文 | 銀發(fā)財經(jīng)研究團隊

2026年3月25日，中辦國辦聯(lián)合發(fā)布《關于加快建立長期護理保險制度的意見》。長期護理保險作為"第六險"，正式進入中國社會保障體系。

制度的緊迫性來自一個現(xiàn)實：截至2025年底，中國60歲及以上人口突破3.23億，失能失智老年人約4500萬。"一人失能，全家失衡"是數(shù)千萬家庭的真實寫照。

此時回望日本，這個亞洲首個建立國家級長護險的國家，已歷經(jīng)24年實踐、七次重大改革。每年支出的介護費用從最初的4.4萬億日元膨脹至12萬億日元（2024年度），占GDP比重攀升至3.3%。

中日老齡化進程相差約30年，但面臨相似的底層命題：如何在有限財政資源與無限照護需求之間尋找平衡？

本文從覆蓋范圍、費率設計、待遇標準三個維度展開分析，試圖回答一個核心問題：對比日本，中國長護險的特點是什么，以及背后的深層邏輯。

1 覆蓋范圍：從年齡分層到身份分層日本：年齡分層，壓力全部集中到40-64歲中年群體

與中國不同，日本介護保險是獨立于醫(yī)保的單獨險種，由地方政府運營管理，與醫(yī)療保險分屬不同體系。這一設計確保了長護險資金的?？顚Ｓ茫矌砹斯芾沓杀据^高、制度銜接復雜等問題。

日本將參保對象分為兩類：65歲以上為第一號被保險人，40-64歲為第二號被保險人。核心邏輯是代際互助——年輕一代為老年一代預籌資金。

這一設計的優(yōu)勢在于覆蓋面廣：40歲以上全民強制參保，確保了制度的共濟性和資金池的穩(wěn)定性。無論職業(yè)、收入、健康狀況，幾乎所有40歲以上成年人都在制度覆蓋之內，實現(xiàn)了風險的社會化分擔。

但這一機制在人口結構劇變面前顯露疲態(tài)。由于老齡化加深、少子化加劇，繳費人群（40-64歲第二號被保險人）持續(xù)萎縮，而受益人群（第一號被保險人）快速膨脹。

為維持制度運轉，日本自2000年制度建立以來已七次上調費率，從最初的1%逐步提升至目前的1.5%-2%，部分地區(qū)甚至更高。

七次費率上調引發(fā)許多社會爭議，表明：這種剛性的代際契約，缺乏應對人口結構變化的彈性。年輕一代的繳費負擔不斷加重，而受益一代的期待卻難以降低，制度陷入"加稅-民怨-再加稅"的困境。

更值得深思的是，40歲以下人群完全排除在制度之外，意味著繳費負擔全部壓在40-64歲人群肩上。

這部分人群既要承擔自身養(yǎng)老儲備的壓力，又要為當前老年一代支付護理費用，卻無權享受制度保障——除非他們因特定疾?。ㄈ缤砥诎┌Y、肌萎縮側索硬化癥等16種疾病）提前失能。

這種"只繳費、不受益"的狀態(tài)，削弱了中青年群體的參保積極性，也加劇了代際矛盾。

中國：全年齡覆蓋，但根據(jù)就業(yè)身份分層賦予靈活性

中國長護險與日本不同，選擇與醫(yī)保深度銜接，而非完全獨立的險種。

《意見》明確，長護險"與基本醫(yī)療保險共同繳費"，參保人員無需單獨辦理參保手續(xù)。這種"自動參保"機制大大降低了行政成本和參保門檻。

但需明確，長護險基金與醫(yī)?；鹗仟毩⒌摹?單獨建賬、單獨管理、專款專用"，籌資時同步繳納，待遇支付時與醫(yī)保無關。

長護險與醫(yī)保既獨立又銜接，根源在于制度轉換成本的最小化。中國已有覆蓋13.6億人的基本醫(yī)保體系，依托這一成熟平臺推進長護險，可以避免重復建設、降低管理成本。

與日本相比，中國制度的另一個重要差異在于繳費人群的范圍。

日本40歲以下人群完全排除在外，而中國只要參加基本醫(yī)療保險（包括職工醫(yī)保和居民醫(yī)保），就同步參加長護險。這意味著大量20-40歲的年輕就業(yè)人口也在為長護險繳費，顯著擴大了資金來源，緩解了代際負擔失衡的壓力。

但與日本40-64歲全員參保的情況不同，中國的參保對象在覆蓋全年齡段的同時，按身份分成了單位職工、靈活就業(yè)人員和未就業(yè)城鄉(xiāng)居民。

背后原因，是中國勞動力市場的高度分化。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2024年全國就業(yè)人員約7.4億人，其中單位職工約4.7億人，靈活就業(yè)人員約2億人。此外，還有大量未就業(yè)城鄉(xiāng)居民（含農村老人、學生、無業(yè)人員等），他們的繳費能力和參保意愿差異顯著。

若采用日本式"一刀切"強制，將引發(fā)不小的參保阻力和社會成本。

因此，三類人群的繳費強制性應當有所區(qū)別。

單位職工的長護險與醫(yī)保共同繳費，這是強制的——他們有穩(wěn)定勞動關系和收入來源，是制度優(yōu)先覆蓋對象。

靈活就業(yè)人員可自選職工或居民標準，這是半強制的——就業(yè)形態(tài)多樣、收入波動大，給予選擇權是尊重其收入波動性。

未就業(yè)城鄉(xiāng)居民單獨參保，這是非強制的——收入較低、繳費能力有限，依賴政府補助和家庭共濟。

這種差異化的強制性設計，體現(xiàn)了"量能負擔"的制度理性。

農村老人的"四重緩沖"

針對最脆弱的農村老人群體，制度設計了四重緩沖：

基數(shù)緩沖：可按“城鄉(xiāng)居民人均可支配收入”，也可按“農村居民人均可支配收入”核定繳費基數(shù)（后者一般僅有前者的50%甚至更低），避免"一刀切"帶來的繳費壓力。

費率緩沖：費率從0.15%起步，僅為職工的一半。以年收入2萬元的農村老人為例，年繳費僅約30元；若考慮政府補助，實際負擔更低。

時間緩沖：5年過渡期逐步到位。假設農村居民收入年均增長5%，5年后實際繳費能力將提升27.6%，屆時費率提高至0.3%的負擔感相對減輕。

家庭緩沖：子女可用醫(yī)保個人賬戶代繳保費?！兑庖姟访鞔_個人賬戶可用于近親屬（配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女）參保繳費。

這四重緩沖的底層邏輯是農村老人繳費能力有限、但失能風險更高的現(xiàn)實悖論。據(jù)北京大學中國社會保障研究中心測算，農村居民人均可支配收入僅為城鎮(zhèn)居民的38%，若強制按統(tǒng)一標準繳費，將導致大量農村老人一開始就不愿意參保。

漸進擴面的風險控制

中國采用"先從職工起步，逐步擴至城鄉(xiāng)居民"的漸進路徑，而非日本式"一刀切"全民強制。這一選擇還基于財政承受能力的不確定性——長護險是長期承諾，一旦承諾便難以收回，起步階段保守設計可避免"先擴面后收縮"的被動。

《意見》明確："各地建立長護險制度可先從覆蓋單位職工、退休人員、靈活就業(yè)人員等人群起步，逐步將未就業(yè)城鄉(xiāng)居民納入保障范圍。"這種"動態(tài)擴面"機制，使制度可以根據(jù)財政能力和運行狀況靈活調整，避免了日本"全周期覆蓋后被迫收縮"的困境。

2 費率設計：低水平起步的約束與應對

日本介護保險費率達1.5%-2%，是中國的5-7倍。而且繳費并非介護險支出的全部，實際上公費負擔50%（國家20%+都道府縣12.5%+市町村12.5%），保險費負擔50%（第1號被保險人23%+第2號被保險人27%）。

這一模式的核心困境在于財政依賴過重。財政稅收承擔了一半的籌資責任，形成"財政依賴→費用膨脹→增稅→財政惡化"的負面循環(huán)。日本前后七次改革反復調整費率，但每一次都面臨巨大社會阻力，制度陷入被動應對的困境。

中國長護險費率統(tǒng)一控制在0.3%左右，城鄉(xiāng)居民減半從0.15%起步。這一看似"過低"的費率水平，實則是雙重壓力下的理性選擇。

社保繳費壓力：現(xiàn)有負擔已接近企業(yè)承受高位

中國長護險費率遠低于日本的首要約束，是現(xiàn)有社保繳費負擔已較重。

用人單位社保繳費率合計約26%-32%（養(yǎng)老16%+醫(yī)療6%-10%+失業(yè)0.5%-1%+工傷0.2%-1.9%），個人約10.5%-11%（養(yǎng)老8%+醫(yī)療2%+失業(yè)0.3%-0.5%）。若長護險費率過高，將直接加重企業(yè)和個人負擔。

財新網(wǎng)2024年報道指出，上海社保繳費基數(shù)下限已達7384元/月，而同期最低工資標準為2690元/月，基數(shù)下限是最低工資的2.7倍。一位在上海的世界500強外企HR表示："每年（基數(shù)）將近10%的增長給企業(yè)帶來了巨大的社保負擔。"

為緩解企業(yè)壓力，多地已出臺階段性降費率政策：上海2024年3月起職工醫(yī)保單位繳費費率從10%下調至9%；廣東2024年1月起階段性降低職工醫(yī)保單位繳費費率0.5-1.5個百分點；福建廈門2024年用人單位醫(yī)保繳費率從7.5%調整為6.5%。

在社保繳費已接近企業(yè)承受高位的背景下，長護險若采用日本式1.5-2%的高費率，將直接沖擊企業(yè)經(jīng)營。

地方財政壓力：壓力之下的現(xiàn)實約束

中國長護險強調"以收定支、收支平衡"，強調個人責任為主體、政府補助為補充，而不是向日本那樣由財政提供50%介護險支出，根源在于地方財政已面臨較大壓力，尤其是人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支出壓力。

根據(jù)有關研究，2021年養(yǎng)老金缺口超過7000億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑總規(guī)模已達9300余億元。

中國社科院世界社保研究中心《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》預測：2028年養(yǎng)老金收不抵支，2035年累計結余將耗盡，2050年累計赤字預計達到42.73萬億元。

審計署2025年6月報告顯示，2024年中央社會保險基金預算收入總量3005.6億元、支出總量2959.73億元，雖略有結余，但壓力已顯現(xiàn)。

中國財政科學研究院院長劉尚希早在2018年就指出："現(xiàn)在看，大量政府債務是由于政府基礎設施投融資形成的，而下一步可能更多的政府債務會來自于養(yǎng)老金缺口。"

"以收定支"原則的可持續(xù)性考量

《意見》明確強調"以收定支、收支平衡"，這是與日本模式的根本差異。日本介護保險財源50%來自稅收，形成了"財政依賴→費用膨脹→增稅→財政惡化"的負面循環(huán)。

中國選擇低費率+有限財政責任的路徑，短期內待遇水平有限，但長期可持續(xù)性更強。這一選擇是對日本教訓的深刻吸取：福利承諾容易做出，但難以收回；一旦承諾過度，調整將面臨巨大社會阻力。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在2021年指出："人口老齡化導致養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口是必然存在的，這是不可回避的一件事情。"在財政壓力既定的情況下，"以收定支"是確保長護險制度可持續(xù)的唯一出路。

3 待遇標準：重度失能優(yōu)先的制度定位日本：覆蓋全周期失能人群，財政負擔極重

日本介護保險建立了7級失能評估體系（要支援1-2級、要介護1-5級），覆蓋從輕度到極重度的全周期失能人群。參保者自付比例僅10%，基金承擔90%。

全周期覆蓋+低自付比例導致日本介護險費用持續(xù)膨脹，從2001年的4.4萬億日元增至2024年的約12萬億日元，占GDP比重從1.6%攀升至3.3%，2024年度認定者高達690萬人。

沉重費用負擔帶來日本介護險七次改革反復調整，包括2017年將高收入者自付比例提高至20-30%。但最終這些都是被動應對、事后調整，無法從根子上解決問題。

日本24年實踐的核心教訓在于：覆蓋過寬+自付過低→財政膨脹→被迫收縮。中國的制度設計正是為了避免這一陷阱。

中國：優(yōu)先保重度失能，錢花在刀刃上

《意見》明確"起步階段保障重度失能人員"，這一保守設計與前兩章的邏輯一脈相承，背后有三重深層原因。

《意見》將長護險費率統(tǒng)一控制在0.3%左右，這一水平僅為日本（1.5%-2%）的1/5-1/7。低費率決定了保障范圍必須收窄——這是簡單的算術：籌資有限，支出必受限。

這種低費率設計背后是"以收定支、收支平衡"的制度剛性原則，強調基金自我平衡。若擴大保障范圍至中度、輕度失能，在現(xiàn)行費率下基金連成立都不可能。

為了預防長護險超支、財政投入無底洞，《意見》還對支付比例、最高支付限額做了清晰規(guī)定：“按未就業(yè)城鄉(xiāng)居民參保政策參保的，基金支付比例為50%左右；按單位職工參保政策參保的，基金支付比例為70%左右，退休人員享受單位職工參保待遇”；“基金年度最高支付限額不超過統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的50%。”

《意見》還明確："基金主要用于支付符合規(guī)定的長期護理服務機構和人員提供長期護理基本服務所發(fā)生的費用，原則上不直接向失能人員發(fā)放現(xiàn)金。"

這種服務給付為主、盡量避免現(xiàn)金發(fā)放的方式，確保資金用于真正的護理服務，同時也有助于控制支出，杜絕類似騙取醫(yī)保資金的現(xiàn)象發(fā)生。

靈活調整，避免日本"先擴面后收縮"的被動

但繳費率與保障范圍并非一成不變。

《意見》預留了政策調整空間："隨著經(jīng)濟發(fā)展和制度完善，國家層面統(tǒng)一研究逐步擴大保障對象范圍，并根據(jù)基金支出需求動態(tài)調整費率。"

這一表述體現(xiàn)了起步階段保守設計、動態(tài)擴面的漸進思路——既避免日本"先擴面后收縮"的被動，又為未來制度升級預留了通道。

日本24年實踐表明：從要支援1級（輕度）到要介護5級（極重度）的全周期覆蓋，意味著為690萬認定者提供服務，其中相當比例是輕度失能者。這部分人群雖然個體服務成本較低，但基數(shù)龐大，累積形成巨大財政壓力。

七次改革反復調整，每一次都是被動應對。中國選擇起步階段保守設計、動態(tài)擴面，避免了"承諾容易收回難"的困境。

中國制度還設計了日本所缺乏的激勵約束并舉機制：連續(xù)參?？商岣咧Ц侗壤源斯膭铋L期參保；如果中途中斷繳費，設置等待期，并且階段性調低待遇，防止"生病才參保"的逆向選擇。

這一機制的目的，還是為了控制費用膨脹，維持基金可持續(xù)性。

結語：從"家庭責任"到"社會責任"

最后總結一下，兩國長護險的根本差異在于：

中國的后發(fā)優(yōu)勢在于，站在日本24年試驗田的肩膀上，看清了高費率+財政依賴+全失能周期覆蓋的“陷阱”，選擇了全年齡覆蓋+就業(yè)身份分層+低費率雙重緩沖+重度失能優(yōu)先+動態(tài)擴面的漸進路徑。

這一選擇是對中國國情的深刻把握，社保繳費空間相對有限、地方財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)、老齡化進程快于預期。在既有約束條件下，"以收定支"是確保長護險制度可持續(xù)的現(xiàn)實選擇。