【品橙旅游】3月7日，文化和旅游部部長孫業(yè)禮在十四屆全國人大四次會議民生主題記者會上表示，旅游現(xiàn)在不止是像過去那樣逛名勝、看風景，人們更愿意走進生活、體驗文化，那些重體驗能共情的新產品，總能更受到市場的追捧，體驗經濟正在世界范圍內流行開來。這一判斷直指旅游業(yè)高質量發(fā)展的核心命題：在“體驗經濟”席卷全球的當下，如何讓每一次出行不僅“走得了”，更能“走得好、走得放心”？對此，文化和旅游部明確將從提升服務質量、加強市場管理、守牢安全底線三方面發(fā)力。

體驗經濟的底色是文化體驗，需要制度創(chuàng)新為之護航。當旅游不再只是逛名勝、看風景，而成為“為演出買單、為潮玩排隊、為打卡奔赴一座城”的生活方式，傳統(tǒng)的服務保障體系也需同步迭代。近年來，多位政協(xié)委員聯(lián)名提交的旅行社質量保證金制度改革提案，與文化和旅游部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布2026年版團隊旅游合同（示范文本）的舉措，正是對這一趨勢的積極回應。在此背景下，筆者建議適時研究出臺旅游印花稅，借鑒香港“旅游業(yè)賠償基金”的成熟經驗，以制度之“錨”穩(wěn)住體驗經濟的航船，讓旅游業(yè)真正成為滋養(yǎng)民心、賦能發(fā)展的幸福產業(yè)。

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一、制度改革：質量保證金從兩會提案到政策落地

長期以來，旅游服務質量保證金是保障游客權益的核心制度安排。根據(jù)規(guī)定，經營國內業(yè)務的旅行社需存入20萬元保證金，出境社則需增存至140萬元。這筆資金雖然為游客提供了“救命錢”，卻也給旅行社帶來了沉重的資金占用壓力。

兩會期間，多位委員建議進一步推進保證金制度改革，探索多元化的擔保方式。令人振奮的是，改革已在多地破題。山東省率先啟動了旅游服務質量保證保險試點，旅行社可用每年1.4萬元的保費替代140萬元的現(xiàn)金保證金，目前已覆蓋1700多家旅行社，累計釋放現(xiàn)金流3.21億元。北京等地也正在推進降低保證金資格確認工作，對三年內無處罰記錄的旅行社可降低保證金50%。

然而，保證保險替代模式雖好，但本質上仍是商業(yè)化的風險分散機制，其覆蓋范圍、賠付能力、可持續(xù)性仍有待時間檢驗。更重要的是，這一改革主要解決了“企業(yè)端”的資金釋放問題，對于“游客端”的服務保障提升，還需要更穩(wěn)定的制度性安排。

與此同時，2026年版團隊旅游合同示范文本的發(fā)布，為提升游客服務保障提供了新抓手。新版合同重點強化了旅行社安全保障義務，明確要求旅行社向合格供應商訂購產品和服務，保證商品服務符合保障人身、財產安全的要求。更重要的是，合同增加了旅游者向第三人主張權利的規(guī)定——根據(jù)民法典關于第三人履行的規(guī)定，如地接社、履行輔助人的接待不符合約定，旅游者除向簽訂合同的旅行社主張賠償外，還可選擇向地接社、履行輔助人或組團社主張權利。這一修訂極大拓寬了游客主張權利的途徑和范圍。

但合同條款的明晰量化只是第一步。正如廣東省文旅廳在轉發(fā)通知中所強調，要“充分發(fā)揮全國旅游監(jiān)管服務平臺作用，加強旅游團隊信息填報和電子合同歸集”。線下簽訂的紙質合同大多未進行備案，電子合同雖然要求備案，但不少在線旅游服務商常借示范合同之名，利用線上技術擅自拆分、修改核心條款。要讓游客真正“敢參團、愿參團”，還需要一個覆蓋全行業(yè)、可持續(xù)、高信用的保障體系作為支撐。這就為旅游印花稅的出臺留下了政策空間。

二、香港實踐：0.15%印花征費撐起三十年游客保障網

香港的“旅游印花稅”實踐為內地提供了成熟的制度樣本。根據(jù)《旅游業(yè)條例》，持牌旅行代理商在收取外游團費時，須繳納相當于收費0.15%的印花征費，全額撥入“旅游業(yè)賠償基金”。游客付款后收到的收據(jù)上會印有電子征費印花，掃描二維碼即可查驗真?zhèn)闻c繳款記錄。

這一基金成立于1993年，其用途非常明確：一是旅客因旅行代理商倒閉而蒙受團費損失時，可獲得損失額90%的特惠賠償（按簡化程序申請最高額為1.5萬港元）；二是旅客在外游期間意外傷亡時，提供最高30萬港元的醫(yī)療、殮葬及親屬探望等緊急費用墊付。基金管理委員會由銀行界、法律界、會計界、消費者委員會及旅游業(yè)界等各界人士組成，投資事宜另有專業(yè)委員會提供意見，運作透明規(guī)范。

這一機制的優(yōu)越性在疫情等極端情況下尤為凸顯。2020年疫情暴發(fā)后，內地大量游客面臨退款難困境，旅行社也因墊付壓力陷入經營危機。而香港的賠償基金儲備能夠在這一時刻發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用，讓消費者無后顧之憂。有業(yè)界人士直言，若內地建立類似機制，1萬元的團費僅需額外繳納15元（按0.15%計算），即可為游客提供全鏈條保障。

值得注意的是，香港的這一機制與內地正在推進的保證金制度改革和合同規(guī)范形成互補：保證金制度解決的是“事前準入”問題，新版合同解決的是“事中約定”問題，而印花稅基金解決的則是“事后保障”問題。三者環(huán)環(huán)相扣，共同構成完整的服務保障體系。

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三、出臺原則：旅游印花稅取之于民，用之于民

結合香港經驗與內地實際，建議旅游印花稅的出臺遵循以下原則：

第一，明確稅收定位與用途。旅游印花稅應定位為政府性基金或專項稅，稅款全額納入“旅游服務質量保障基金”，?？顚Ｓ?。其用途可設計為三個層次：一是旅行社破產時的團費墊付賠償；二是游客人身意外緊急救助；三是旅游糾紛調解及質量提升公益支出。這與新版合同強化游客權益保障的方向完全一致。

第二，合理確定稅率與征收方式。可參考香港0.15%的比例（即團費的千分之一點五），按參團團費征收，由旅行社代收代繳。為減輕消費者負擔感知，可將稅款單獨列示于合同。對于低利潤的“夕陽紅”團隊、研學團等特殊群體，可設置免征或減征門檻。征收環(huán)節(jié)建議與電子合同備案、團隊報備等監(jiān)管流程打通，依托全國旅游監(jiān)管服務平臺實現(xiàn)“征管服一體化”——這恰好可以解決紙質合同備案難、電子合同被擅自修改等現(xiàn)實問題。

第三，建立多方參與的治理架構。基金管理應引入文旅部門、財政部門、消費者協(xié)會、旅游行業(yè)協(xié)會、法律及會計專業(yè)人士共同組成委員會，定期向社會公布基金收支情況。這既是對國務院“完善旅游市場綜合監(jiān)管機制”要求的落實，也能增強公眾對稅收的認同感。香港的經驗表明，多元化的治理結構是基金長期穩(wěn)健運行的關鍵。

四、未來展望：構建多層次、立體化的服務保障體系

展望未來，旅游印花稅的出臺不應孤立推進，而應與現(xiàn)有制度形成有機銜接。

一是與保證金制度改革形成“雙輪驅動”。對繳納印花稅的旅行社，可相應降低保證金繳納標準；對信用良好的旅行社，可進一步給予費率優(yōu)惠。這既釋放了企業(yè)資金壓力，又確保了保障水平不降低。正如孫業(yè)禮部長所言，要“抓住智能化帶動下新業(yè)態(tài)新場景層出不窮的好形勢好機遇，推動傳統(tǒng)旅游業(yè)迭代升級”，制度創(chuàng)新同樣是迭代升級的重要內容。

二是與新版合同示范文本形成“剛柔并濟”。合同條款的明晰量化是“事前約定”的剛性約束，印花稅基金的設立則是“事后救濟”的柔性保障。正如有學者指出，示范文本將游客權益保障從道德呼吁轉化為量化條款，為化解消費糾紛奠定基礎。而印花稅基金將為這些條款的落地提供最后一道防線。

三是與研學旅游等新興業(yè)態(tài)發(fā)展同步推進。2026年版合同新增了《研學旅游合同（示范文本）》，明確了研學旅游行程安排、課程內容和時長、服務費用等關鍵信息。針對這一快速增長的市場，印花稅基金可考慮設立專項保障子賬戶，為青少年研學旅行提供更周密的安全網。這與孫業(yè)禮部長強調的“推動文旅深度融合發(fā)展，培育跟著演出、影視、賽事、非遺去旅行等品牌”形成呼應——新業(yè)態(tài)需要新保障，新保障護航新業(yè)態(tài)。

旅游業(yè)是幸福產業(yè)，也是信心產業(yè)。游客的每一次參團出行，背后都是對服務品質的信任托付。孫業(yè)禮部長在記者會上指出，“文旅成為人民群眾幸福感獲得感的重要來源，也是提振消費、拉動增長的重要動力”。適時出臺旅游印花稅，并非加重行業(yè)負擔，而是構建“企業(yè)輕裝上陣、游客放心出行、行業(yè)健康發(fā)展”的良性循環(huán)。取之于旅游消費，用之于旅游保障，讓每一筆團費都成為編織安全網的絲線——這樣的制度設計，既是回應“群眾的感受和需求”的務實之舉，也是為方興未艾的“體驗經濟”筑牢信任之基。

當“體驗經濟”在世界范圍內流行開來，中國旅游業(yè)需要的不僅是景觀的吸引、服務的溫度，更是一張看不見卻牢不可破的制度安全網。

（作者：彭志凱，曾任原國家旅游局質量規(guī)范與管理副司長，政策法規(guī)司副司長，監(jiān)督管理司司長。）