15年來，歐盟擴(kuò)容一直是政治話語(yǔ)中的重要議題。各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一直熱情洋溢地談?wù)摷磳⒌絹淼男乱惠啍U(kuò)容，這也激發(fā)了渴望加入歐盟的國(guó)家的期待和希望。然而，現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)比想象黯淡得多。

目前，9個(gè)候選國(guó)中僅有4個(gè)（阿爾巴尼亞、摩爾多瓦、黑山和烏克蘭）有望在未來5年內(nèi)加入歐盟：歐盟領(lǐng)導(dǎo)人正在考慮讓烏克蘭最早于2027年加入；黑山已開啟全部入盟談判章節(jié)，被普遍視為當(dāng)前最接近跨過門檻的候選國(guó)。

但在新一輪擴(kuò)容議題升溫之際，歐盟正醞釀對(duì)現(xiàn)有入盟機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，內(nèi)部討論已聚焦三種改革路徑。

三個(gè)改革方案

俄烏沖突使歐盟領(lǐng)導(dǎo)人將擴(kuò)大歐盟邊界作為防御屏障，擴(kuò)容成為地緣政治上的緊迫問題。

去年11月初，歐盟外交政策負(fù)責(zé)人卡婭·卡拉斯就表示，歐盟可能在2030年前吸納新成員國(guó)。歐盟擴(kuò)大事務(wù)專員瑪爾塔·科斯還給出時(shí)間表，稱黑山有望在2028年成為歐盟第28個(gè)成員國(guó)，阿爾巴尼亞有望在2029年成為歐盟第29個(gè)成員國(guó)。烏克蘭和摩爾多瓦有望在2028年完成入盟談判，并在2030年加入歐盟。

歐洲政策中心（EPC）在去年發(fā)布的報(bào)告《時(shí)代考驗(yàn)》中論述稱，加快烏克蘭以及其他明確表示愿意加入歐盟的候選國(guó)入盟進(jìn)程，不僅是正確的做法，也是歐洲人面對(duì)充滿不確定性和危險(xiǎn)的世界時(shí)所必須采取的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)措施。

而在3月11日通過的一份關(guān)于歐盟擴(kuò)大戰(zhàn)略的報(bào)告中，歐洲議會(huì)議員指出，歐盟擴(kuò)大是對(duì)不斷變化的地緣政治現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略回應(yīng)，也是對(duì)歐盟安全與穩(wěn)定的一項(xiàng)至關(guān)重要的投資。

這份由歐洲議會(huì)“復(fù)興歐洲”黨團(tuán)成員佩特拉斯·奧什特雷維丘斯起草的文件呼吁歐盟各機(jī)構(gòu)保持?jǐn)U大進(jìn)程的勢(shì)頭，消除內(nèi)部障礙，同時(shí)嚴(yán)格遵守可預(yù)測(cè)且以擇優(yōu)為基礎(chǔ)的入盟程序。

報(bào)告指出，擴(kuò)大歐盟對(duì)現(xiàn)有成員國(guó)和未來成員國(guó)來說都是“雙贏”，但必須與內(nèi)部改革齊頭并進(jìn)，以保障歐盟的運(yùn)作并改進(jìn)決策過程。

目前，歐盟正在考慮三種擴(kuò)大進(jìn)程改革方案。

專注報(bào)道歐盟政策的新聞網(wǎng)站Euractiv（歐洲動(dòng)態(tài)）在其近期簡(jiǎn)報(bào)中稱，第一個(gè)方案是維持現(xiàn)行的入盟模式，即候選國(guó)在正式加入歐盟之前必須完全符合歐盟法律體系；第二個(gè)方案建議采取漸進(jìn)式或分階段的融合方式，允許候選國(guó)在正式加入歐盟之前參與歐盟的特定政策、項(xiàng)目或單一市場(chǎng)；第三個(gè)方案則建議加快入盟進(jìn)程，特別是針對(duì)烏克蘭，并可能輔以入盟后的監(jiān)督機(jī)制。

分析人士認(rèn)為，“漸進(jìn)式一體化”是一種現(xiàn)實(shí)可行的方案，因?yàn)樗试S候選國(guó)根據(jù)其改革表現(xiàn)，在加入歐盟之前參與特定的歐盟政策和市場(chǎng)領(lǐng)域。不過，外界仍擔(dān)心這種模式無法充分滿足歐盟擴(kuò)大的地緣政治緊迫性。

“反向擴(kuò)大”遇阻

當(dāng)前歐盟擴(kuò)大辯論的焦點(diǎn)在于從緩慢、傳統(tǒng)的入盟模式轉(zhuǎn)向更快、更靈活的模式。特別是針對(duì)烏克蘭入盟方面，一些歐盟領(lǐng)導(dǎo)人希望烏克蘭盡早入盟，甚至還提出最早于2027年實(shí)現(xiàn)的想法，實(shí)現(xiàn)的路徑就是上述改革方案中的第三種“反向擴(kuò)大”。

但在3月4日，歐盟各國(guó)大使拒絕了這項(xiàng)方案，并要求歐盟委員會(huì)尋找更切實(shí)可行的前進(jìn)方向。

歐洲政策中心副首席執(zhí)行官兼研究主任揚(yáng)尼斯·艾曼歐立德斯認(rèn)為，這一方式并不能保證烏克蘭快速加入歐盟，還有可能在解決一個(gè)問題的同時(shí)，悄悄地制造出另一個(gè)問題。

首先，歐盟成員資格的核心在于權(quán)利、義務(wù)與決策權(quán)的完全平等。如果在正式接納新成員的同時(shí)，限制其影響力、代表性或參與度，將使歐盟演變?yōu)榉謱咏Y(jié)構(gòu)。烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基已明確表示，烏克蘭不會(huì)接受長(zhǎng)期處于“半成員”狀態(tài)。

其次，如果“選擇性擴(kuò)員”，將烏克蘭作為唯一特例，忽視其他長(zhǎng)期推進(jìn)改革希望入盟的國(guó)家，將構(gòu)成戰(zhàn)略與道義上的雙重失誤。西巴爾干國(guó)家及摩爾多瓦為對(duì)接歐盟標(biāo)準(zhǔn)已投入多年，若它們認(rèn)為入盟取決于地緣政治緊迫性而非改革成果，將進(jìn)一步侵蝕對(duì)歐盟的信任。

第三，擴(kuò)員也應(yīng)與內(nèi)部改革同步，確保歐盟可運(yùn)轉(zhuǎn)性。

此外，圍繞擴(kuò)員的另一項(xiàng)核心爭(zhēng)議在于，歐盟如何避免重演“匈牙利式困境”。匈牙利自2004年與多個(gè)中東歐國(guó)家一同加入歐盟以來，多次因民主法治問題及對(duì)俄關(guān)系立場(chǎng)受到批評(píng)，并被指在對(duì)烏政策上頻繁掣肘歐盟共識(shí)。這一經(jīng)驗(yàn)加劇了部分成員國(guó)對(duì)新成員可能成為“否決權(quán)工具使用者”的擔(dān)憂。

在此背景下，歐盟委員會(huì)正醞釀對(duì)擴(kuò)員機(jī)制進(jìn)行制度性調(diào)整。一項(xiàng)被稱為“去匈牙利化”的設(shè)計(jì)思路正在討論之中，其核心包括在新成員加入后的過渡期內(nèi)限制其否決權(quán)，以降低決策被單一成員國(guó)阻滯的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于歐盟主要成員國(guó)的整體氛圍，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在4月13日匈牙利總理歐爾班敗選后表示，支持取消歐盟的“一致同意”規(guī)則。

“打包入盟”難成

另一方面，圍繞西巴爾干國(guó)家能否“同時(shí)加入歐盟”的討論再度升溫。

塞爾維亞總統(tǒng)亞歷山大·武契奇與阿爾巴尼亞總理埃迪·拉馬近日在德國(guó)《法蘭克福匯報(bào)》聯(lián)合撰文，呼吁加快兩國(guó)融入歐盟的進(jìn)程，并提出一項(xiàng)具有過渡性質(zhì)的整合方案。

根據(jù)兩人的設(shè)想，塞爾維亞與阿爾巴尼亞可逐步融入歐盟單一市場(chǎng)及申根區(qū)，但在過渡階段不參與歐盟核心治理結(jié)構(gòu)——包括不派駐歐盟委員、不設(shè)歐洲議會(huì)議席，也不享有否決權(quán)。這一方案實(shí)質(zhì)上意味著一種“有限成員資格”的路徑。

不過截至目前，歐盟委員會(huì)尚未就該提議作出正式回應(yīng)。

談及包括阿爾巴尼亞和塞爾維亞在內(nèi)的西巴爾干地區(qū)的入盟前景，德國(guó)獨(dú)立學(xué)者、布加勒斯特大學(xué)國(guó)際關(guān)系教授弗朗茨-洛塔爾·阿爾特曼表示：“在德國(guó)，長(zhǎng)期以來一直存在支持‘車隊(duì)原則’的強(qiáng)烈聲音，即一次性接納所有西巴爾干國(guó)家加入歐盟?！?/p>

“然而，就這一方案而言，當(dāng)前塞爾維亞以及波黑塞族共和國(guó)（注：波黑政治實(shí)體之一）的官方政策卻起到了反作用。它們阻礙了整個(gè)西巴爾干地區(qū)的入盟進(jìn)程，在某種程度上使其他國(guó)家淪為武契奇和多迪克（注：曾任波黑塞族共和國(guó)總統(tǒng)）政策的‘人質(zhì)’?！卑柼芈Q，有歐爾班和斯洛伐克總理菲佐兩個(gè)“問題人物”已經(jīng)夠多了。

阿爾特曼進(jìn)一步解釋稱，因此，“賽艇原則”（即根據(jù)各國(guó)自身進(jìn)展分別推進(jìn)入盟）被視為支持阿爾巴尼亞、黑山和北馬其頓入盟進(jìn)程的唯一可行路徑。

“這意味著，在塞爾維亞與科索沃達(dá)成最終協(xié)議之前，應(yīng)暫時(shí)擱置其入盟進(jìn)程。歐盟不會(huì)再接納一個(gè)像塞浦路斯那樣存在未解決邊界和地位問題的成員國(guó)。而只要波黑塞族共和國(guó)的政治立場(chǎng)仍然鮮明地反西方，波黑的入盟前景也就將受到限制。此外，盡管科索沃高度親歐，但仍有5個(gè)歐盟成員國(guó)未承認(rèn)其獨(dú)立主權(quán)地位，它甚至無法獲得正式候選國(guó)身份。”阿爾特曼強(qiáng)調(diào)。

納新門檻抬高

自2013年克羅地亞加入歐盟以來，歐盟再未接納過任何新成員國(guó)。

除了技術(shù)或法律標(biāo)準(zhǔn)，政治層面的束縛也尤為重要。接納新成員需要所有現(xiàn)有歐盟成員國(guó)的同意，啟動(dòng)入盟談判也需要達(dá)成共識(shí)，而只要有任何一個(gè)現(xiàn)有成員國(guó)不愿繼續(xù)談判，就足以使談判陷入僵局。

在當(dāng)前成員國(guó)立場(chǎng)分化加劇的背景下，這種高度依賴共識(shí)的制度安排正變得愈發(fā)難以運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)員推進(jìn)的政治門檻也隨之不斷抬升。

盡管各方都發(fā)表了樂觀聲明，但候選國(guó)仍面臨部分歐盟成員國(guó)的反對(duì)。部分成員國(guó)擔(dān)心，接納新成員會(huì)帶來巨大的成本，并可能引入不穩(wěn)定或腐敗風(fēng)險(xiǎn)。此外，以法國(guó)為首的幾個(gè)西歐國(guó)家還認(rèn)為，歐盟在擴(kuò)大規(guī)模之前應(yīng)首先進(jìn)行自身改革，尤其是在決策程序方面。

馮德萊恩主導(dǎo)推動(dòng)的歐盟“擴(kuò)容”，原計(jì)劃于本月晚些時(shí)候在塞浦路斯尼科西亞舉行的一次歐盟峰會(huì)上討論。但一位參與籌備的歐盟高級(jí)官員表示，由于多個(gè)歐盟成員國(guó)對(duì)擴(kuò)容問題采取回避情緒，這一議題如今很可能不會(huì)出現(xiàn)在這次的議程中。

根據(jù)政治新聞網(wǎng)報(bào)道，三名歐盟外交官和一名參與擴(kuò)容進(jìn)程的歐盟高級(jí)官員表示，各國(guó)政府最大的擔(dān)憂在于，一旦將新成員納入國(guó)內(nèi)政治討論，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人可能面臨政治反彈。一名來自中等規(guī)模的歐盟國(guó)家外交官表示：“當(dāng)年針對(duì)波蘭人的那些半民粹、半排外的論調(diào)，很可能會(huì)在烏克蘭以及其他候選國(guó)問題上重現(xiàn)?！?/p>

尤其是在法國(guó)，這種政治顧慮表現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)法國(guó)法律，任何新成員加入歐盟都需通過全民公投，而圍繞烏克蘭入盟的潛在投票，被認(rèn)為可能為民粹右翼力量提供動(dòng)員契機(jī)。

多位歐盟外交官透露，德國(guó)、荷蘭和意大利同樣強(qiáng)調(diào)，應(yīng)嚴(yán)格遵循歐盟長(zhǎng)期確立的“以績(jī)效為基礎(chǔ)”的擴(kuò)員機(jī)制，不應(yīng)因現(xiàn)實(shí)局勢(shì)而打破既有規(guī)則框架。

匈牙利政局的最新變化曾被認(rèn)為是潛在轉(zhuǎn)機(jī)：毛焦?fàn)栐谛傺览筮x中勝出，結(jié)束了歐爾班長(zhǎng)達(dá)16年的執(zhí)政，引發(fā)外界對(duì)匈牙利可能調(diào)整其長(zhǎng)期反對(duì)烏克蘭入盟立場(chǎng)的期待。然而，毛焦?fàn)栐趧龠x后的首次長(zhǎng)時(shí)間新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，不支持“快速推進(jìn)”烏克蘭入盟進(jìn)程，使得這一預(yù)期迅速降溫。

“北擴(kuò)”更現(xiàn)實(shí)

在傳統(tǒng)擴(kuò)容進(jìn)程陷入停滯、內(nèi)部共識(shí)愈發(fā)難以凝聚之際，歐盟內(nèi)部正開始重新審視擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑。一些政策制定者與議員認(rèn)為，與其在高度復(fù)雜的候選國(guó)問題上反復(fù)博弈，不如轉(zhuǎn)向更具可行性的“低阻力擴(kuò)容”方向。

歐洲議會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)副主席烏爾馬斯·帕特認(rèn)為，目前來看，未來幾年，歐盟擴(kuò)張較為現(xiàn)實(shí)的方向是“北擴(kuò)”。冰島、挪威和格陵蘭在法治、生活水平和低腐敗率等諸多方面與歐盟成員國(guó)非常相似。因此可以推斷，雖不能完全排除反對(duì)可能，但這幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)加入歐盟的潛在反對(duì)意見會(huì)相對(duì)有限。

十多年前，冰島入盟談判因漁業(yè)問題分歧而破裂。冰島將于今年8月舉行全民公投，決定是否重啟加入歐盟的談判。在挪威，相關(guān)辯論也愈演愈烈，格陵蘭的情況也類似。造成這種情況的主要原因是外部因素，即全球范圍內(nèi)日益加劇的不確定性。

帕特認(rèn)為，未來幾年，歐盟進(jìn)一步擴(kuò)張并非完全不可能。但現(xiàn)在是時(shí)候停止空喊口號(hào)，轉(zhuǎn)而專注于取得實(shí)質(zhì)性、切實(shí)可行的成果了。這意味著要迅速將目前的歐盟候選國(guó)納入一個(gè)緊密的契約關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，啟動(dòng)看似極其艱難的歐盟創(chuàng)始條約修訂進(jìn)程，以確保即使成員國(guó)數(shù)量達(dá)到35或37個(gè)，歐盟也能保持其決策能力。同時(shí)，歐盟在對(duì)候選國(guó)的承諾和言辭上也要坦誠(chéng)務(wù)實(shí)。

但現(xiàn)實(shí)的問題仍難以跨越。即便是被視為“最接近入盟”的候選國(guó)黑山，其推進(jìn)節(jié)奏也遭遇重重阻力。該國(guó)已基本完成入盟所需的技術(shù)性步驟，但在是否進(jìn)入下一階段，即啟動(dòng)入盟條約起草授權(quán)的問題上，歐盟各成員國(guó)仍無法達(dá)成一致。

已有多名黑山官員對(duì)進(jìn)展停滯表達(dá)不滿。三位不愿具名的政府人士將法國(guó)視為主要阻力來源之一。不過，法方對(duì)此予以否認(rèn)，強(qiáng)調(diào)其并非唯一持保留態(tài)度的成員國(guó)，主張圍繞擴(kuò)員問題展開更廣泛、系統(tǒng)性的討論。

這一僵局同樣對(duì)烏克蘭的入盟前景構(gòu)成掣肘。從當(dāng)前歐盟內(nèi)部氛圍來看，加速接納烏克蘭仍面臨顯著阻力。瑞典和丹麥正積極推動(dòng)烏克蘭在明年年底前完成入盟談判。但按照現(xiàn)行程序，啟動(dòng)入盟條約談判仍需獲得主要成員國(guó)一致支持，而這一門檻在當(dāng)前政治環(huán)境下難以輕易跨越。