在川普政府發(fā)布對等關(guān)稅行政令面向全球征稅后不久，我寫了《》，指出川普在美國歷史上首次使用1977年的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）作為征收關(guān)稅的法律基礎(chǔ)，是一個挺大的弱點，可能最終受到美國法院的掣肘。

5月28日，美國國際貿(mào)易法院裁定川普以IEEPA為法律基礎(chǔ)加征關(guān)稅屬于行政越權(quán)，并正式發(fā)布了永久性禁令（permanent injunction），要求政府在 10 天內(nèi)（即6月7日前）停止征收相關(guān)關(guān)稅。5月29日，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院也對另一起同樣針對川普關(guān)稅政策的案件作出了十分相似的判決。法院認為，IEEPA沒有授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅，不屬于“規(guī)定美國關(guān)稅的法律”，相關(guān)案件也不應(yīng)由國際貿(mào)易法院管轄。但與國際貿(mào)易法院裁決不同的是，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)了初步禁令，但沒有全面禁止關(guān)稅，而是只禁止政府向兩家原告企業(yè)征收基于IEEPA的關(guān)稅。

國際貿(mào)易法院的裁決出來后，司法部馬上提起了暫緩執(zhí)行法院裁決的緊急動議，請求聯(lián)邦巡回上訴法院在上訴期間暫緩執(zhí)行該裁決。司法部在緊急動議中表示，如果聯(lián)邦巡回上訴法院不采取行動，司法部最早將于在5月30日向最高法院申請暫緩執(zhí)行。幾個小時后，上訴法院發(fā)布的命令。批準對美國國際貿(mào)易法院的裁決實施 “立即行政暫緩執(zhí)行”。但這個命令沒有完全滿足司法部的要求，司法部要的是“長期暫緩執(zhí)行”，但上訴法院給的是“臨時暫緩執(zhí)行”，好讓它有機會去審查司法部的動議，裁定是不是要給“長期暫緩執(zhí)行”。

也正因如此，這個“臨時暫緩執(zhí)行”有效期只能持續(xù)到法院就司法部的“長期暫緩執(zhí)行”動議作出裁決。上訴法院的命令設(shè)定了進一步提交案情摘要的時間表，要求原告方（包括小企業(yè)和民主黨總檢察長）在 6 月 5 日前提交反對司法部請求的摘要，并給予政府至6月9日的時間撰寫答辯狀。巡回上訴法院可能在案情摘要提交完畢后的任何時間作出裁決。估算下來，“臨時暫緩執(zhí)行”有效期可能至少要持續(xù)到6月中旬。接下來不太確定的是，司法部會不會因為上訴法院沒給“長期暫緩執(zhí)行”繼續(xù)向最高法院提交動議。

但不論如何，上訴法院的這個命令意味著從今天起到至少6月中旬，基于IEEPA征收的10%基準關(guān)稅、對各國的對等關(guān)稅、對中國的20%芬太尼關(guān)稅、對加拿大和墨西哥的25%芬太尼關(guān)稅暫時又恢復(fù)了執(zhí)行。

今天讀了一下國際貿(mào)易法院昨天發(fā)的49頁的裁決。這是一個關(guān)于IEEPA總統(tǒng)權(quán)力邊界的經(jīng)典案例。此案法院審理的核心問題，其實就是一句話：總統(tǒng)有沒有權(quán)力繞開國會、動用IEEPA來征收全球性或報復(fù)性的進口關(guān)稅？

對此，法院的回答非常清楚：沒有。

理由也不復(fù)雜，歸根到底就是因為美國憲法把征稅權(quán)力明確交給了國會，而不是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)即使是在國家宣布進入緊急狀態(tài)的前提下，也不能隨便用IEEPA來做國會才有權(quán)力做的事。法院認為，如果IEEPA真的被解釋成可以讓總統(tǒng)在任何時候、出于任何理由，對任何國家征任何關(guān)稅，那就等于是在用一個普通法律，把憲法規(guī)定的權(quán)力轉(zhuǎn)交給了總統(tǒng)。這種理解不僅違背了憲法對權(quán)力分立的安排，也給了總統(tǒng)一個隨時可以開啟“經(jīng)濟戰(zhàn)”的按鈕，完全繞開了民選的立法機構(gòu)。這是法院無法接受的。

具體來說，法院主要分析了兩個涉及IEEPA解釋的關(guān)鍵問題：

一、IEEPA里的“阻止或禁止進口”這幾個字，是不是等于“總統(tǒng)可以征稅”？

根據(jù)IEEPA的原文，美國總統(tǒng)可根據(jù)其制定的法規(guī)，通過指令、許可或其他方式，采取以下措施：

...... 調(diào)查、規(guī)范、指示并強制、使之無效、撤銷、阻止或禁止與任何外國或其國民擁有利益的財產(chǎn)有關(guān)的以下行為：獲取、持有、保留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運輸、進口、出口，或進行交易，或行使與之有關(guān)的任何權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)； ......

政府認為IEEPA明確說總統(tǒng)可以“阻止或禁止進口”，這就等于是說授權(quán)總統(tǒng)可以征收關(guān)稅了，但法院認為，這種語言太模糊了，根本達不到“明確授權(quán)”的標準。除非國會清楚地寫出來“總統(tǒng)有權(quán)在這些情況下加征關(guān)稅”，否則不能假設(shè)總統(tǒng)有這個權(quán)力。這是“非授權(quán)原則”和“重大問題原則”的基本要求。尤其是關(guān)稅這種問題，不是一個邊緣事務(wù)，而是牽涉到整個國家經(jīng)濟和對外政策的重大決策。法院援引過往判例明確表示，如果某個行政行為具有“重大經(jīng)濟或政治影響”，那國會必須要明確授權(quán)，而不能靠總統(tǒng)自己“理解”或“判斷”去兜底。

政府方面試圖反駁說，IEEPA在文本上已經(jīng)足夠限制總統(tǒng)的權(quán)力，比如總統(tǒng)必須先宣布國家緊急狀態(tài)，并且權(quán)力使用對象僅限于外國或外國人擁有的財產(chǎn)。但法院指出，這些限制仍然不足以讓人相信IEEPA授予總統(tǒng)的是一個“征稅”的權(quán)力，特別是在全球范圍內(nèi)普遍征收報復(fù)性關(guān)稅的情況下，缺乏國會制定的具體稅率、時間限制、對象范圍等細節(jié)安排。這種“無限制式”的權(quán)力，早就超出了IEEPA本來的緊急應(yīng)對功能。

更重要的是，這種全球或報復(fù)性關(guān)稅其實并不是總統(tǒng)第一次嘗試用緊急權(quán)力去做超出原意的事。法院特別回顧了1971年尼克松總統(tǒng)在Yoshida II案中征收進口附加稅的先例，當時雖然也引用了《貿(mào)易法》中的緊急授權(quán)條款，但法院指出，那些關(guān)稅是有明確的對象和期限限制的，還受《關(guān)稅表》約束，不像這次這樣廣泛而無限。法院強調(diào)，在Yoshida案中就已經(jīng)提醒過：不能讓總統(tǒng)靠一句“緊急狀態(tài)”就隨便征關(guān)稅，否則整個國際貿(mào)易制度就成了總統(tǒng)一個人說了算的游戲。

在處理與國際收支逆差相關(guān)的關(guān)稅問題上，法院特別強調(diào)了1974年《貿(mào)易法》第122條的重要性。這條法律專門設(shè)立了總統(tǒng)如何在“非緊急狀態(tài)”下對國際收支逆差采取措施的合法路徑，包括征稅上限為15%、最長不得超過150天等嚴格規(guī)定。而IEEPA本質(zhì)上是一個“緊急狀態(tài)工具箱”，原意是用來凍結(jié)敵對國家資產(chǎn)或者中止資金往來，而不是用來取代《貿(mào)易法》的功能。如果總統(tǒng)能用IEEPA來規(guī)避《貿(mào)易法》的這些限制，那等于就是“走后門”，違反了國會原本設(shè)定的程序和權(quán)力平衡。

二、以“打擊芬太尼等毒品販運”為理由，對墨西哥、中國等國商品加征的關(guān)稅，是不是IEEPA說的“應(yīng)對異常和特殊威脅”？

根據(jù)IEEPA，總統(tǒng)的IEEPA權(quán)力只能用于應(yīng)對符合以下條件的“異常和特殊威脅”：

...... (1) 該威脅全部或大部分源于美國境外； (2) 該威脅對美國的國家安全、外交政策或經(jīng)濟構(gòu)成威脅； (3) 總統(tǒng)已根據(jù)本法第1621條宣布其構(gòu)成國家緊急狀態(tài)。 ......

法院在這里指出一個非常關(guān)鍵的點：“應(yīng)對”這個詞不是一個模糊的外交術(shù)語，而是有實質(zhì)性含義的。你說是“為了應(yīng)對威脅”征稅，那你就得證明，這個征稅行為和你要解決的問題之間，有一個清晰的、直接的因果聯(lián)系。比如說，加稅可以減少毒品流入，或者能讓對方政府在法律上采取措施配合。但在販運關(guān)稅這個例子里，加稅對象是合法商品、合法貿(mào)易渠道，而芬太尼之類的毒品恰恰是通過非法走私方式流入的。所以，征稅和“毒品威脅”之間，根本沒有直接聯(lián)系。

更離譜的是，政府自己也承認，這些關(guān)稅的目的不是直接解決問題，而是為了“制造談判籌碼”，希望通過讓對方感受到經(jīng)濟壓力來逼他們做出改變。這種“以稅為壓”的方式也許在外交上聽起來合理，但在法律上完全不合格。IEEPA要求的是“為應(yīng)對異常和特殊威脅”，而不是“為了讓別人去應(yīng)對某種威脅”。也就是說，不能把“籌碼”理解為“應(yīng)對”。法院認為，如果“應(yīng)對”可以被解釋為“間接制造壓力”，那總統(tǒng)就可以用IEEPA做任何事，而IEEPA原本所設(shè)的限制也就失去了意義。

判決還反駁了政府提出的“政治問題原則”。政府試圖說，這種外交、安全層面的問題屬于“政治問題”，法院不該插手。但法院明確回應(yīng)：本案并不是在評判總統(tǒng)的外交策略是否高明，而是在判斷總統(tǒng)是否依法行使了他手中的權(quán)力。法院有責任解釋法律文本，判斷總統(tǒng)有沒有在法定范圍內(nèi)行動。這不是“政治干涉”，而是美國憲法賦予司法機構(gòu)最基本的職責——防止權(quán)力越界，保障法律規(guī)則的穩(wěn)定性。

法院也指出，如果接受政府那種解釋方式，那么總統(tǒng)只要說一句“我這是為了應(yīng)對威脅”，不管怎么做都合法了。今天是關(guān)稅，明天可能是凍結(jié)國內(nèi)賬戶、禁止民企和外國交易，哪怕這些行為本身與威脅無關(guān)。這顯然不可能是國會在制定IEEPA時的本意。IEEPA并不是一把隨意揮舞的大錘，而是應(yīng)急情況下的一把螺絲刀，用得不當，就不是修復(fù)問題，而是破壞制度。

法院最后引用的十九世紀斯托里大法官所說：總統(tǒng)的權(quán)力，必須來自法律，而不是他自己的判斷；法院的職責，是解釋法律，而不是順從權(quán)威。這正是美國憲政制度之所以歷久彌堅的關(guān)鍵所在。得出的結(jié)論也是明確的：IEEPA不授權(quán)總統(tǒng)征收全球、報復(fù)性或販運相關(guān)的關(guān)稅。這些行政命令缺乏明確法律依據(jù)，也沒有滿足IEEPA中“應(yīng)對異常和特殊威脅”的法定標準，因此屬于越權(quán)行為，相關(guān)關(guān)稅令撤銷，并永久禁止其執(zhí)行。

在向美國聯(lián)邦巡回上訴法院提交的緊急動議中，美國司法部代表政府對國際貿(mào)易法院的裁決進行了初步回應(yīng)。

司法部的核心主張可以通俗理解為：法院不該插手總統(tǒng)如何應(yīng)對外交和經(jīng)濟危機的問題，特別是當這些問題涉及與其他國家的敏感談判時。禁令一旦生效，將直接削弱總統(tǒng)在國際談判桌上的籌碼，破壞正在推進的多邊貿(mào)易協(xié)議，這對美國的外交政策和國家經(jīng)濟利益來說，是一種不可接受的“司法干預(yù)”。法院不應(yīng)撤銷這些關(guān)稅，更不應(yīng)發(fā)布全國性禁令。即使要限制，也應(yīng)局限于為原告提供必要救濟的范圍內(nèi)。

司法部指出，國際貿(mào)易法院下達的永久禁令，不僅扼殺了總統(tǒng)以關(guān)稅為談判工具的可能性，還未適當考慮外交層面正在進行的實質(zhì)性談判與博弈。這些談判涉及美國與包括中國、英國、墨西哥等在內(nèi)的多個國家，尤其是正在醞釀中或已宣布意向的雙邊貿(mào)易減讓協(xié)定。一旦總統(tǒng)無法維持其施加的關(guān)稅作為談判手段，許多來之不易的外交成果可能在一夜之間崩潰。

此外，司法部援引了美國貿(mào)易代表賈米森·格里爾及其他內(nèi)閣高官所提交的聲明，這些聲明曾明確警告，如果法院叫停關(guān)稅，將對美國與幾十個國家正在進行的貿(mào)易磋商造成“災(zāi)難性后果”。例如，美國與英國、中國之間本已接近達成初步互相降低關(guān)稅的協(xié)議，就可能因為禁令導致談判基礎(chǔ)失效而“瞬間崩盤”。

司法部特別批評法院沒有遵循傳統(tǒng)的衡平法要求。例如，在發(fā)布永久禁令前，法院應(yīng)充分評估四項基本要素：原告是否面臨無法挽回的損害、法律問題是否具有爭議、禁令是否公平、禁令是否符合公共利益。然而國際貿(mào)易法院卻幾乎沒有展開這些分析，直接作出了永久性禁令的裁定。司法部稱這是一種“教科書式的法律錯誤”，本身就足以成為撤銷禁令的理由。

更進一步，司法部認為，即便法院認為這些關(guān)稅非法，也應(yīng)僅限制政府向本案中的兩組原告征稅——即小企業(yè)聯(lián)盟和包括俄勒岡在內(nèi)的12個州的民主黨總檢察長。法院卻發(fā)布了全國適用的禁令，禁止政府在任何情況下對所有企業(yè)和個人征收這些關(guān)稅，這種“全國范圍的一刀切”做法，司法部認為違背了聯(lián)邦憲法第三條的基本原則。因為根據(jù)該原則，法院的裁決應(yīng)限于解決眼前原告的實際損害，而不應(yīng)擴展至對整個國家范圍的政策進行普遍否定。在動議中，司法部援引了最高法院過去的判例，強調(diào)全國性禁令（nationwide injunction）必須謹慎使用，并不適合此類案件。上訴法院至少應(yīng)當對“非當事人部分”暫緩執(zhí)行禁令，避免影響總統(tǒng)與第三方國家之間的談判。

對國際貿(mào)易法院的實質(zhì)裁決本身，司法部也進行了系統(tǒng)反駁：

第一，法院錯誤地將IEEPA等同于一般國內(nèi)法，而忽略了外交事務(wù)的特殊性。司法部引用了1936年“柯蒂斯-賴特案”（U.S. v. Curtiss-Wright Export Corp.）作為先例，強調(diào)總統(tǒng)在外交事務(wù)中擁有更大的自由裁量權(quán)，國會在這類領(lǐng)域下放權(quán)力時，也不可能像在國內(nèi)事務(wù)中那樣設(shè)置嚴密的限制。換句話說，外交事務(wù)天然需要“更寬的筆觸”，不能用國內(nèi)監(jiān)管標準來要求總統(tǒng)。

第二，法院沒有對“阻止或禁止進口”這個短語給出統(tǒng)一的解釋。法院在判決中一方面承認在某些情況下這個短語可以包含征稅行為，另一方面又在本案中否定了其適用性，標準模糊前后不一。司法部強調(diào)，法律術(shù)語在一個法律體系中應(yīng)保持含義一致性，不能因關(guān)稅是“全球性的”就改變其定義。

第三，法院對“販運關(guān)稅”與芬太尼問題之間的關(guān)聯(lián)認定過于苛刻。政府主張，即使征收這類關(guān)稅并不能直接阻止毒品進入美國，但作為外交談判的籌碼，它的間接作用正是IEEPA所意圖賦予總統(tǒng)的手段之一。政府甚至直言：“創(chuàng)造外交談判籌碼，本身就是IEEPA的核心用途。”因此，用關(guān)稅來換取他國加強執(zhí)法并非背離IEEPA，而是完全符合其宗旨。

第四，法院的做法有悖于最高法院在2018年的先例，即在涉及國家安全與外交政策的決定時，法院應(yīng)避免介入總統(tǒng)的政策判斷。例如在維持特朗普移民限制令（俗稱“禁穆令”）的案件中，最高法院明確裁定法院無權(quán)質(zhì)疑總統(tǒng)如何判斷國家威脅并作出應(yīng)對。司法部稱，這一原則在關(guān)稅與外交問題中同樣適用。

白宮國家經(jīng)濟委員會主任凱文·哈塞特上午在?？怂股虡I(yè)頻道的采訪中，對國際貿(mào)易法院的裁決不屑一顧，說這只是“激進法官”制造的“小插曲”。 他還指出，如果政府上訴失敗，白宮仍可利用“其他法律”推進關(guān)稅議程，“還有三四種其他方式可以做到”。

至于“其他法律”，今天已經(jīng)有了很多討論。即使IEEPA關(guān)稅最后被法院徹底推翻，也并不意味著政府就完全不能加稅了。美國法律體系里還有其他幾條備用“關(guān)稅授權(quán)通道”，政府如果愿意，仍然可以用這些途徑來推出非常相似甚至效果更強的措施，只是程序、適用范圍和時間上有所不同。

一是《1974年貿(mào)易法》第122條。這是個應(yīng)急條款，允許總統(tǒng)在國際收支出現(xiàn)嚴重赤字，或者美元快要大幅貶值時，為了保護美國經(jīng)濟，迅速對所有進口商品征收最高15%的關(guān)稅。這種措施最多只能維持150天，之后就必須由國會接手決定是否延長。它的好處是啟動快，不需要什么調(diào)查或聽證程序，所以如果政府真要動用它，幾天之內(nèi)就能重新加上類似之前10%的關(guān)稅。不過150天之后能不能再次立即啟動，法律上沒有寫清楚。

二是《1974年貿(mào)易法》第301條。這也是個很有名的工具，過去特朗普對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)就是靠它起步的。簡單來說，美國貿(mào)易代表可以對某個國家是否采取了不公平或歧視性的貿(mào)易做法展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)束后如果認為對方有問題，就可以加關(guān)稅，不限稅率、不限時間。缺點是程序比較長，一般需要幾周甚至幾個月時間才能調(diào)查完、宣布結(jié)果并采取行動，但一旦啟動，就幾乎沒有限制。

三是《1962年貿(mào)易擴展法》第232條。這條法律允許總統(tǒng)以“國家安全”為由，對某類商品加關(guān)稅。之前特朗普政府用這條規(guī)定對鋼鐵、鋁和汽車等產(chǎn)品加了稅?，F(xiàn)在如果IEEPA這條路被堵住，白宮可能會把更多目光放回232條，比如用它來對藥品、半導體或電子產(chǎn)品加稅。因為相比IEEPA，232條的法律風險低得多，法院比較不容易推翻。

四是《1930年貿(mào)易法》第338條。這條法律比較冷門，但也真實存在，允許總統(tǒng)對那些歧視美國商品的國家，加收最高50%的關(guān)稅，不用事先調(diào)查，也沒規(guī)定必須符合某種程序。雖然從來沒有被用過，但如果政府真的想快速出手，理論上可以用它作為工具，盡管它對加稅的幅度有限制。

但不論如何，我感覺針對IEEPA的訴訟十有八九要一直打到最高法院，結(jié)果很可能對政府不利，因為IEEPA這個法律依據(jù)實在有些過于牽強。

這不是我一個人的看法。川普第一任期的貿(mào)易代表萊特希澤4月28號在美國外交關(guān)系委員會有個訪談，曾經(jīng)談到這個問題。他那時候就斷言，美國國際貿(mào)易法院“很有可能會裁定禁止”川普依據(jù)IEEPA征收關(guān)稅。在萊特希澤看來，IEEPA的核心條文并沒有使用“關(guān)稅”一詞，這本身就為其作為征稅依據(jù)帶來很大爭議。他直言：這部法律寫得實在是非常寬泛，雖然授權(quán)總統(tǒng)在國家緊急狀態(tài)下可以采取一系列經(jīng)濟手段，比如調(diào)查、監(jiān)管、凍結(jié)資產(chǎn)、阻止交易，甚至禁止對外國擁有權(quán)益的財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)移或交易等操作，但這套工具本質(zhì)上是為經(jīng)濟制裁準備的，并不包括征收關(guān)稅這一財政行為。

萊特希澤也認為這個案子很可能達到美國最高法院，并且對政府能贏很悲觀?！拔矣X得最高法院推翻這類關(guān)稅的可能性是相當大的。對我來說，這種觀點很有說服力。我認為應(yīng)該支持禁止這種做法（根據(jù)IEEPA征收關(guān)稅）”。相比之下，他更看好政府改走其他法律授權(quán)路徑，并且也舉了《1974年貿(mào)易法》第122條“國際收支條款”作為例子，強調(diào)這種操作的合法性“幾乎是百分之百沒問題”。

走其他的法律授權(quán)自然是可能的，但問題正如哈塞特所言，IEEPA是最佳的方案。其他的路徑各有各的缺點：122條，只能維持150天，而且最后還是國會而不是川普拍板，這個川普肯定不干；第232條，典型的行業(yè)關(guān)稅，只能基于國家安全理由針對具體商品類別去征稅，和對等關(guān)稅的效果完全沒法比；第338條，征稅有上限（50%），關(guān)鍵還是1930年老掉牙的法律，對“歧視性行為”的定義非常模糊，標準或程序不清，合法性基礎(chǔ)薄弱，很容易遭到質(zhì)疑或法律挑戰(zhàn)。301條，是針對具體國家的單邊貿(mào)易報復(fù)措施，理由一般是這些國家存在“不合理、不公平或歧視性”貿(mào)易行為，難不成要把所有國家都認定存在這些行為？

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