【文/觀察者網(wǎng) 心智觀察所】

一位前美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)，離任一年多以后，在《外交事務(wù)》上寫(xiě)了一篇近萬(wàn)字的文章，告訴全世界美國(guó)該怎么贏下對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。人們看到這個(gè)標(biāo)題，第一反應(yīng)大概不是關(guān)心他開(kāi)了什么藥方，而是想問(wèn)：您當(dāng)年在位的時(shí)候，這藥怎么就沒(méi)熬出來(lái)呢？

杰克·沙利文新發(fā)表的這篇《The Tech High Ground》，讀起來(lái)氣勢(shì)不小。他劃定了四個(gè)美國(guó)必須拿下的制高點(diǎn)——重振產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、軍事創(chuàng)新、數(shù)字秩序、穩(wěn)定中美關(guān)系底線。每一條都說(shuō)得鏗鏘有力，每一條又都像從一份本該四年前就交出來(lái)、卻拖到現(xiàn)在才補(bǔ)上的戰(zhàn)略備忘錄里抄來(lái)的。

沙利文給出美國(guó)必須拿下的四個(gè)制高點(diǎn)

文章開(kāi)頭，沙利文花了不小篇幅承認(rèn)美國(guó)過(guò)去幾十年對(duì)華判斷失誤。他說(shuō)華盛頓一直以為中國(guó)只是在同一條賽道上跑得慢一點(diǎn)的跟跑者，靠模仿吃飯、依賴西方技術(shù)?？涩F(xiàn)實(shí)是，人家根本就沒(méi)跟你跑同一場(chǎng)比賽。這段自我檢討寫(xiě)得坦率，也漂亮。

但問(wèn)題在于，做出這個(gè)錯(cuò)誤判斷的不只是模糊的“華盛頓”，而是一代又一代具體的決策者，其中就包括他自己。

2021年到2025年，這四年他正好坐在白宮西翼那間國(guó)家安全顧問(wèn)的辦公室里。而這四年，恰恰是美中科技競(jìng)爭(zhēng)從紙面構(gòu)想落到執(zhí)行層面的關(guān)鍵窗口期。

沙利文提出美國(guó)得同時(shí)拿下四個(gè)制高點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、軍事威懾、數(shù)字秩序、雙邊穩(wěn)定。每個(gè)點(diǎn)下面都有翔實(shí)的論據(jù)，引用從阿西莫格魯?shù)娇死锼埂っ桌盏膶W(xué)者，提及芯片法案、國(guó)防生產(chǎn)法，談到AUKUS、北約防務(wù)創(chuàng)新加速器。這是一份典型的、幾乎能直接當(dāng)公共政策學(xué)院案例教材的戰(zhàn)略框架。但讀到最后，讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)尷尬的事實(shí)：沙利文告訴美國(guó)應(yīng)該站在哪兒，卻幾乎沒(méi)告訴美國(guó)怎么走上去。

他說(shuō)美國(guó)要重振技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，要讓制造業(yè)回流，要修復(fù)創(chuàng)新與生產(chǎn)之間的反饋回路。開(kāi)的方子是：目標(biāo)導(dǎo)向的采購(gòu)合同、價(jià)格下限、許可流程改革、聯(lián)邦研發(fā)投入回到1960年代的水平。全都正確，也全都在過(guò)去四年里他本該推動(dòng)、卻始終沒(méi)真正落地的清單上。

沙利文任內(nèi)推的《芯片法案》撥了五百二十七億美元。最后真正落地的產(chǎn)能，遠(yuǎn)低于當(dāng)初的承諾。英特爾俄亥俄州的工廠一拖再拖，臺(tái)積電亞利桑那州的項(xiàng)目光勞動(dòng)力和合規(guī)問(wèn)題就讓管理層在財(cái)報(bào)電話會(huì)上叫苦不迭。這些他知道，讀者也知道。他在文章里避而不談自己任內(nèi)的執(zhí)行困境，只是把難題打包成一句“美國(guó)建立了一個(gè)重過(guò)程輕結(jié)果的體系”，然后筆鋒一轉(zhuǎn)，開(kāi)始討論華爾街資本錯(cuò)配。

這種寫(xiě)法有種很特別的修辭效果：讓人覺(jué)得作者站得高、看得遠(yuǎn)，同時(shí)也讓人懷疑，這位老兄是不是從來(lái)沒(méi)真正踩過(guò)執(zhí)行層的爛泥地？

一個(gè)典型的例子是他對(duì)盟友規(guī)模的推崇。沙利文援引坎貝爾和多西等前同事的觀點(diǎn)，主張美國(guó)應(yīng)與歐洲、日韓協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，形成一個(gè)任何單一國(guó)家都無(wú)法獨(dú)立支撐的生產(chǎn)生態(tài)。這個(gè)主張邏輯上無(wú)懈可擊。但他緊接著寫(xiě)道：不幸的是特朗普政府破壞了盟友協(xié)調(diào)，未來(lái)的執(zhí)政者必須花數(shù)年重建信譽(yù)。

這句話看起來(lái)在批評(píng)現(xiàn)任政府，其實(shí)是悄悄繞過(guò)一個(gè)更尖銳的問(wèn)題：盟友之間的裂痕是2025年1月才出現(xiàn)的嗎？拜登政府對(duì)歐盟《通脹削減法案》補(bǔ)貼條款的處理，把柏林和巴黎氣得夠嗆；日本對(duì)美方單方面擴(kuò)大對(duì)華半導(dǎo)體出口管制而不事先通氣，抱怨從2022年就開(kāi)始了；荷蘭光刻機(jī)巨頭阿斯麥被拖入美國(guó)出口管制清單的過(guò)程，伴隨著海牙高層的持續(xù)不滿。這些都是沙利文任內(nèi)的事。他把盟友關(guān)系惡化的賬單完全甩給繼任者，在一篇嚴(yán)肅的戰(zhàn)略復(fù)盤(pán)里，這未免太方便了。

杰克·沙利文

文章最具標(biāo)志性的概念，無(wú)疑還是“小院高墻”。 沙利文明確把這個(gè)框架認(rèn)領(lǐng)為自己的思想產(chǎn)物，說(shuō)這是拜登政府處理芯片管制的核心方法論：只管控最敏感的少數(shù)技術(shù)，但在這個(gè)小范圍內(nèi)筑起極高的壁壘。這個(gè)概念在華盛頓智庫(kù)圈被反復(fù)引用，幾乎成了拜登時(shí)期對(duì)華科技政策的同義詞。但如果把視線轉(zhuǎn)向?qū)嶋H執(zhí)行“小院高墻”的那個(gè)機(jī)構(gòu)——美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS），我們就會(huì)看到一個(gè)幾乎讓人難以置信的現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局（GAO）2025年6月發(fā)布的審計(jì)報(bào)告和近期披露的預(yù)算文件，這個(gè)被賦予對(duì)華科技管控核心執(zhí)行權(quán)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，截至2024年9月只有527名雇員，占聯(lián)邦文職總勞動(dòng)力的萬(wàn)分之二點(diǎn)三；2024財(cái)年凈支出僅為3.328億美元。它的一線執(zhí)法特工人均要手頭處理26個(gè)案件外加19條情報(bào)線索，遠(yuǎn)超同類(lèi)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的正常水平。

更讓人咋舌的是戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心披露的細(xì)節(jié)：BIS分析人員日常用來(lái)梳理復(fù)雜跨境交易數(shù)據(jù)的主要工具，是一個(gè)過(guò)時(shí)版本的微軟Excel。執(zhí)法人員把80%的工作時(shí)間花在找數(shù)據(jù)和整理數(shù)據(jù)上，只有20%用于真正的分析判斷。其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)包括情報(bào)界反映，BIS落后的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施讓跨部門(mén)信息共享異常困難。

這就是“小院高墻”的真實(shí)后臺(tái)。沙利文在《外交事務(wù)》上用優(yōu)雅的語(yǔ)言描述這個(gè)框架如何在先進(jìn)計(jì)算、量子、生物技術(shù)投資限制等領(lǐng)域得到務(wù)實(shí)應(yīng)用的時(shí)候，執(zhí)行這些政策的分析員正在用Excel篩選涉嫌轉(zhuǎn)運(yùn)的集裝箱編號(hào)；當(dāng)他談到美國(guó)必須防止芯片流向中國(guó)、防止中國(guó)軍民融合戰(zhàn)略攫取美國(guó)技術(shù)的時(shí)候，具體去查那些殼公司、馬甲采購(gòu)商、東南亞轉(zhuǎn)口節(jié)點(diǎn)的特工們，每個(gè)人桌上摞著26個(gè)案子。這可不是比喻，是審計(jì)報(bào)告里的數(shù)字。

值得玩味的是沙利文任內(nèi)BIS的資源狀況。GAO的報(bào)告指出，BIS撥款從2013財(cái)年到2024財(cái)年增長(zhǎng)了約104%，資助職位從403個(gè)增加到585個(gè)。但這十二年增量中，60%集中在2022和2023兩個(gè)財(cái)年，主要是應(yīng)對(duì)俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)后的對(duì)俄出口管制和對(duì)華先進(jìn)計(jì)算芯片管制。換句話說(shuō)，即便在沙利文最密集地推出對(duì)華科技管控新規(guī)的那兩年，BIS也只是剛剛獲得應(yīng)急性的補(bǔ)充撥款，系統(tǒng)性的能力建設(shè)、勞動(dòng)力長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、IT現(xiàn)代化投資，并沒(méi)有同步進(jìn)行。一位哈佛講席教授現(xiàn)在告訴世界美國(guó)需要“小院高墻”作為核心戰(zhàn)略，而他離任時(shí)留下的那堵墻，砌墻的工人連一把像樣的泥刀都沒(méi)有。

進(jìn)入2025年之后，情況更加魔幻。特朗普政府先是在2025年3月把BIS的2025財(cái)年資金削減了10.5%，降到1.71億美元；僅僅兩個(gè)月后，同一個(gè)政府又提出2026財(cái)年3.03億美元的歷史性增資請(qǐng)求，國(guó)會(huì)最終簽署為法律的金額降到2.35億美元。再然后，就是最新披露的FY2027預(yù)算草案：4.5億美元，同比激增近85%，新增313個(gè)職位，其中290個(gè)是一線特別執(zhí)法官，派駐全球關(guān)鍵貿(mào)易樞紐的海外出口管制官員人數(shù)翻倍，另有1200萬(wàn)美元專門(mén)用于招聘38名在AI、量子、生物技術(shù)領(lǐng)域有深厚背景的高級(jí)工程師，這些人甚至將作為法庭技術(shù)證人直接出庭支持執(zhí)法訴訟。

這份預(yù)算文件傳遞的信號(hào)，恰恰是對(duì)沙利文文章里那套優(yōu)雅戰(zhàn)略語(yǔ)言的一次直白又殘酷的翻譯：美國(guó)對(duì)華科技管控正在從行政審批轉(zhuǎn)向攻勢(shì)執(zhí)法。

這個(gè)轉(zhuǎn)向不是沙利文開(kāi)始的，但沙利文留下的那個(gè)戰(zhàn)略框架必然要走到這一步，因?yàn)椤靶≡焊邏Α边@個(gè)概念在邏輯上就蘊(yùn)含著一個(gè)執(zhí)行層的必然推論：你管控的清單越精準(zhǔn)，你就越需要更強(qiáng)的實(shí)地查證、更深的情報(bào)穿透、更多的跨境追蹤能力，否則你的高墻就只是紙糊的。沙利文在任時(shí)把墻的圖紙畫(huà)得很漂亮，但砌墻的磚和砌墻的人一直沒(méi)有到位。真正開(kāi)始往墻里填磚的，反而是他在文章里委婉批評(píng)的那個(gè)政府。

這就引出了沙利文這篇文章的第二個(gè)深層問(wèn)題：他的應(yīng)對(duì)之策在整篇文章里構(gòu)成了一個(gè)完美閉環(huán)的目標(biāo)體系，但幾乎完全不構(gòu)成一個(gè)可執(zhí)行的路徑體系。他告訴你美國(guó)必須占據(jù)四個(gè)制高點(diǎn)，每個(gè)制高點(diǎn)下面又列出若干子目標(biāo)，子目標(biāo)下面再列出若干原則。把這些羅列拉成一張思維導(dǎo)圖，那是一幅結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、層次分明的戰(zhàn)略地圖。但一旦你問(wèn)：美國(guó)該如何從現(xiàn)在這個(gè)起點(diǎn)走到那個(gè)制高點(diǎn)？文章就開(kāi)始語(yǔ)焉不詳。

最典型的就是軍事創(chuàng)新那一節(jié)。沙利文說(shuō)美國(guó)軍隊(duì)必須快速采納新技術(shù)，特別是廉價(jià)大量的無(wú)人機(jī)、無(wú)人水面艇和分布式傳感器，同時(shí)整合AI用于物流、情報(bào)分析、目標(biāo)識(shí)別。他說(shuō)這需要文化和組織變革，包括采購(gòu)和招投標(biāo)的新辦法。然后就沒(méi)有然后了。熟悉美國(guó)國(guó)防采辦制度的人都知道，這句話底下壓著一座大山。

五角大樓的采辦周期平均超過(guò)十年，從需求定義到裝備交付的全流程被數(shù)百條法規(guī)和數(shù)十個(gè)審計(jì)委員會(huì)切割成碎片?！皬?fù)制者計(jì)劃”啟動(dòng)于沙利文任內(nèi)，目標(biāo)是在兩年內(nèi)部署數(shù)千套低成本自主系統(tǒng)對(duì)抗中國(guó)在臺(tái)海的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)。這個(gè)項(xiàng)目至今進(jìn)展公開(kāi)信息稀少，相關(guān)評(píng)估顯示實(shí)際交付節(jié)奏與最初承諾存在明顯落差。沙利文在文章里完全沒(méi)有提及這個(gè)他親手推動(dòng)的項(xiàng)目，卻在泛論層面重復(fù)了“軍隊(duì)必須采納新技術(shù)”這個(gè)所有人都知道的命題。

數(shù)字秩序那一節(jié)的問(wèn)題更加外顯。他提出美國(guó)必須讓美國(guó)技術(shù)棧成為全球標(biāo)準(zhǔn)，包括云架構(gòu)、芯片設(shè)計(jì)、安全協(xié)議；美國(guó)政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)合作降低美國(guó)技術(shù)在全球的準(zhǔn)入門(mén)檻，為美國(guó)技術(shù)出海提供融資、技術(shù)援助、企業(yè)合作機(jī)制。這段話里的每一個(gè)“應(yīng)當(dāng)”都需要一個(gè)龐大的政策工具箱：出口融資機(jī)構(gòu)的擴(kuò)容、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司授權(quán)上限的提升、數(shù)字服務(wù)出口的標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、與發(fā)展中國(guó)家的長(zhǎng)期技術(shù)援助協(xié)議。每一項(xiàng)都是數(shù)年周期的硬骨頭。沙利文一句話帶過(guò)，然后轉(zhuǎn)向下一個(gè)制高點(diǎn)。

他在文末的一句總結(jié)堪稱神來(lái)之筆：美國(guó)必須把資本與戰(zhàn)略對(duì)齊，讓其機(jī)構(gòu)有果斷行動(dòng)的授權(quán)，以戰(zhàn)后初期的緊迫感和數(shù)字時(shí)代的敏捷性進(jìn)行建設(shè)。這句話作為一篇雄文的結(jié)尾讀起來(lái)振聾發(fā)聵，但如果把它翻譯成可執(zhí)行的操作，它等于什么都沒(méi)說(shuō)。

資本與戰(zhàn)略如何對(duì)齊？通過(guò)什么機(jī)制讓華爾街愿意投資低毛利的硬制造？機(jī)構(gòu)授權(quán)如何擴(kuò)大？繞過(guò)哪些國(guó)會(huì)委員會(huì)？哪些監(jiān)察長(zhǎng)辦公室？哪些聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則？在一個(gè)兩黨連政府預(yù)算都要靠臨時(shí)撥款維系的年代，戰(zhàn)后初期那種緊迫感的政治基礎(chǔ)在哪里？

這些問(wèn)題沙利文全都沒(méi)有回答。而他沒(méi)有回答的原因，或許不是他不知道答案，而是這些答案指向一個(gè)他作為前任決策者不愿意承認(rèn)的事實(shí)：美國(guó)這套體制在當(dāng)前的政治分裂下，根本無(wú)法按照他描述的戰(zhàn)后初期緊迫感那樣動(dòng)員起來(lái)。

他在任時(shí)沒(méi)做到，他在文章里也沒(méi)提出任何突破這個(gè)困局的機(jī)制設(shè)計(jì)。讀者讀完全文，合上雜志，知道了美國(guó)應(yīng)該贏，卻不知道美國(guó)如何贏。

把沙利文的這篇文章和BIS的真實(shí)運(yùn)作狀態(tài)并排放在一起看，會(huì)產(chǎn)生一種特別清晰的對(duì)照。一邊是雜志和哈佛講堂上的宏大敘事，另一邊是每個(gè)特工桌上摞著的26個(gè)案卷；一邊是“小院高墻”這個(gè)被寫(xiě)進(jìn)無(wú)數(shù)智庫(kù)報(bào)告的精致概念，另一邊是用過(guò)時(shí)Excel篩查涉嫌規(guī)避管制轉(zhuǎn)運(yùn)航線的分析員。這不是說(shuō)沙利文的戰(zhàn)略方向錯(cuò)了——方向大體是對(duì)的，四個(gè)制高點(diǎn)的識(shí)別也大體準(zhǔn)確。問(wèn)題在于，寫(xiě)戰(zhàn)略的人和執(zhí)行戰(zhàn)略的人之間，隔著一條他不愿意踏進(jìn)去的鴻溝。

沙利文這篇文章最具諷刺意味的地方也許不在于它的空洞，而在于選擇本身。他選擇在《外交事務(wù)》上發(fā)表一篇長(zhǎng)達(dá)萬(wàn)字的戰(zhàn)略論文，說(shuō)明作為一位剛剛卸任的國(guó)家安全顧問(wèn)，他已經(jīng)切換到了觀察者的位置，而且他很享受這個(gè)位置提供的敘事自由。

在這個(gè)位置上，他不必為任何執(zhí)行失敗負(fù)責(zé)，不必為任何預(yù)算削減辯護(hù)，不必解釋為什么他離任時(shí)BIS的特工們還在用Excel，為什么“復(fù)制者計(jì)劃”的進(jìn)度落后，為什么盟友對(duì)美國(guó)的信任存款在2024年底就已經(jīng)被透支大半。他只需要畫(huà)出那座漂亮的制高點(diǎn)地圖，然后用優(yōu)雅的哈佛式英語(yǔ)寫(xiě)下一句“這項(xiàng)工作需要數(shù)十年而非數(shù)年”。

這句話當(dāng)然是對(duì)的。與中國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)是一場(chǎng)數(shù)十年的馬拉松。但馬拉松的第一公里是最難的，因?yàn)槟鞘悄惚仨毎鸭∪庥洃?、補(bǔ)給策略、節(jié)奏控制全部調(diào)對(duì)的時(shí)刻。沙利文用整整四年主管了這第一公里，而他現(xiàn)在告訴我們剩下的四十一公里該怎么跑。讀者有理由追問(wèn)一句：你跑得怎么樣？你把接力棒交到下一棒手里的時(shí)候，那根棒子上已經(jīng)纏著多少繃帶？

當(dāng)美國(guó)真正需要回答這些問(wèn)題的時(shí)候，答案不會(huì)在《外交事務(wù)》的封面文章里，而會(huì)在“小院高墻”從概念變成現(xiàn)實(shí)的真正戰(zhàn)場(chǎng)。沙利文在他的文章里沒(méi)有走進(jìn)這個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)。他選擇了一條更舒適的路，繼續(xù)當(dāng)那個(gè)告訴美國(guó)應(yīng)該做什么的人，而把“怎么做”這個(gè)真正的難題，留給了所有必須真的走進(jìn)泥地的人。

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