【品橙旅游】4月15日，大連星海廣場(chǎng)因旅拍經(jīng)營(yíng)糾紛成為輿論焦點(diǎn)。多位攝影師在社交平臺(tái)發(fā)布視頻反映，在星海廣場(chǎng)正常接單時(shí)被身著“嘉恒攝影”工作服的人員驅(qū)趕，并被阻攔拍攝。據(jù)稱，大連星海灣部分區(qū)域去年被星海灣開發(fā)建設(shè)集團(tuán)以135萬(wàn)元承包給嘉恒攝影，近期野生攝影師的打擾已嚴(yán)重影響了其正常經(jīng)營(yíng)，所以對(duì)于其他攝影者進(jìn)行驅(qū)離。對(duì)此，景區(qū)管理方星海灣集團(tuán)回應(yīng)稱，拍攝權(quán)外包是為了治理廣場(chǎng)內(nèi)流動(dòng)攝影人員無(wú)證攬客、強(qiáng)制消費(fèi)、言語(yǔ)騷擾等長(zhǎng)期亂象的措施，并明確表示不限制個(gè)人拍攝和提前線上約拍。

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這樣的事件在近期屢見不鮮，最近的一次是今年3月被曝出的桂林陽(yáng)朔興坪鎮(zhèn)的網(wǎng)紅打卡點(diǎn)被私人承包，不交20元休想拍照。

而在2月，賽里木湖景區(qū)也傳出環(huán)湖14個(gè)商業(yè)旅拍標(biāo)的經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣達(dá)一千多萬(wàn)的消息，據(jù)拍賣公告顯示，每個(gè)標(biāo)的均為指定獨(dú)立旅拍區(qū)域，景區(qū)為各標(biāo)的區(qū)域提供一間約12平方米的方倉(cāng)作為經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，中標(biāo)人不得跨區(qū)域開展旅拍業(yè)務(wù)。景區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此舉不會(huì)影響游客自行拍攝；今年試運(yùn)行，核心在于規(guī)范環(huán)湖旅拍秩序。

對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士指出，旅拍經(jīng)營(yíng)權(quán)由文旅單位對(duì)外招租所獲得，只要有理有據(jù)，就應(yīng)該支持。“對(duì)比某些景區(qū)對(duì)漢服攝影一刀切嚴(yán)禁商拍，這種做法是一種進(jìn)步，但獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅拍公司如何妥善處理好游客自拍還是商拍，這是一個(gè)挑戰(zhàn)?！?全球旅拍創(chuàng)始人、商業(yè)模式設(shè)計(jì)師楊謀說(shuō)。

但也有消費(fèi)者認(rèn)為，本來(lái)是免費(fèi)打卡地，為什么搖身一變就成為收費(fèi)項(xiàng)目？

這也提出了一個(gè)新的問(wèn)題：商業(yè)邊界與管理邊界如何平衡？景區(qū)應(yīng)該如何科學(xué)管理旅拍？

景區(qū)管理的“三權(quán)分立”

本來(lái)只是想美美地“立地存照”，結(jié)果卻被攪進(jìn)拍照糾紛中，近年來(lái)，旅拍市場(chǎng)頻頻上熱搜。文化和旅游部數(shù)據(jù)顯示，2025年旅拍相關(guān)消費(fèi)投訴同比增長(zhǎng)47%，其中機(jī)位爭(zhēng)奪占三成。

看似是攝影師之間的客源沖突，但深層次折射出的，是景區(qū)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界不清這一長(zhǎng)期存在的制度性問(wèn)題。

當(dāng)前多數(shù)景區(qū)普遍推行“三權(quán)分置”改革，即所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者分離。

一般來(lái)說(shuō)，景區(qū)的土地所有權(quán)歸國(guó)家所有。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第九條明確規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。這是景區(qū)權(quán)利體系的根基所在。

管理權(quán)層面則通常由景區(qū)管理機(jī)構(gòu)或地方政府行使，主要負(fù)責(zé)景區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、秩序維護(hù)等公共職能。

而經(jīng)營(yíng)權(quán)一般是指在合同約定的期限和范圍內(nèi)對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利，可以通過(guò)政府授權(quán)或招標(biāo)、拍賣等方式取得。經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦取得，經(jīng)營(yíng)者便享有合法的經(jīng)營(yíng)權(quán)益，但須遵守相關(guān)法律法規(guī)，不得損害公共利益。

專家指出，管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在景區(qū)中扮演著截然不同的角色，其邊界劃分是景區(qū)治理的核心問(wèn)題。

“如果該區(qū)域是運(yùn)營(yíng)方或管理方通過(guò)合規(guī)合法途徑得到了商業(yè)攝影獨(dú)家授權(quán)，嘉恒攝影制止野生攝影進(jìn)入該區(qū)域從事商業(yè)化行為，屬于對(duì)自己權(quán)益的維護(hù)，可以理解。但如果產(chǎn)權(quán)不明晰，流程不合規(guī)，費(fèi)用不合理，那么這種惡意競(jìng)爭(zhēng)行為就需要制止，嘉恒攝影也無(wú)權(quán)干涉其他攝影師的拍攝行為。當(dāng)景區(qū)既是管理者、又是經(jīng)營(yíng)者，還將部分經(jīng)營(yíng)權(quán)以‘內(nèi)部資源’的名義封閉起來(lái)時(shí)，規(guī)則邊界就會(huì)變得格外模糊?！痹搶＜艺f(shuō)。

也就是說(shuō)，這些糾紛的癥結(jié)在于：景區(qū)管理方在行使管理權(quán)、出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，未能清晰界定各自的權(quán)利邊界，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者越界驅(qū)逐他人、管理方“一包了之”推卸責(zé)任，最終損害了游客的自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)。

對(duì)此，楊謀呼吁，各大文旅集團(tuán)公司在景區(qū)立項(xiàng)的時(shí)候，應(yīng)多考慮為愛(ài)旅拍的游客打造屬于旅拍機(jī)構(gòu)和被拍游客的一片區(qū)域，讓景區(qū)不再擔(dān)心游客自拍和商拍機(jī)構(gòu)之間的矛盾。

解決之道：三方合力

除了打造不同區(qū)域以外，還要看到部分景區(qū)屬于公共服務(wù)的范疇，所以管理權(quán)的行使必須遵循比例原則和公共性原則。

《中華人民共和國(guó)民法典》第一百一十三條明確宣告“民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)”，經(jīng)營(yíng)權(quán)作為市場(chǎng)主體核心財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式之一，受法律保護(hù)。但經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使不得損害公共利益，這是基本的權(quán)利邊界。

北京易和律師事務(wù)所苗慧敏律師指出，《中華人民共和國(guó)旅游法》明確規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)不得通過(guò)增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目變相漲價(jià)。景區(qū)對(duì)商業(yè)拍攝收費(fèi)，必須以合理成本補(bǔ)償為依據(jù)，而非以營(yíng)利為目的。

此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓還應(yīng)遵循《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三條的要求，“最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)”，保障市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)不受公權(quán)力的不當(dāng)侵蝕。

“解決旅拍糾紛的根本之道，在于從制度層面明確管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界?！泵缏蓭熣f(shuō)。

專家建議，需要推動(dòng)景區(qū)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度化分離。當(dāng)前貴州等地推行的“三權(quán)分置”改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)，明確所有權(quán)歸國(guó)有、管理權(quán)歸政府部門、經(jīng)營(yíng)權(quán)放市場(chǎng)的架構(gòu)。這一模式的核心在于：管理權(quán)負(fù)責(zé)“定規(guī)則”，經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)責(zé)“做生意”，二者各司其職，不可混淆。

此外，管理方還要制定景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的操作規(guī)范。經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)區(qū)域、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限，并在招標(biāo)文件中清晰界定，避免產(chǎn)生歧義。同時(shí)，應(yīng)明確經(jīng)營(yíng)權(quán)不等于排他權(quán)，管理方應(yīng)當(dāng)允許其他合法經(jīng)營(yíng)者存在，保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

第三，建立管理權(quán)行使的負(fù)面清單制度。明確管理方不能做什么，如不能獨(dú)家壟斷商業(yè)拍攝權(quán)、不能以設(shè)備論“商拍”區(qū)別對(duì)待、不能出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后推卸管理責(zé)任。

當(dāng)然，旅拍行業(yè)自身也需要建立系統(tǒng)性的規(guī)則。

目前，重慶渝中區(qū)已發(fā)布《旅拍攝影行業(yè)管理服務(wù)規(guī)范（試行）》，從“基本要求”“流程與要求”“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”“爭(zhēng)議處理”等方面對(duì)旅拍行業(yè)進(jìn)行規(guī)定。三亞市也出臺(tái)了《婚拍旅拍行業(yè)監(jiān)督管理辦法》。這些地方實(shí)踐為全國(guó)層面的制度建設(shè)提供了參考。

可見，管理權(quán)的本質(zhì)是“定規(guī)則、保秩序”，經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)是“做服務(wù)、促發(fā)展”。二者并非對(duì)立，而是相輔相成。管理方不能因出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)而放棄管理責(zé)任，經(jīng)營(yíng)者也不能借經(jīng)營(yíng)權(quán)之名行壟斷之實(shí)。只有各歸其位、各司其職，以精細(xì)化服務(wù)代替粗放式管控，以制度化規(guī)范取代“一包了之”的簡(jiǎn)單思維，才能在快門聲中定格真正的“詩(shī)與遠(yuǎn)方”，而不會(huì)留下一地雞毛的無(wú)奈。（品橙旅游Lisa）