撰文| 劉虎 張夢云

四月的東北，空氣中仍帶著絲絲寒意。在吉林通化的江北岸，渾江與哈尼河交匯處，一座名為“法蘭西印象”的樓盤靜默矗立。它曾是這座東北老工業(yè)城市舊城改造的樣板工程，也是政府引以為傲的招商引資名片。然而如今，這片“風水寶地”卻成了浙江六合盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱浙江六合盛）投資通化的“麥城”。

六合盛開發(fā)的“法蘭西印象”項目。張夢云攝

2010年，浙江六合盛應(yīng)吉林通化經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（后更名為通化醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，下稱通化開發(fā)區(qū)）之邀，于2011年3月成立通化六合盛房地產(chǎn)置業(yè)有限公司（下稱通化六合盛），計劃投資50億元，打造城市綜合體與棚改標桿項目。累計投入逾10億元，完成拆遷安置、樓盤開發(fā)與民生兜底后，卻遭遇政府單方變更規(guī)劃、收回核心地塊、拖欠墊付拆遷款、優(yōu)惠政策懸空等一連串違約行為。

六合盛2019年將通化市政府、開發(fā)區(qū)管委會告上法庭，但維權(quán)卻異常艱難。經(jīng)過曠日持久的訴訟，通化市中級法院《行政判決書》及吉林省高級法院《行政調(diào)解書》均支持了通化六合盛的訴求。但政府承諾的解決方案卻至今無法落地，企業(yè)陷入絕境。

01

浙商應(yīng)邀北上，投資通化舊城改造

浙江六合盛成立于1998年9月，注冊資本2000萬元，先后開發(fā)了杭州天時苑、湖光山社，蕭山星都花園，深圳東海麗景花園、城市東座，吉安濱江·六合盛世等項目，累計開發(fā)面積超百萬平方米。

2010年的中國，房地產(chǎn)市場方興未艾。浙江六合盛在長三角具備成熟開發(fā)經(jīng)驗，看好棚改政策紅利。彼時，千里之外的吉林通化也正試圖抓住東北振興機遇，向外尋找資本。

“通化有很好的投資環(huán)境和政策，江北地塊位置絕佳，只要你們來，利潤空間巨大?！睍r任通化開發(fā)區(qū)黨工委書記、管委會主任王瑞有和副主任姜恒夫多次南下杭州，向浙江六合盛董事長汪傳堅推介通化的區(qū)位優(yōu)勢、政策空間與市場潛力，承諾以省級開發(fā)區(qū)權(quán)限給予最大力度支持，邀請其參與江北片區(qū)綜合開發(fā)。

在二位官員的反復(fù)游說下，汪傳堅動心了。2010年12月24日，浙江六合盛與通化開發(fā)區(qū)管委會簽訂《舊城改造項目建設(shè)合作協(xié)議》（下稱《舊改協(xié)議》）。

《舊改協(xié)議》。受訪者提供

《舊改協(xié)議》約定，通化開發(fā)區(qū)中心區(qū)通白一級路南側(cè)、哈尼河與渾江交匯處的三角地塊和渾江東西兩岸，共計1號至6號六個地塊，總用地面積約100公頃(約合1500畝)，總建筑面積約222.25萬平方米，計劃投資50億元，“用3-5年時間把該項目打造成國內(nèi)一流的城市綜合體和最適宜人居住的花園社區(qū)，使之成為通化的城市名片”。

通化開發(fā)區(qū)管委會在協(xié)議中承諾，確保提供的土地符合各項規(guī)劃，并積極協(xié)調(diào)確定合理的土地出讓底價；保證以公開掛牌方式出讓土地，并確保土地最終由該公司取得，不會因土地出讓問題影響開發(fā)；成立項目建設(shè)指揮部，協(xié)調(diào)解決企業(yè)開發(fā)建設(shè)中遇到的問題，并配合辦理各項行政審批手續(xù)。

協(xié)議明確約定，通化開發(fā)區(qū)管委會積極落實2號地塊報批、征地、拆遷及招拍掛手續(xù)，確保企業(yè)能在2011年5月前全面開工建設(shè)；確保于2011年底前為企業(yè)取得4號地塊開發(fā)建設(shè)權(quán)及相關(guān)手續(xù)；爭取于2012年前為企業(yè)取得1號、3號、5號、6號地塊的開發(fā)建設(shè)權(quán)及相關(guān)手續(xù)。

通化承諾提供給企業(yè)的六個地塊。張夢云 制圖

該協(xié)議的核心條款是“一級土地整理+二級開發(fā)建設(shè)”模式，通化方面給予了極具誘惑力的承諾：將土地出讓純收益中本級分成部分的70%，專項撥付給企業(yè)用于項目內(nèi)配建的市政設(shè)施建設(shè)；企業(yè)墊付的征地、拆遷、安置等成本，由市土地收儲中心全額返還；企業(yè)繳納稅收的開發(fā)區(qū)本級分成部分按25%比例予以獎勵；行政事業(yè)性收費按棚戶區(qū)改造優(yōu)惠政策執(zhí)行。

“領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強調(diào)，這是市政府重點項目，有政策綠燈。只要我們來，就是通化的城市名片?！蓖ɑ鲜⒌囊晃桓吖芑貞?。

協(xié)議簽署后，浙江六合盛迅速行動。2011年3月，項目公司通化六合盛注冊成立，真金白銀的投入隨即開始。通化市政府和開發(fā)區(qū)管委會也積極配合，雙方進入了“蜜月期”。

2011年，通化六合盛投入近8億元，啟動2號地塊“法蘭西印象”項目建設(shè)，完成建筑面積26.6萬平方米。同時，該公司對1號、2號地塊進行整體拆遷安置，建設(shè)安置房3.95萬平方米，安置居民349戶。尤其是拆遷安置了1號地塊山上、山下數(shù)萬平方米的貧民窟，徹底解決了通化化纖廠、九大米業(yè)等老國企棚戶區(qū)的集體上訪問題，為政府化解了棘手的社會矛盾。

1號地塊遠景。張夢云攝

2012年，通化六合盛又完成1號地塊拆遷，投入拆遷費、安置費、過渡費等共計1億多元。江北片區(qū)破敗的棚戶區(qū)開始被現(xiàn)代化的“法蘭西印象”“玉皇尚郡”小區(qū)取代，1300余戶居民陸續(xù)入住。一切似乎正朝著協(xié)議規(guī)劃的方向發(fā)展。

然而，美好的愿景很快遭遇了現(xiàn)實的寒冰。

02

政府承諾土地易主，企業(yè)資金鏈斷裂

根據(jù)《舊改協(xié)議》，通化六合盛應(yīng)在2011年5月前全面開工2號地塊，并在2012年前取得1號和4號地塊的開發(fā)權(quán)。

1號地塊位于通化交警支隊西側(cè)，居高臨下俯視渾江，地理位置優(yōu)越。通化六合盛按照政府指令，自2011年起開始對該地塊進行拆遷。

然而由于種種原因，該地塊的土地性質(zhì)一直不能變更，無法完成招拍掛手續(xù)，不能進行開發(fā)建設(shè)，企業(yè)陷入了“錢已花出去，地拿不回來”的尷尬境地。這一拖就是六年。

2017年1月9日，通化市政府在未與通化六合盛達成補償協(xié)議、未提前告知的情況下，將1號地塊交由通化市城投公司開發(fā)建設(shè)江北公園。這意味著通化六合盛在該地塊投入的上億元資金瞬間沉淀。該公司原本指望通過開發(fā)這一優(yōu)質(zhì)地塊回籠資金，以支撐2號地塊的商業(yè)運營和償還銀行貸款。地塊被收走后，企業(yè)的資金鏈從根基上發(fā)生動搖。

時隔十多年，筆者近日在1號地塊看到，馬路邊的石頭上刻著“江北公園”幾個字，但里面既沒有景觀打造，也看不到人。一位附近居民告訴筆者，“除了立了個牌子，基本沒怎么動?！?/p>

1號地塊被政府開發(fā)建設(shè)江北公園。張夢云攝

如果說1號地塊是“被征用”，那么位于江心島的4號地塊則是“被截胡”。

4號地塊是通化六合盛規(guī)劃中的重頭戲。按照《舊改協(xié)議》，該地塊用地性質(zhì)應(yīng)在變更后交由通化六合盛開發(fā)建設(shè)。該公司為此投入了大量前期成本，但該地塊用地性質(zhì)一直未按約定進行更改。

2017年，時任通化開發(fā)區(qū)管委會書記紀凱平在通化六合盛毫不知情的情況下，將4號地塊交給當?shù)匾婚_發(fā)商建設(shè)“哈尼斯小鎮(zhèn)游樂場”項目。對于通化六合盛而言，這不僅失去了一個核心盈利項目，更失去了平衡前期虧損的杠桿。

筆者近日在4號地塊看到，哈尼游樂小鎮(zhèn)主體建筑框架、摩天輪基座、部分游樂設(shè)施基礎(chǔ)均已完工，但外立面裸露、設(shè)備銹蝕、管線雜亂。一位當?shù)厝烁嬖V筆者，該項目已經(jīng)爛尾幾年了。

被政府交給本地開發(fā)商開發(fā)的4號地塊。張夢云攝

公開信息顯示，紀凱平歷任通化市公安局黨委書記、局長，通化市副市長，通化市政協(xié)黨組書記、主席，通化開發(fā)區(qū)黨工委書記、管委會主任，2023年11月29日被吉林市中級法院以受賄罪一審判處有期徒刑七年。紀凱平當庭表示認罪服判，不上訴。

紀凱平的前任通化開發(fā)區(qū)黨工委書記、管委會主任，后曾任通化市人大副主任的剛振濤，亦因受賄罪獲刑。2019年4月23日，遼源市中級法院一審判處剛振濤有期徒刑六年。剛振濤當庭表示認罪服判，不上訴。

“兩個核心地塊就這樣沒了，我們前期投入的規(guī)劃、拆遷資金全部沉淀?！蓖ɑ鲜⒇撠熑烁嬖V筆者，1號和4號地塊是該公司平衡前期虧損的主要杠桿。通化市政府、開發(fā)區(qū)管委會單方面改變雙方合同約定地塊的規(guī)劃和開發(fā)單位，使企業(yè)無法通過自行開發(fā)彌補巨額虧損。

“為此，我公司多次與管委會領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決問題，但是現(xiàn)任管委會主任認為無法決定前任領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)手的項目，更無法確定該給我公司賠償損失的數(shù)額！”

03

狀告政府，企業(yè)從投資者變成了討債者

地塊被收回后，通化六合盛開始了漫長的維權(quán)之路。

2012年至2017年間，通化六合盛向通化開發(fā)區(qū)管委會提交了十幾次報告，請求給付該公司投入到1號、4號地塊的資金。2014年6月，通化開發(fā)區(qū)管委會曾向通化市政府提交請示，申請返還企業(yè)棚改基礎(chǔ)設(shè)施配套資金1986萬元，但未見下文。

通化開發(fā)區(qū)管委會。張夢云攝

2017年12月15日，通化開發(fā)區(qū)管委會《會議紀要》稱，“就1號地塊六合盛公司已經(jīng)投入的資金核定事宜，由六合盛公司和征收補償辦公室先行自行核定，建設(shè)局積極配合，最終由雙方認可的第三方評審機構(gòu)核定并出具報告?！?/p>

經(jīng)第三方審計，通化六合盛在1號地塊已支付安置支出3570萬余元、補償支出1695萬余元、其他稅費支出325萬余元，合計墊付資金6811萬余元。

“《審計報告》出具后，通化開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)卻又推諉，讓我們就墊付拆遷款的補償問題找市長?！?/p>

面對巨額損失，六合盛無奈選擇了法律途徑。2019年8月，通化六合盛、浙江六合盛提起行政訴訟，將通化市政府、開發(fā)區(qū)管委會起訴至通化中院。然而立案卻困難重重，直到2022年10月9日才獲立案。

原告六合盛認為，通化市政府、開發(fā)區(qū)管委會未能履行《舊改協(xié)議》，構(gòu)成行政協(xié)議違約，給該公司造成了巨大經(jīng)濟損失，請求法院判令被告對未按約定交付1號地塊開發(fā)權(quán)的行為采取補救措施，否則補償原告為1號地塊墊付的安置、補償、稅費等支出6811萬余元及其利息損失，共計 9885萬余元。

通化市政府。張夢云攝

被告通化開發(fā)區(qū)管委會辯稱，簽訂《舊改協(xié)議》的性質(zhì)是通化市招商引資協(xié)議。協(xié)議簽訂后，開發(fā)區(qū)管委會積極提供相應(yīng)支持，履行協(xié)議過程完全符合法律、法規(guī)規(guī)定，沒有違反協(xié)議的情形。原告開發(fā)項目出現(xiàn)損失的原因是其自身經(jīng)營問題，與開發(fā)區(qū)管委會無關(guān)。

被告通化市政府同開發(fā)區(qū)管委會答辯意見一致，亦認為自己沒有責任。

2023年12月26日，通化中院作出《行政判決書》，一審判決通化市政府敗訴，向六合盛公司支付5512萬余元及其利息損失。理由是，六合盛公司墊付征收案涉地塊在內(nèi)的補償安置費用，現(xiàn)該地塊已被規(guī)劃為江北公園，并由第三人進行開發(fā)建設(shè)，繼續(xù)履行上述協(xié)議已無可能?！巴ɑ姓鳛檎魇罩黧w，應(yīng)當支付六合盛公司墊付的征收補償費用及相應(yīng)利息?！?/p>

一審判決后，雙方均提起上訴。原告一方認為，一審法院判決政府支付的金額過低。

通化中院《行政判決書》。受訪者提供

在吉林高院主持下，雙方達成調(diào)解。一方為避免“贏了官司輸了生意”，另一方為避免因敗訴而面臨財政壓力，均選擇了妥協(xié)。

2024年12月26日，吉林高院作出《行政調(diào)解書》，確立了新的解決方案：政府要么回購房子，要么還企業(yè)墊付的錢。

通化市政府承諾，在2026年12月底前，協(xié)調(diào)將通化六合盛現(xiàn)有約2.8萬平方米房源列入城中村改造房源優(yōu)先選用完、收購企業(yè)未開發(fā)地塊、返還企業(yè)土地拆遷成本等。如果屆時政府仍違約，則必須在3個月內(nèi)向通化六合盛支付5512萬余元及其利息損失。

“當時覺得終于看到了曙光，雖然錢不能馬上拿回來，但至少有了具體方案和時間表?！蓖ɑ鲜⒇撠熑吮硎荆欢兄Z的“優(yōu)先選用”并未真正落地。該公司中標城中村改造安置房項目并簽約，但并沒有人來選擇其房源。

04

贏了政府卻不執(zhí)行，企業(yè)遭遇滅頂之災(zāi)

“距離《行政調(diào)解書》規(guī)定的最后期限還有幾個月，但我們看不到任何解決問題的跡象?！蓖ɑ鲜⒇撠熑苏J為，吉林高院的文書正面臨著淪為一紙空文的風險。調(diào)解書的時限過去了一大半，但所有部門都在推諉。

“找市里，市里認為我公司由開發(fā)區(qū)管轄，并且是和開發(fā)區(qū)簽訂的《舊改協(xié)議》，而開發(fā)區(qū)與市里實行財政分權(quán)，應(yīng)該由開發(fā)區(qū)負責；找開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)認為區(qū)里沒有相關(guān)權(quán)限和職能，且法律文書是要求市政府落實，區(qū)里只能上報?！?/p>

吉林高院《行政調(diào)解書》。受訪者提供

2025年9月1日，浙江六合盛向通化市政府提交報告，請求政府拓寬房源去化渠道，包括將剩余房源納入保障性租賃住房由政府收購、推動各類安置項目定向安置等，未得到任何回復(fù)，該公司只好又向國家信訪局反映情況。

一個月后，通化開發(fā)區(qū)建設(shè)局的回復(fù)讓企業(yè)心涼：“已將您提出的涉法事項錄入信訪信息系統(tǒng)。請您按照有關(guān)司法程序，將訴求向人民法院反映提出?！?/p>

這意味著，政府部門認為此事屬涉法涉訴信訪事項，應(yīng)通過司法程序解決。然而，司法程序已經(jīng)走過一審判決和二審調(diào)解，并形成了具有法律效力的判決書和調(diào)解書。問題又回到了原點。

2026年1月，通化六合盛連續(xù)向通化市委書記孫簡、市長高山提交報告，懇請協(xié)調(diào)解決問題，亦未得到實質(zhì)性回應(yīng)。

如今，通化六合盛已陷入多重困境：企業(yè)前期墊付的大量資金無法收回，協(xié)議約定的優(yōu)惠政策也大量未能兌現(xiàn)，目前企業(yè)負債率高達205%，資金鏈完全斷裂，兩次申請破產(chǎn)均被通化中院駁回。

通化六合盛負責人稱，按照與政府的約定，稅金應(yīng)該返還25%，但實際只返還了6%-7.5%。前期費用減免、拆遷成本補償?shù)确矫?，政府也未完全履行承諾。

“拆遷成本也遠超預(yù)期。2號地塊公司前期計劃投資時，通化開發(fā)區(qū)前期測算及當時的基準地價僅600余元/平方米，結(jié)果到了掛牌時掛牌價格1042元/平方米，此一項差額就高達6000余萬元。除正常核算的拆遷成本外，為了安撫動遷戶，保證項目正常進行，在征收辦和法院的協(xié)調(diào)下，我公司又額外支出了數(shù)千萬元的費用?！?/p>

從2010年雙方簽訂《舊改協(xié)議》至今已16個年頭，然而通化市政府、開發(fā)區(qū)管委會承諾提供的六個地塊，除2號地塊外均未按協(xié)議落實。政府違約，單方變更規(guī)劃，并擅自將地塊交由本地開發(fā)商開發(fā)，通化六合盛前路斷絕。

通化六合盛墊資修建的拆遷安置小區(qū)。張夢云攝

“我到通化投資時才50出頭，現(xiàn)在70歲了，已經(jīng)無力再被折騰了！”汪傳堅認為，通化市政府的這種做法完全背離了中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“振興東北”“改善營商環(huán)境”“新官要理舊賬”等一系列重要指示精神，希望通化市政府按照相關(guān)法律法規(guī)和政策精神，以及雙方簽訂的《舊改協(xié)議》和法院生效判決書、調(diào)解書，早日解決六合盛的遺留問題。