文/盛學(xué)友

2019年11月2日，“全過程人民民主理念”首次提出。此后，這一理念被寫入法律及多個(gè)黨的重要文獻(xiàn)中，成為中國道路自信的體現(xiàn)。

2022年10月16日，中共二十大召開，寫入大會(huì)報(bào)告中的“全過程人民民主”受到廣泛關(guān)注。

以黨代會(huì)報(bào)告的形式強(qiáng)調(diào)發(fā)展全過程人民民主，標(biāo)定了中國民主道路上的“新路標(biāo)”，“全過程人民民主”寫入二十大報(bào)告，進(jìn)一步彰顯了我們的自信，成為新的里程碑。

黨的二十大報(bào)告指出：健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。全國人大代表、山東國瓷陶藝書畫院院長、中國陶瓷藝術(shù)大師、淄博市刻瓷藝術(shù)家協(xié)會(huì)主席王一君認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全過程人民民主的理論起點(diǎn)和生動(dòng)實(shí)踐，是增強(qiáng)人民群眾民主參與、民主決策獲得感的重要路徑。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)承載著人大立法通往人民群眾最后一公里的重任，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是落實(shí)黨的二十大精神的具體要求。

創(chuàng)新機(jī)制、拓展功能，加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)是增強(qiáng)立法工作質(zhì)效、提升法治指數(shù)，建設(shè)法治國家、法治社會(huì)和法治政府的有效路徑。

“但是，《中國立法透明度指數(shù)報(bào)告》顯示，除全國人大外，多數(shù)地方人大立法活動(dòng)和立法過程的信息公開情況均欠佳。”

經(jīng)過對(duì)上海、山東、浙江、重慶四地基層立法聯(lián)系點(diǎn)相關(guān)情況調(diào)研，分析四地工作模式，發(fā)現(xiàn)六個(gè)方面的問題與短板，為此，王一君代表在今年兩會(huì)上提出了關(guān)于加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)的三點(diǎn)具體建議。

調(diào)研四地工作模式

王一君代表對(duì)上海、山東、浙江、重慶四地基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作模式進(jìn)行了調(diào)研。

2015年7月，全國人大常委會(huì)法工委將上海虹橋街道確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)以后，上海市古北市民中心基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過反復(fù)摸索，建立了“一體兩翼”的工作架構(gòu)：以信息員為主體，以顧問單位和專業(yè)人才庫為兩翼補(bǔ)充。

一體，就是把街道所屬的16個(gè)居民區(qū)全部納入信息采集點(diǎn)，由居民區(qū)書記作為聯(lián)絡(luò)員，在各居民區(qū)推薦90名信息員；與此同時(shí)，在社區(qū)范圍內(nèi)選擇50家成員單位，各確立1名聯(lián)絡(luò)員和2名信息員。

兩翼，就是把區(qū)人大、法院、高校等作為顧問單位，把律師事務(wù)所作為專業(yè)人才庫，做到了采集信息網(wǎng)格化、領(lǐng)域全覆蓋、群眾與專業(yè)人員相結(jié)合。

“在具體工作中，他們開創(chuàng)‘一二三工作法’，也就是，提前一周報(bào)送草案，普通群眾和專業(yè)人員兩種會(huì)議，座談?wù)髟兒蜁嬲髟円约皞€(gè)別訪談三種聽取意見方式?！蓖跻痪J(rèn)為，上海市這種“一體兩翼”工作架構(gòu)的模式，已經(jīng)較為健全、高效。

王一君代表是山東淄博人，對(duì)自己家鄉(xiāng)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作尤為關(guān)注。

2021年12月、2022年6月，山東省淄博市淄川區(qū)臺(tái)頭村分別被山東省人大常委會(huì)和淄博市人大常委會(huì)確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是全省唯一設(shè)在村的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

臺(tái)頭村基層立法聯(lián)系點(diǎn)確立“聚民智、立良法、促善治、惠民生”這一理念，突出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民、農(nóng)村基層治理”兩個(gè)特色，探索構(gòu)建起“53224”工作模式。

“53”是指：建設(shè)三個(gè)陣地，即法治文化一條街、法治文化廣場、基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)室一街一場一室；組建三個(gè)網(wǎng)絡(luò)，即立法信息采集點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)、立法聯(lián)系單位網(wǎng)絡(luò)、立法聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)；注重三個(gè)結(jié)合，即基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作與人大“雙聯(lián)”活動(dòng)相結(jié)合、與普法工作相結(jié)合、與村兩委工作相結(jié)合；堅(jiān)持三項(xiàng)制度，即堅(jiān)持每兩周一次的活動(dòng)制度、每月一次的學(xué)法制度、每周一次普法制度；瞄準(zhǔn)三個(gè)目標(biāo)，即建設(shè)全省一流的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，爭創(chuàng)全國民主法治示范村、全國文明村。

“22”是指：緊扣兩個(gè)計(jì)劃，即緊扣山東省人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃、淄博市人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃；開展“兩爭”活動(dòng)就是在全體村民中開展?fàn)幾觥胺擅靼兹恕焙蜖幃?dāng)“學(xué)法守法用法示范戶”活動(dòng)。

“4”是指：發(fā)揮四個(gè)作用，即使立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)室成為民主民意表達(dá)的平臺(tái)載體、民主法治教育的學(xué)習(xí)課堂、密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶、展示人大工作的重要窗口。

王一君代表說，“我們老家淄川這種“53224”工作模式，比較系統(tǒng)，比較規(guī)范?！?/p>

浙江杭州“湖濱晴雨”工作室于2009年成立，定位為輿情工作機(jī)構(gòu)（也稱民情氣象臺(tái)），同時(shí)也是杭州市首個(gè)問計(jì)于民、收集民意的輿情平臺(tái)，還是中宣部輿情信息直報(bào)點(diǎn)。后該工作室成為浙江省唯一設(shè)在社區(qū)社會(huì)組織的聯(lián)系點(diǎn)，覆蓋6個(gè)社區(qū)。

“湖濱晴雨”工作室面積不大，隱于曲徑通幽的羊血弄，里面就一張長桌、兩排椅子，3名常駐工作人員；

但是，“湖濱晴雨”工作室涵蓋內(nèi)容很大，包括75名民情觀察員，上至耄耋老人、下至90后，囊括了“兩代表一委員”、居民骨干、社區(qū)干部、年輕社工等。

日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，“湖濱晴雨”工作室建立了一套常態(tài)化機(jī)制，開展了“相約星期五”“南宋御街建設(shè)大家談”“不文明行為挑刺”等活動(dòng)。

青年路社區(qū)一名老黨員、民情觀察員說，雖然大家提的建議針對(duì)的都是一些瑣事，但講的全是真心話，反映的也是老百姓實(shí)實(shí)在在的需求，能使政府與百姓“常通氣”，讓百姓“不憋氣”。

設(shè)立民情預(yù)報(bào)員、民情觀察員，堅(jiān)持“民情氣象一天一報(bào)、民生焦點(diǎn)一周一報(bào)、民生時(shí)政一月一報(bào)、民生品質(zhì)一年一報(bào)”。

截至2021年8月，該聯(lián)系點(diǎn)已就33部地方性法規(guī)開展了意見征集，累計(jì)收集各類“原汁原味”“土言土語”的立法建議1190條，被采納77條。

重慶涪陵高新區(qū)管委會(huì)重慶市涪陵高新區(qū)管委會(huì)是重慶市人大常委會(huì)確定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。建設(shè)了“立法聯(lián)系點(diǎn)展示中心”；建立起“八步工作法”，依次為：“接受征詢?nèi)蝿?wù)→制定工作方案→開展法律解讀→開展意見征集→形成報(bào)告初稿→咨詢專家團(tuán)隊(duì)→上報(bào)意見報(bào)告→資料檔案歸檔”。

建立了“1+4+8+N+X”模式，即設(shè)置1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)、功能輻射4個(gè)區(qū)（立足涪陵高新區(qū)，輻射臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)、白濤工業(yè)區(qū)、清溪園區(qū)）、意見征集面向涪陵包括未來榨菜產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等8大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立N個(gè)信息采集點(diǎn)，首批落實(shí)21個(gè)信息采集點(diǎn)；“X”，即立法咨詢專家顧問、信息采集員、企業(yè)服務(wù)專員、法律顧問等。

涪陵高新區(qū)管委會(huì)出臺(tái)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)和信息采集點(diǎn)工作制度，內(nèi)容涵蓋了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則、信息采集點(diǎn)工作規(guī)則、意見建議征詢辦法、經(jīng)費(fèi)管理辦法、建立專家顧問團(tuán)、人員教育培訓(xùn)管理辦法、信息采集點(diǎn)后評(píng)估制度等。

發(fā)現(xiàn)六個(gè)問題短板

王一君代表通過對(duì)上海、山東、浙江、重慶四地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)主要存在以下六個(gè)方面的問題和短板：

一是基層立法聯(lián)系點(diǎn)更多的作為一個(gè)采集民意的載體，并未就基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定位和作用展開而形成以此為核心的剛性制度，沒有將其與立法聽證制度等結(jié)合起來；

二是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，尚未對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度出臺(tái)規(guī)范性文件，造成基本制度框架的規(guī)范缺失；

三是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度對(duì)于公眾參與權(quán)的保護(hù)不足，無救濟(jì)則無權(quán)利，若無救濟(jì)，公眾通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法的權(quán)利則無法保障；

四是通過征集的單一方式，不能最大限度提升公眾立法參與的積極性，如果公眾能夠通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)這個(gè)平臺(tái)參與立法全過程，有權(quán)提出立法動(dòng)議、有權(quán)要求立法咨詢等，公眾會(huì)更有積極性；

五是現(xiàn)有基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度過于原則，導(dǎo)致隨意性較大、可操作性不夠強(qiáng)；

六是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度公開、透明程度不夠，公眾不能深度參與、有效參與，從而導(dǎo)致監(jiān)督反饋缺失。

提出三點(diǎn)具體建議

如何彌補(bǔ)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的這些問題與短板，讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅能基本實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)格化全覆蓋、民意直通車、精準(zhǔn)反映民意”等方面的功能和作用，還能進(jìn)一步增強(qiáng)立法工作質(zhì)效，提升法治指數(shù)？為此，王一君代表提出三點(diǎn)建議，加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)：

第一，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度規(guī)范。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是我國對(duì)于公眾立法參與的一次嘗試和創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完整的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度規(guī)范：制定規(guī)范構(gòu)建基本框架，細(xì)化公眾通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法的程序、形式、效力等，真正實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度化、規(guī)范化、實(shí)效化。

第二，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能定位。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公眾立法參與的方式之一，不是孤立的，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度規(guī)范化后，應(yīng)結(jié)合立法的公開制度、旁聽制度、專家咨詢制度、聽證制度和立法后評(píng)估制度，以及關(guān)于提升公眾立法參與質(zhì)量機(jī)制等配套制度，共同構(gòu)建公眾立法參與系統(tǒng)，各個(gè)制度之間，相互結(jié)合、穿插，嵌入立法各個(gè)階段和環(huán)節(jié)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)應(yīng)注重自上而下的征集和上下通暢的互動(dòng)，自下而上的轉(zhuǎn)換和上下平等的交流，是公眾立法參與制度規(guī)范的內(nèi)容之一。

第三，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的配套規(guī)范。

對(duì)于配套規(guī)范，王一君代表從兩個(gè)方面提出了更為具體的建議和思路。

首先，要培育引導(dǎo)公民組織化參與。

組織化能夠提高立法效率，將能夠統(tǒng)一民意的公眾快速集合起來，高效、有序表達(dá)利益訴求。這種通過自主意愿結(jié)合起來的組織，在利益表達(dá)方面，較之公民個(gè)人而言，具有不可替代的優(yōu)越性，在比較成熟的組織參與立法過程中已得到展現(xiàn)，比如，工會(huì)在勞動(dòng)合同法相關(guān)立法中對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法中對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，等等。一方面，組織對(duì)立法機(jī)關(guān)施加影響有助于提高立法效率；另一方面，過于分散的利益訴求，在表達(dá)的過程中，會(huì)造成無序。

其次，媒體公開，陽光立法。

隨著互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的興起，大眾接受訊息的方式產(chǎn)生了翻天覆地的變化，足不出戶，能見天下之人，聞天下之事。信息公開采用公眾喜聞樂見的方式實(shí)施，比如，政府通過互聯(lián)網(wǎng)、官方微博、抖音等大眾媒體問計(jì)于民、收集民意，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等已然成為主要的信息公開平臺(tái)、輿情平臺(tái)。立法機(jī)關(guān)通過媒體，可以拓寬公眾立法參與的渠道；公眾可以通過媒介傳遞訴求、放大民意，“若無媒體的關(guān)鍵性傳動(dòng)作用，則無公眾參與?！睕]有媒體對(duì)民意的呈現(xiàn)與放大，諸多問題難以達(dá)到預(yù)期效果。（文/盛學(xué)友）

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