本文來源：時代周報 作者：傅一波

今年全國兩會，一項議程備受矚目——《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》（以下簡稱《規(guī)劃法（草案）》）提請十四屆全國人民代表大會四次會議審議。

這是我國第一次將國家發(fā)展規(guī)劃以立法的形式進行明確。此前70多年來，地方發(fā)展規(guī)劃通常是以國家出臺的五年規(guī)劃綱要為藍圖，依據(jù)綱要提出的方向來指導城市規(guī)劃建設(shè)和地區(qū)發(fā)展計劃。

《規(guī)劃法（草案）》分為6章，即總則、國家發(fā)展規(guī)劃的編制、國家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準、國家發(fā)展規(guī)劃的實施、國家發(fā)展規(guī)劃實施的監(jiān)督、附則，共38條。

清華大學公共管理學院教授鄢一龍曾參加《規(guī)劃法（草案）》專家征求意見座談會，他在接受時代周報記者采訪時表示，對國家發(fā)展規(guī)劃專門立法，旨在健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，推動高質(zhì)量發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

清華大學公共管理學院教授鄢一龍

在他看來，在“十五五”開局之際，國家發(fā)展規(guī)劃法出臺是將規(guī)劃納入法治體系，這不僅是一個恰逢其時的舉措，也標志著我國將發(fā)展規(guī)劃上升到國家治理的重要層面，是推進全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化的重要步驟。

以下是時代周報與鄢一龍的對話：

時代周報：為什么要設(shè)置這樣一個法律？

鄢一龍：國家發(fā)展規(guī)劃法出臺的重要背景是，將規(guī)劃納入全面依法治國軌道，實現(xiàn)良法和善治的結(jié)合，進一步明確和提升發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略地位。

具體來看，憲法規(guī)定，國務(wù)院負責編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，全國人大負責審查批準。這是職權(quán)法定，意思是明確了“誰來做”，但沒有對“怎么做”作出系統(tǒng)規(guī)范。

因此，各地、各部門在執(zhí)行層面有了彈性空間。國家發(fā)展規(guī)劃法的出臺，是為了回應(yīng)現(xiàn)實問題，把國家五年規(guī)劃的全周期管理納入法治框架，將發(fā)展規(guī)劃的實施、審查、執(zhí)行、監(jiān)督全面納入了法治軌道。

其次，規(guī)劃法的重要意義是，體現(xiàn)了“良法”與“善治”之間的互動。善治是制定良法的基礎(chǔ)，發(fā)展規(guī)劃是中國之治的突出優(yōu)勢。在過去多年的實踐探索中，我們已經(jīng)逐漸形成了一套國家規(guī)劃的方法論。立法的重要目的，是要將這套善治的經(jīng)驗固定下來，納入良法的軌道，使它能夠發(fā)揮更長遠的作用，也能更規(guī)范、更有剛性的施行。

最后一點是，用法律的形式把發(fā)展規(guī)劃在國家治理體系中的戰(zhàn)略地位進一步明確和提升，加強了其戰(zhàn)略導向和權(quán)威性。

通過制定本法能夠強化國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，有助于完善宏觀經(jīng)濟治理體系，進一步提升社會主義市場經(jīng)濟制度優(yōu)勢，推動國家治理現(xiàn)代化。

時代周報：總則提到“推進國家治理體系”“治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵詞，是為了避免和解決什么問題？

鄢一龍：過去我們在調(diào)研過程中確實會發(fā)現(xiàn)執(zhí)行層面的一些矛盾。

比如，政府換屆通常集中在新一個五年規(guī)劃啟動之后的第二年進行。這意味著，下一屆政府要執(zhí)行由上一屆政府制定的五年規(guī)劃。一些地方政府在換屆后，發(fā)展思路可能會有微調(diào)，對既有規(guī)劃的實際執(zhí)行也可能會有所取舍，從而出現(xiàn)“新官不理舊賬”的情況。如今以法律的形式規(guī)定規(guī)劃實施主體、監(jiān)督主體，地方也會制定相應(yīng)地方《發(fā)展規(guī)劃條例》，從而可以去避免這些情況的發(fā)生。

法律草案明確了不同主體之間的職權(quán)與責任，對規(guī)劃的編制、實施、審查、批準和監(jiān)督都加以明確的規(guī)范，能夠有效促進“規(guī)劃之治”的定型化、成熟化，促進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

法律草案將監(jiān)督作為剛性的要求，比如，在新規(guī)劃提交的時候，也需要把此前規(guī)劃的完成情況作為附件提交審核。這些監(jiān)督的方式都在法律上做了明確。

此外，把規(guī)劃在整個國家治理體系的地位進行明確，明確了國家發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，強化了國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，這有助于解決不同類型的規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、不銜接的問題，形成一個定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃的合力，確保一張藍圖干到底。

時代周報：當?shù)胤脚c國家規(guī)劃之間可能會產(chǎn)生沖突，如何平衡這一關(guān)系？

鄢一龍：在我國中央與地方關(guān)系中，在中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，給予地方行政充分授權(quán)。

在發(fā)展規(guī)劃體系中，中央執(zhí)行的是國家五年規(guī)劃，地方執(zhí)行的是地方人大通過的五年規(guī)劃，通常是地方五年規(guī)劃通過在前，這同樣體現(xiàn)了中央對于地方的充分授權(quán)。

法律草案要求建立由國家和地方規(guī)劃組成的統(tǒng)一規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力，這事實上標志著國家發(fā)展規(guī)劃構(gòu)成了地方發(fā)展規(guī)劃的“上位規(guī)劃”，地方發(fā)展規(guī)劃需要去貫徹國家發(fā)展規(guī)劃提出的要求。同時，地方也會相繼出臺地方的發(fā)展規(guī)劃條例，國家發(fā)展規(guī)劃法和地方發(fā)展規(guī)劃條例是“上位法”和“下位法”的關(guān)系。

國家發(fā)展規(guī)劃法出臺之后，有兩點需要面對的：一是立法賦予發(fā)展規(guī)劃法律保障的同時，或會帶來規(guī)劃彈性空間變小的問題。二是，我們處于一個高度不確定、快速變化的世界，規(guī)劃者也是有限理性的，不可能全部預(yù)見未來，這有可能會帶來規(guī)劃適用性和規(guī)劃實施的問題。比如“新質(zhì)生產(chǎn)力”這種重大戰(zhàn)略部署，是在“十四五”執(zhí)行的后半期提出來。

所以當中規(guī)定，規(guī)劃經(jīng)評估需要調(diào)整的，經(jīng)一定程序后可以進行調(diào)整。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土空間規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制，并按規(guī)定適時調(diào)整。這些規(guī)定可以說兼顧了規(guī)劃的嚴肅性與靈活性。

總之，國家發(fā)展規(guī)劃法在當下出臺，是我國發(fā)展規(guī)劃史上里程碑式的大事，是我國完善“規(guī)劃之治”的重要舉措，進一步促進了“規(guī)劃之治”的定型化、規(guī)范化，成為充分發(fā)揮我國政治優(yōu)勢的成熟制度安排和中國之治的突出優(yōu)勢，標志著我國將發(fā)展規(guī)劃上升到國家治理的重要層面，也是我國全面依法治國，以及國家治理的現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略步驟。