來源 | 人民論壇網-國家治理雜志
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3月6日，，并參加聯(lián)組會，聽取意見和建議。

社會保障是促進經濟社會發(fā)展，實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網、收入分配調節(jié)器、經濟運行減震器的作用?！笆逦濉币?guī)劃建議提出，“加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富?！?。如何推進社會保障事業(yè)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展？本期專欄推出中國社會保障學會副會長、浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任何文炯在《國家治理》雜志的最新刊文。

錨定發(fā)展方向

基于對社會保障事業(yè)發(fā)展現(xiàn)實基礎的清醒認識和制度運行環(huán)境的理性分析，《建議》作出“健全社會保障體系”的部署安排，為“十五五”時期我國社會保障事業(yè)發(fā)展指明了方向。

社會保障項目更加完備。隨著經濟社會的發(fā)展，人們所面臨的風險隨之變化，人民群眾對基本風險保障的需求發(fā)生相應轉變，因而社會保障項目設置需要優(yōu)化，按照“系統(tǒng)集成”的原則完善社會保障項目體系。一是增設若干項目，織密社會保障網絡體系。例如，隨著人口老齡化和高齡化，失能老人的數(shù)量增多、比重提高，與此同時家庭規(guī)模逐步縮小，因而社會化照護服務需求不斷增加。這就需要建立健全長期照護保障制度，確保失能老人及其家庭具有購買基本照護服務的能力，使失能老人能夠有尊嚴地生活。例如，隨著生活方式的變化和勞動力成本的提高，以及家庭對兒童發(fā)展預期的變化，孩子生養(yǎng)、教育的家庭成本迅速攀升，直接影響育齡家庭的生育意愿，從而影響人口生育率乃至全社會人口結構。因而需要完善生育保障制度、增設兒童福利項目，以減輕家庭生養(yǎng)、教育負擔。二是明晰社會保障各項目的功能定位和職責分工。由于現(xiàn)行社會保障各項目是在經濟體制改革和社會轉型過程中逐步設立的，某些項目之間的分工有重疊交叉。例如，養(yǎng)老保障體系中的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、長期照護保險和高齡津貼，這些項目的分工不夠明晰。因此，要按照政府與市場的關系，厘清各類項目之間的關系，明確其功能定位。

社會保障制度更加完善。隨著經濟結構變化、科技進步和社會變遷，社會保障制度運行的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，這給社會保障制度運行的可持續(xù)性帶來考驗。我國人口結構發(fā)生重要變化，從年齡結構看，少子高齡化現(xiàn)象已經出現(xiàn)并將日益嚴重，意味著社會保障體系中的許多項目可能面臨籌資與支付之間難以平衡的困難，這就要求社會保障各項目按照基金收支長期平衡的原則，完善待遇確定和調整機制，優(yōu)化籌資結構、改進籌資機制。隨著人口流動，我國人口的空間結構發(fā)生重大變化，人戶分離的現(xiàn)象已經十分普遍，但現(xiàn)行社會保障體系中的諸多項目，尤其是社會救助類項目和面向特殊群體的普遍性福利項目，普遍以戶籍為基礎，這就意味著絕大多數(shù)非戶籍常住人口難以在其實際居住地享受相應社會保障待遇，因此需要逐步降低這些社會保障項目的戶籍關聯(lián)度。隨著科技進步和經濟結構變化，人們的生產經營活動及其組織方式發(fā)生變化，勞動力市場開始發(fā)生深刻轉變，最基本的特征是非正規(guī)從業(yè)人員越來越多，但面向勞動者的現(xiàn)行職工社會保險各項目，基本上以清晰勞動關系為基礎，即由用人單位為職工辦理社會保險并繳納社會保險費，雖然有關部門允許非正規(guī)就業(yè)者以靈活就業(yè)人員身份參加職工社會保險，但大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者未能進入這一社會保障體系，因此需要改進職工社會保險制度設計，讓各類勞動者都能享受其應有的社會保障權益。

社會保障運行機制更有效率。“十五五”時期我國經濟社會發(fā)展面臨諸多不確定性，社會保障制度運行環(huán)境將會發(fā)生重要變化，迫切需要建立更加有效的運行機制，使有限的社會保障資源發(fā)揮最大的風險保障效用，確保社會保障各項制度平穩(wěn)健康運行，給全體社會成員以穩(wěn)定的預期。從待遇調整機制看，社會保障領域的每一個項目，需要按照保障社會成員基本需要、保持實際購買力不下降的原則，建立正常的調整機制。從籌資機制看，無論是采用財政方式籌資，還是保險方式籌資，都要合理確定中央和地方各級財政、用人單位和社會成員個體的籌資份額，以及各主體出資的確定方法，并公之于眾，以便各經濟實體經營管理決策和家庭理財與風險管理決策。從社會保障基金增值機制看，不僅要關注基本養(yǎng)老保險基金的投資問題，而且應當重視基本醫(yī)療保險、長期照護保險、工傷保險、失業(yè)保險等項目的基金投資問題，在確保基金安全的前提下，以更專業(yè)的技術手段，提高社會保險各項目的基金投資回報率。從社會保障部門與醫(yī)療、照護、教育培訓等服務供給機構的合作機制看，需要充分尊重各方利益訴求，建立平等的協(xié)商對話機制，采用科學合理的服務質量評估機制，逐步改變單方定價的規(guī)則，積極探索形成更加有效的服務機制。

明確改革任務

《建議》提出“社會保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)”的目標，“十五五”時期社會保障制度改革，應合理把握改革的節(jié)奏、力度，重點突破以下幾個方面。

提高非正規(guī)就業(yè)者職工社會保險參保率。職工社會保險是面向勞動者的社會保障制度，旨在為工薪勞動者提供基本風險保障。但是，從近些年的實際參保情況看，還有一定數(shù)量的工薪勞動者尚未進入職工社會保險體系。根據國家人社部和國家醫(yī)療保障局公布的數(shù)據，2024年底全國就業(yè)人數(shù)73439萬，其中二三產業(yè)從業(yè)人數(shù)57136萬，但參加職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險的在職人員僅分別為38713萬、27491萬、30398萬、24589萬和25300萬。之所以出現(xiàn)此種情況，并非各級政府和有關部門工作不積極，也并非勞動者的社會保險意識淡薄，而是制度設計滯后。

現(xiàn)行制度是20世紀90年代后期設計的，旨在解決當時國有和集體企業(yè)轉制改革出現(xiàn)的突出問題，重點是建立獨立于用人單位之外、與用人單位經濟效益好壞無關的社會保障制度。由于當時未能充分考慮各類非正規(guī)就業(yè)者的社會保險問題，未能預見民營企業(yè)不斷涌現(xiàn)、農民工大量增加，更未能預見數(shù)字經濟的興起和新業(yè)態(tài)從業(yè)人數(shù)的驟增，因此現(xiàn)行職工社會保險制度主要適應于有清晰勞動關系的用人單位及其雇員，對于沒有清晰勞動關系的非正規(guī)就業(yè)人員表現(xiàn)出不適應。這里的關鍵是職工社會保險待遇的設定、用人單位與職工的籌資責任，以及相應的繳費負擔。因此，“十五五”期間，應當按照勞動者社會保障權益平等的原則，改進職工社會保險制度設計，落實包括新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在內的各類非正規(guī)就業(yè)者的社會保險權益，增強制度包容性，以適應勞動力市場的變化。

逐步落實非戶籍常住人口的社會保障權益。現(xiàn)代社會中，社會保障是國民的一項基本權益，尤其是政府依法組織實施的各種基本保障項目，無論是財政籌資，還是社會保險方式籌資，均屬于國家基本公共服務項目，每一個社會成員均可依法參加、依法享受相應的待遇。然而，現(xiàn)行社會保障體系中的某些項目，僅面向具有本地戶籍的社會成員，其他社會成員無法享受相應權益。例如，社會救助體系中除臨時救助外的各類項目，面向老年人、殘疾人和婦女兒童等特殊群體的各類普遍性福利項目，均僅面向本地戶籍居民；多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，需要持有本地戶籍才能參保，才能享受政府的保險費補貼，這是實現(xiàn)戶籍居民與非戶籍居民共同富裕的一個障礙。

然而，隨著勞動力市場一體化和人口流動的自由度加大，人戶分離的現(xiàn)象日益普遍。以浙江省為例，盡管已經放開戶籍入浙的條件，依然有大量的非戶籍常住人口，目前該省6600多萬常住人口中，1600多萬為非戶籍常住人口。廣東省的非戶籍常住人口數(shù)量更大、比重更高。為落實國民社會保障權益平等的原則和基本公共服務均等化的要求，“十五五”期間，應當積極創(chuàng)造條件，破除地區(qū)間的利益藩籬，逐步降低社會救助各項目和面向困難群體的各種普遍性福利項目的戶籍關聯(lián)度，逐步放開城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保的戶籍限制，使非戶籍常住人口能夠在其實際居住地參保。

穩(wěn)步提高低保障群體的社會保障待遇。防范貧困是社會保障制度的基本職責，縮小收入差距是社會保障制度的積極效應?，F(xiàn)行社會保障制度雖然在這兩個方面作出積極貢獻，但從扎實推進共同富裕的要求來衡量，還存在一定差距。事實上，現(xiàn)行制度設計者把反貧困的職責交給社會救助制度，未能充分考慮社會保險制度的反貧困功能，又由于制度定位、籌資難度以及若干技術性因素，社會救助的某些項目難以承擔兜底職責，最典型的是醫(yī)療救助，因而因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象難以根除。與此同時，由于采用“分類保障”的思路，社會保險待遇在群體間存在較大差距，這就降低了社會保險制度在縮小收入差距方面的實際貢獻。

“十五五”期間要從整體上增強社會保障體系的反貧困功能和收入再分配功能，其重點是穩(wěn)步提高低保障群體的社會保障待遇。一是穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的基礎養(yǎng)老金給付標準，這是以農民為參保主體、面向職工之外社會成員的一項基本養(yǎng)老金制度，現(xiàn)行制度下的基本養(yǎng)老金過低，難以保障參保者年老之后的基本生活需要，“十五五”時期建議基礎養(yǎng)老金增幅每年不低于20元。二是穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的待遇水平，逐步縮小其與職工基本醫(yī)療保險的待遇差距，相應增加財政對這項制度的補助。此外，要按照?；镜脑瓌t，明確基本醫(yī)療保險服務定位，并制定清晰可操作的“適宜治療方案”規(guī)范，積極創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)基本醫(yī)療保險從“基金責任封頂制”轉向“個人支付責任封頂制”。

2025年12月19日，山東省樂陵市德樂怡嘉長者公寓的老人們在制作福袋包。新華社發(fā) （賈鵬攝）

抓實重點工作

根據前述討論，我們需要通過體制機制創(chuàng)新，積極創(chuàng)造條件，全面完成《建議》所提出的各項重點任務，為扎實推進共同富裕作出實實在在的貢獻。

完善職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度。職工基本養(yǎng)老保險制度是惠及面廣泛、所需資金量龐大、社會關注度很高的社會保障項目，最近20多年來，有關部門朝著全國統(tǒng)籌的方向持續(xù)努力，目前已經基本實現(xiàn)，為縮小地區(qū)間的社會保障待遇和籌資差距作出了貢獻。同時需要注意到，這是一項復雜且艱巨的工作，不僅關乎參保人員的切身利益，而且涉及中央與地方政府職責和利益關系?！笆逦濉逼陂g需要在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費比率的同時，統(tǒng)一各地基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)確定方法，規(guī)范各地的征繳行為，采取有效措施，調動各地積極性，防范逆向選擇，確保基本養(yǎng)老保險基金征收及時足額到位，有效保障全國離退休職工的基本養(yǎng)老金權益。

健全基本保障項目待遇調整規(guī)則。社會保障待遇與其制度定位直接相關，我國現(xiàn)行社會保障各項目是在改革發(fā)展的進程中逐步建立起來的，而且許多項目分別由不同的部門主管，項目之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，有些項目的定位已經發(fā)生變化，但其保障待遇及其規(guī)則沒有及時調整，不僅浪費資源，影響整個社會保障體系的運行效率，降低社會保障體系的收入再分配效應，從而影響共同富裕進程。因此，“十五五”時期必須按照各項目的功能定位和保障基本需要的原則，重新審視現(xiàn)行社會保障各項目的待遇水平及其確定方法，努力做到科學、規(guī)范、統(tǒng)一。例如，最低生活保障標準應當確保低保對象的基本生活需要，不得隨意降低或提高，也不能簡單地實行“城鄉(xiāng)間同標、地區(qū)間同標”。與此同時，建立社會保障項目間的統(tǒng)籌協(xié)調機制，避免引起制度間、政策間和群體間的矛盾。按照“抑峰填谷”的思路，嚴格控制、逐步縮小群體間的基本保障待遇差距，提出明確的進度計劃和相應的政策措施。此外，要積極創(chuàng)造條件，促進職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合，實行全民基本醫(yī)療保險統(tǒng)一制度。

完善社會保障籌資規(guī)則。社會保障籌資是社會保障制度運行的重要環(huán)節(jié)，籌資規(guī)則直接影響每一個社會主體的行為決策，甚至影響勞動者就業(yè)?，F(xiàn)行社會保障體系中的多數(shù)項目采用財政籌資的方法，但社會保險項目采用保險籌資方式，財政對其有一定補助。從目前情況看，前者的問題是中央和地方各級財政之間的籌資責任還不夠清晰，尤其是省級財政與省以下各級財政之間的職責不夠清晰，導致部分地區(qū)難以將這些基本保障項目完全落實到位，可能影響當?shù)乩щy群體的基本權益。后者的問題，主要是社會保險繳費基數(shù)的確定方法尚未完全統(tǒng)一，導致地區(qū)之間的社會保險籌資成本差異，而社會保險費是重要的勞動力成本，這就影響地區(qū)之間的公平競爭，影響全國統(tǒng)一大市場建設?！笆逦濉逼陂g，應當盡快統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)確定方法，明確社會救助和面向特殊群體的普惠性福利項目是中央事權，由中央財政統(tǒng)一安排資金，并明晰地方各級政府的籌資責任。完善劃轉國有資本進入社會保障基金的管理和運行機制，切實壯大社會保障基金；重視社會保險各項基金的投資問題，增強專業(yè)性，提高投資回報率；建立健全社會保險精算制度，加強社會保險基金風險預警，確?；鹗罩чL期平衡。

推進社會保障法治化。社會保障由基本保障和補充性保障兩個層次組成，其中基本保障各項目均由政府依法組織實施，因而各項目工作必須有法律依據。最近20多年來，國家頒行了社會保障領域的一系列法律、法規(guī)，發(fā)揮了積極作用。同時應當看到，仍存在一些法規(guī)缺失、法規(guī)層級較低、法規(guī)滯后于社會發(fā)展的情況。因此，“十五五”時期要按照更加公平、更可持續(xù)、更有效率的原則，通過法治健全社會保障體系。要加快制定社會救助法、醫(yī)療保障法，并完善社會福利和優(yōu)撫等相關立法。

有效引導公眾預期。社會保障制度的有效運行，需要全體社會成員的理解、信任、參與和支持。當前，部分社會成員對現(xiàn)行社會保障體系中的某些項目缺乏理解和信心，在一定程度上影響著社會保障事業(yè)發(fā)展?！笆逦濉睍r期，要按照“守住底線，突出重點，完善制度，引導預期”的原則，采用有效的方法，引導公眾預期，增強全體社會成員對社會保障制度的理解度、信任度和參與度，真正為全國人民提供穩(wěn)定的預期，促進共建共享。其重點包括，改進基本保障各項目的制度設計和運行機制，增強透明度；建立健全社會保險精算制度，積極創(chuàng)造條件，向公眾公開社會保險制度的運行情況；培育社會保障互助共濟文化，增強社會團結與合作精神。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志

原標題 | 科學謀劃“十五五”時期社會保障事業(yè)發(fā)展

作者 | 中國社會保障學會副會長、浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任 何文炯

新媒體編輯 | 王思楠

原文責編 | 周小梨