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（來(lái)源：安策智庫(kù)）

中國(guó)的國(guó)家治理架構(gòu)是“條塊結(jié)合，以塊為主”的中央集權(quán)體制。在這套體制下，上級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨委和政府，并且前者決定了后者的資源配置。而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的機(jī)制，就是通過(guò)上級(jí)的職能部門對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下級(jí)的職能部門。比如，省政府要出資支持市政府的一個(gè)大項(xiàng)目，那么市發(fā)改委就需要向省發(fā)改委申報(bào)。按照類似的邏輯，縣政府需要項(xiàng)目資金，就需要通過(guò)縣發(fā)改委向市發(fā)改委申報(bào)。因此，在中國(guó)這種單一制政治制度下，國(guó)家的資源一定是自上而下分配的，高級(jí)別的城市相對(duì)于低級(jí)別的城市一定會(huì)優(yōu)先獲得各種資源。總之，不同于市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格配置資源，體制內(nèi)是通過(guò)等級(jí)來(lái)配置資源。

中國(guó)內(nèi)地有大大小小幾千座城市，它們構(gòu)成了一個(gè)典型的城市等級(jí)金字塔（圖2-2）。

在這個(gè)金字塔的頂端，是中國(guó)的四個(gè)直轄市：北京、上海、天津和重慶。直轄市為什么處于金字塔的頂端呢？因?yàn)樗男姓?jí)別最高，這體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，直轄市是直屬于中央管理的城市，行政級(jí)別是正部級(jí)，和一個(gè)省一樣。而普通的地級(jí)市通常是正廳級(jí)，后者比前者差了兩級(jí)；第二，直轄市的市委書記通常是政治局委員兼任，屬于副國(guó)級(jí)，普通省份的黨委書記一般是正部級(jí)，普通地級(jí)市的黨委書記一般是正廳級(jí)；第三，直轄市不僅“一把手”的行政級(jí)別高，而且其所有管轄區(qū)域和下屬部門的行政級(jí)別都比普通地級(jí)市下轄的相應(yīng)單位高出兩級(jí)，可謂“雨露均沾”。比如說(shuō)，在一個(gè)普通地級(jí)市，就拿我老家江西省撫州市來(lái)說(shuō)，市轄區(qū)東鄉(xiāng)區(qū)的行政級(jí)別是正處級(jí)，和縣是平級(jí)的；但是在北京，所有的市轄區(qū)（比如我工作的海淀區(qū)）是正廳級(jí)。幾年前，網(wǎng)上熱烈地討論一個(gè)哈佛博士后去了深圳市某個(gè)街道辦事處當(dāng)副主任，認(rèn)為是大材小用。但很多人不知道的是，北京市的一個(gè)街道辦事處是正處級(jí)，而深圳作為副省級(jí)市，其下屬的街道辦事處也是正處級(jí)，和縣長(zhǎng)的級(jí)別一樣。一個(gè)博士后如果一工作就擔(dān)任街道辦主任這類副處級(jí)職務(wù)，從行政級(jí)別上來(lái)說(shuō)相當(dāng)于副縣長(zhǎng)，這對(duì)很多渴望通過(guò)“考公”進(jìn)入體制內(nèi)的人來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于幾十年的路一天就走完——簡(jiǎn)直是終南捷徑。

在這個(gè)城市金字塔的第二層，是15個(gè)副省級(jí)城市。很多人以為，一個(gè)省里面級(jí)別最高的城市一定是省會(huì)城市，錯(cuò)了！因?yàn)榍懊孢€有15個(gè)副省級(jí)市，而省會(huì)城市多半不是副省級(jí)市。副省級(jí)市的行政別介于省和地級(jí)市之間，這算是中國(guó)特色，是全世界絕無(wú)僅有的。這15個(gè)城市是：哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟(jì)南和杭州。重慶市起初也位列其中，升格為直轄市后則不再是副省級(jí)市。在這15個(gè)副省級(jí)市中，有10個(gè)是省會(huì)城市，但還有5個(gè)不是省會(huì)城市（大連、青島、寧波、廈門、深圳）。作為副省級(jí)城市，它們跟普通地級(jí)市有三點(diǎn)不同。一是本身的級(jí)別是副省級(jí)，高于普通地級(jí)市；二是它們的市委書記通常都是省委常委，級(jí)別是副省級(jí)或稱副部級(jí)；三是它們的市直工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以參考直轄市設(shè)置。第三點(diǎn)是什么意思呢？就是一個(gè)副省級(jí)市轄區(qū)的局長(zhǎng)、街道辦主任是正處級(jí)，和直轄市一樣，比如深圳市的街道辦主任和北京市的街道辦主任是一個(gè)級(jí)別的。

城市金字塔的第三層是17個(gè)普通的省會(huì)城市，比如江西省南昌市、海南省?？谑?。請(qǐng)注意，31個(gè)大陸省會(huì)城市中，大部分都不是副省級(jí)城市，只是地級(jí)市。此時(shí)如果本省有一個(gè)非省會(huì)城市的副省級(jí)市，那么它和省會(huì)城市的關(guān)系就非常微妙。比如說(shuō)，福建省的省會(huì)是福州，但福州只是地級(jí)市，而不是省會(huì)的廈門卻是副省級(jí)市。不過(guò)，省會(huì)城市即便不是副省級(jí)，其政治地位也相當(dāng)于副省級(jí)，因?yàn)樗鼈兊氖形瘯浲ǔＪ怯墒∥Ｎ嫒蔚?，也就是說(shuō)省會(huì)城市的黨委“一把手”是副部級(jí)官員。因?yàn)槭∥?、省政府和下屬機(jī)構(gòu)都在省會(huì)辦公，所以省會(huì)的一把手如果沒(méi)有很高的政治級(jí)別，就很難協(xié)調(diào)省級(jí)機(jī)關(guān)，從而根本無(wú)法履行屬地管理的責(zé)任。

城市金字塔的第四層，是中國(guó)293個(gè)地級(jí)市中既非副省級(jí)市亦非省會(huì)城市的261個(gè)普通地級(jí)市，它們的行政級(jí)別是地級(jí)或者廳級(jí)。在這些地級(jí)市中，有少數(shù)城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模非常大，此時(shí)市委書記可能“高配”，比如由省委常委甚至是省委副書記兼任市委書記（即由副省級(jí)官員兼任地市級(jí)行政單位的一把手），但這并不是一種固定的制度安排。比如，同樣是江蘇省的地級(jí)市，蘇州的市委書記一般都是省委常委兼任，但無(wú)錫市近年幾任市委書記都不是省委常委。此外，還有少數(shù)地級(jí)市的市委書記是由省政協(xié)副主席兼任的。

最后是真正的“基層”。不管是直轄市、副省級(jí)市、省會(huì)城市還是地級(jí)市，它們都是由縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道這些基層單位組成的。我們通常所說(shuō)的“基層”就是指縣級(jí)及其以下行政轄區(qū)。截至2024年底，中國(guó)有2 846個(gè)縣（市、區(qū)、旗）級(jí)行政區(qū)，這些行政轄區(qū)下面又包含了超過(guò)38 700個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等基層的行政單位。大家可能不知道，北京作為直轄市，雖然幾年前將縣全部改為區(qū)，但是區(qū)下面還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面還有村。不過(guò)同樣是縣或區(qū)，北京的區(qū)縣和江西的區(qū)縣在行政級(jí)別上完全不同，因此不能看見(jiàn)名字中有縣或區(qū)，就簡(jiǎn)單地說(shuō)是“縣級(jí)轄區(qū)”。

理解了這個(gè)城市金字塔體系有什么用呢？最大的用處是，它從一個(gè)全新的角度告訴我們，現(xiàn)實(shí)中稀缺的公共資源很多時(shí)候未必是通過(guò)價(jià)格機(jī)制分配，而主要是通過(guò)另一種機(jī)制——行政等級(jí)——分配。這有助于我們理解城市之間的發(fā)展差異、發(fā)展路徑和營(yíng)商環(huán)境，從而為個(gè)人在讀書、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)或養(yǎng)老方面的決策提供支持。下面舉兩個(gè)例子，然后提供一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)研究。

第一個(gè)例子是財(cái)政撥款。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，財(cái)政撥款簡(jiǎn)直就是最重要的資金來(lái)源。但是，在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政體制下，撥款由上往下層層下?lián)?，每?jí)政府通常都會(huì)優(yōu)先考慮本級(jí)政府的財(cái)力需求。因此，按照行政級(jí)別分配財(cái)政撥款的必然結(jié)果之一，就是下級(jí)政府的財(cái)源往往被上級(jí)政府“剝奪”，但是事權(quán)卻層層向下累積，從而形成了財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的狀況。我在基層調(diào)研時(shí)，遇到一位基層官員跟我“吐槽”。他告訴我：假如中央撥了100億元給省里，省里開(kāi)會(huì)討論分配方案時(shí)，省會(huì)城市的黨委書記是省委常委，副省級(jí)城市的書記也是省委常委（甚至可能是省委副書記），他們兩家就要拿走一半。其他城市的市委書記誰(shuí)也不敢反對(duì)，畢竟自己的升遷還取決于省委常委呢。那剩下的50億，還有10個(gè)地級(jí)市要分，此時(shí)就算平分，每個(gè)地級(jí)市到手的資金也就是5億。等地級(jí)市拿到5億了，然后再開(kāi)市委常委會(huì)分配，市轄區(qū)的區(qū)委書記通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5億給其他10個(gè)縣，最終每個(gè)縣到手2 500萬(wàn)。你看，100億元的財(cái)政資金，說(shuō)起來(lái)不少，但是基層的每個(gè)縣只能拿到 1/400。

為了解決這個(gè)自上而下的“財(cái)政漏斗”問(wèn)題，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，中央在一些省市試行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”等改革，目的之一就是盡量避免上級(jí)截留下級(jí)的財(cái)政撥款。但這恰恰從一個(gè)側(cè)面驗(yàn)證了城市等級(jí)理論，即中國(guó)的財(cái)政資源很大程度上是依靠城市的行政等級(jí)自上而下分配的。

第二個(gè)例子是大學(xué)的分布。我一直以為，在中國(guó)性價(jià)比最高的人力資本投資是考取“985大學(xué)”。因?yàn)檫@是投入少、見(jiàn)效快、相對(duì)最公平的改變命運(yùn)的渠道。事實(shí)上，中國(guó)多數(shù)老百姓最大的焦慮之一就是如何讓子女上好大學(xué)。遺憾的是，全中國(guó)的好大學(xué)數(shù)量基本上是按照城市的行政等級(jí)分配的。全國(guó)有116所“211工程”大學(xué)和39所“985工程”大學(xué)，平均下來(lái)中國(guó)內(nèi)地每個(gè)省可以分到大約4所211大學(xué)。數(shù)據(jù)很平均，但現(xiàn)實(shí)很扭曲。39所985大學(xué)，絕大部分位于副省級(jí)以上城市，只有4所位于普通省會(huì)城市（長(zhǎng)沙和合肥），只有1所（西北農(nóng)林科技大學(xué)）位于“準(zhǔn)副省級(jí)”行政區(qū)（陜西楊凌）。北京作為首都，211大學(xué)和985大學(xué)分別占了五分之一。有才的網(wǎng)友們自發(fā)在網(wǎng)上建立了一所“山河大學(xué)”，說(shuō)是要給山東、山西、河南、河北這四個(gè)高考難度極大省份的343萬(wàn)名考生提供一個(gè)考好大學(xué)的出口。其實(shí)，要論好大學(xué)的數(shù)量，我老家江西可能是最慘的，只有一所211大學(xué)，以至具有幽默細(xì)胞的網(wǎng)友還繪制了一幅“環(huán)江西985大學(xué)地圖”，令人頗為感慨。

前面都是舉例說(shuō)明，可能不夠嚴(yán)謹(jǐn)，為此下面提供更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)研究證據(jù)。2018年，我與兩位合作者在《管理世界》上發(fā)表了一篇學(xué)術(shù)論文（江艇等，2018）。這篇論文使用了1999-2007年中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和中國(guó)城市數(shù)據(jù)庫(kù)，得出了三個(gè)主要結(jié)論。第一，行政級(jí)別越高的城市，其制造業(yè)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP）平均水平也越高。我們的測(cè)算表明，城市級(jí)別提高一級(jí)，TFP水平能提高6%左右。例如，江蘇省昆山市作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之首，其行政級(jí)別僅為縣處級(jí)。如果昆山變成地級(jí)市，其TFP提高6%的話，那么昆山的TFP水平將超過(guò)全國(guó)90%的地級(jí)市。第二，行政級(jí)別越高的城市，其制造業(yè)企業(yè)的資源錯(cuò)配程度也越嚴(yán)重。城市級(jí)別提高一級(jí)，以TFP離差度量的資源錯(cuò)配程度會(huì)增加10%左右。這表明，行政級(jí)別帶來(lái)了更多的資源，但也導(dǎo)致了更低的效率。第三，城市級(jí)別影響企業(yè)TFP的主要渠道在于：行政級(jí)別越高的城市，企業(yè)所能獲取的政府補(bǔ)貼更多、雇傭技術(shù)人才的優(yōu)勢(shì)更大、融資便利更多、承擔(dān)的地方稅負(fù)更小。我們的研究表明，現(xiàn)實(shí)世界確實(shí)存在這樣的現(xiàn)象，即人跟資源走，資源跟權(quán)力走。

來(lái)源：《基層中國(guó)的運(yùn)行邏輯》作者：聶輝華