最高法院案例:公路施工許可行為的利害關(guān)系判斷

(2018）最高法行申303號

裁判要點

交通運輸主管部門作出的公路項目施工許可，系針對項目建設(shè)單位作出的行政行為，僅審核項目是否具備法定施工條件。即便當(dāng)事人房屋因公路建設(shè)被劃入征收范圍，若無法舉證施工許可行為直接對其房屋造成實際損害，應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人與該施工許可行為無法律上的利害關(guān)系。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申303號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）歐柳鳳。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省交通運輸廳。住所地：廣東省廣州市越秀區(qū)白云路27號。

法定代表人李靜，廳長。

原審第三人廣中江高速公路項目管理處。住所地：廣東省江門市蓬江區(qū)建設(shè)三路8號公路大廈8、9樓。

法定代表人張其浪，主任。

再審申請人歐柳鳳因訴被申請人廣東省交通運輸廳施工行政許可一案，不服廣東省高級人民法院于2017年6月23日作出的（2017）粵行終443號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年1月16日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2014年7月3日，廣中江高速公路項目管理處向廣東省交通運輸廳申請辦理廣中江高速公路項目的中山及廣州段的TJ07-TJ12、TJ15施工合同段施工許可。2014年7月22日，廣東省交通運輸廳作出同意該路段施工的許可決定。歐柳鳳是東鳳鎮(zhèn)伯公管理區(qū)六隊房屋的產(chǎn)權(quán)人，因廣中江高速公路的建設(shè)，將歐柳鳳的上述房屋劃在了征收范圍內(nèi)。2015年9月21日，歐柳鳳向廣東省交通運輸廳申請政府信息公開。2015年10月13日，廣東省交通運輸廳作出《關(guān)于政府信息公開的答復(fù)》，向歐柳鳳公開了《廣中江高速公路項目TJ07-TJ12、TJ15合同段施工許可申請書》，歐柳鳳據(jù)此認(rèn)為廣東省交通運輸廳作出的施工許可行為損害其合法權(quán)益，遂訴至廣州市中級人民法院。

廣州市中級人民法院（2015）穗中法行初字第679號行政裁定認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；……（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的；……”本案中，歐柳鳳起訴撤銷的是廣東省交通運輸廳核準(zhǔn)廣中江高速公路項目施工許可行為，該行為是針對廣中江高速公路項目管理處作出的行政許可行為，歐柳鳳并非該行政許可行為的相對人，且該行政許可行為并未對歐柳鳳設(shè)定相關(guān)的實體權(quán)利義務(wù)。因此，歐柳鳳與案涉行政許可行為沒有法律上的利害關(guān)系，本應(yīng)不予受理歐柳鳳的起訴?，F(xiàn)本案已經(jīng)受理，故依法應(yīng)當(dāng)駁回歐柳鳳的起訴。歐柳鳳如對征地拆遷程序及建設(shè)占用土地問題有異議，應(yīng)另尋其他途徑解決。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項的規(guī)定，裁定駁回歐柳鳳的起訴。歐柳鳳不服，提出上訴。

廣東省高級人民法院（2017）粵行終443號行政裁定認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”依照該規(guī)定，只有行政行為的相對人和利害關(guān)系人，方有權(quán)作為適格主體就行政行為提起訴訟。本案中，歐柳鳳向廣州市中級人民法院提起訴訟，認(rèn)為廣東省交通運輸廳作出的廣中江高速公路項目施工許可行為損害其合法權(quán)益，請求撤銷該施工許可行為。經(jīng)查，該施工許可行為系廣東省交通運輸廳向廣中江高速公路項目管理處所作出，歐柳鳳并非該施工許可行為的行政相對人，且該施工許可行為未對歐柳鳳設(shè)定任何新的實體權(quán)利義務(wù)。據(jù)此，應(yīng)認(rèn)定該施工許可行為對歐柳鳳的合法權(quán)益并不產(chǎn)生實質(zhì)影響，歐柳鳳與被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的適格原告主體資格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；……”和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：(一)不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；……（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的；……”的規(guī)定，一審法院裁定駁回歐柳鳳的起訴并無不當(dāng)，應(yīng)予以維持。歐柳鳳上訴提出撤銷原審裁定、由原審法院繼續(xù)審理本案的請求理據(jù)不足。歐柳鳳如對征地拆遷程序及建設(shè)占用土地的問題有異議，應(yīng)另循途徑解決。遂裁定駁回上訴，維持原裁定。

歐柳鳳申請再審稱：其房屋位于廣東省交通運輸廳對廣中江高速公路項目中山及廣州段TJ07-TJ12、TJ15施工合同段的施工許可范圍內(nèi)，上述施工許可對其行使房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)造成了限制或者剝奪，施工過程中的噪音、物品墜落對其財產(chǎn)權(quán)、生命健康權(quán)及出行均造成了重大影響，其雖不是涉案行政許可行為的相對人，但屬于行政許可行為的利害關(guān)系人，有權(quán)提起本案行政訴訟。請求：1.撤銷一、二審裁定；2.將本案發(fā)回廣州市中級人民法院重新審理。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！币簿褪钦f，起訴人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)對其起訴是否符合法定條件承擔(dān)初步的證明責(zé)任，否則，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（一）項的規(guī)定，對已經(jīng)立案的案件裁定駁回起訴。本案中，歐柳鳳起訴的是廣東省交通運輸廳對廣中江高速公路項目TJ07-TJ12、TJ15合同段的施工許可行為，該行政許可由廣東省交通運輸廳對廣中江高速公路項目管理處作出，歐柳鳳不是該行政許可行為的相對人。而且，根據(jù)《公路建設(shè)市場管理辦法》第二十四條、第二十五條的規(guī)定，交通運輸主管部門作出施工許可時，僅對公路建設(shè)項目是否具備施工條件進(jìn)行審核。歐柳鳳雖然提供證據(jù)證明其所有的房屋因廣中江高速公路的建設(shè)被劃入征收范圍，但未提供初步證據(jù)證明所訴施工許可行為對其房屋造成了實際影響，不能證明其與所訴施工許可行為存在利害關(guān)系，因此，歐柳鳳不具有提起本案行政訴訟的原告資格，一、二審裁定駁回起訴并無不當(dāng)。

綜上，歐柳鳳的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回歐柳鳳的再審申請。

審判長　　司明燈

審判員　　龔　斌

審判員　　熊俊勇

二〇一八年二月二十八日

法官助理 黃有湘

書記員 張燕清