療救護(hù)、物流配送、文旅旅游等領(lǐng)域的應(yīng)用，并制定配套規(guī)則。同時，他建議：加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門職責(zé)；鼓勵成立行業(yè)協(xié)會與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；發(fā)揮國資引導(dǎo)作用，完善投融資服務(wù)；加大技術(shù)創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度；支持標(biāo)準(zhǔn)體系與試驗平臺建設(shè)；并深化國際合作，以推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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