通過(guò)稅制改革提高地方政府促消費(fèi)的積極性

文 l 盛松成、龍玉、陳璽

大力提振消費(fèi)是全面擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要抓手。今年《政府工作報(bào)告》將“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”置于政府主要工作之首。

對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)工作而言，增加投資的可控性更強(qiáng)，而提振消費(fèi)更像是“推繩子”，往往需要市場(chǎng)的配合，尤其是在居民部門消費(fèi)傾向較弱的情況下，難度更大。應(yīng)重視地方政府對(duì)促進(jìn)消費(fèi)的積極性，因?yàn)檫@會(huì)直接影響有關(guān)促消費(fèi)政策的落實(shí)和成效。

但也要看到，目前不少地方政府面臨較大資金約束，地方財(cái)政受到債務(wù)累積和房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的拖累。而發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼本身需要耗費(fèi)較大財(cái)力，且會(huì)在一定程度上透支未來(lái)消費(fèi)需求。

我們認(rèn)為，可以從財(cái)稅制度層面著力，建立地方政府促進(jìn)消費(fèi)的良性激勵(lì)機(jī)制。這從長(zhǎng)期看，亦符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的要求，充分釋放我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)潛力。

從我國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)看，增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅是前四大稅種。其中，增值稅（由中央和地方“五五分成”）對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)最大。而隨著國(guó)家逐步推動(dòng)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，消費(fèi)稅則有望成為地方政府的增量收入來(lái)源。因此，提振消費(fèi)的財(cái)稅改革應(yīng)主要考慮從增值稅和消費(fèi)稅入手。2024年，我國(guó)稅收收入17.5萬(wàn)億元，其中增值稅6.67萬(wàn)億元（占全部稅收的38%），消費(fèi)稅1.65萬(wàn)億元（占全部稅收的9%）。

參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們建議：

一是在增值稅分配方式上更加側(cè)重向消費(fèi)地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)提高轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)性；

二是加快推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，通過(guò)消費(fèi)稅改革推動(dòng)綠色、智能、健康等新興消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)展，以消費(fèi)升級(jí)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

一、進(jìn)一步釋放我國(guó)消費(fèi)潛力可能面臨財(cái)稅制度的制約

近年來(lái)，國(guó)家戰(zhàn)略更加注重內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，逐步確立了消費(fèi)的基礎(chǔ)性作用和投資的關(guān)鍵性作用并重的發(fā)展方向，特別強(qiáng)調(diào)將恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置。但現(xiàn)有稅收稅制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

以增值稅為例。目前我國(guó)增值稅分配仍以生產(chǎn)地原則為基礎(chǔ)，盡管這一安排在投資主導(dǎo)階段有效支撐了地方政府財(cái)政，但在消費(fèi)驅(qū)動(dòng)逐步成為主要增長(zhǎng)動(dòng)力的新階段，其局限性日益突出。

一是稅收與稅源背離引發(fā)的激勵(lì)扭曲和地區(qū)間稅收橫向分配的失衡。

由于生產(chǎn)地政府取得其分享的增值稅收入，消費(fèi)地居民實(shí)際負(fù)擔(dān)其所購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)中包含的增值稅，造成地區(qū)間稅收和稅源的背離。這種安排還帶來(lái)了激勵(lì)扭曲：地方政府為爭(zhēng)奪稅源，抑制了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

此外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也為增值稅的合理分配帶來(lái)挑戰(zhàn)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式下，一方面，生產(chǎn)地和消費(fèi)地分離的情況更加顯著，另一方面，消費(fèi)行為分散但稅收集中在平臺(tái)注冊(cè)地（多為發(fā)達(dá)地區(qū)），更是給地區(qū)間增值稅橫向分配的不合理帶來(lái)雙重壓力。

二是地方發(fā)展模式重投資、輕消費(fèi)，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

由于稅收與生產(chǎn)規(guī)模掛鉤，企業(yè)通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?？芍苯釉黾拥胤秸亩愂辗殖?，地方政府因此更傾向于支持企業(yè)“做大”而非“做強(qiáng)”，容易造成低端產(chǎn)能過(guò)剩與高端產(chǎn)能不足并存的局面。并且，受制于現(xiàn)有激勵(lì)結(jié)構(gòu)，地方政府普遍缺乏培育消費(fèi)市場(chǎng)的積極性，而多元化的消費(fèi)需求恰恰是引導(dǎo)有效投資、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。

目前我國(guó)增值稅分配機(jī)制中缺乏對(duì)消費(fèi)地的直接補(bǔ)償，主要依賴中央轉(zhuǎn)移支付在一定程度上間接緩解矛盾。但一般轉(zhuǎn)移支付機(jī)制缺乏明確的分配依據(jù)和有效的激勵(lì)約束，效率較低且削弱了地方政府的自主性，難以從根本上緩解稅收歸屬與實(shí)際稅源之間的錯(cuò)配問(wèn)題。

為緩解生產(chǎn)地原則下增值稅分配機(jī)制產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，需要考慮建立更為科學(xué)、合理、能夠體現(xiàn)消費(fèi)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償機(jī)制，以引導(dǎo)地方政府優(yōu)化發(fā)展導(dǎo)向，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

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二、促消費(fèi)相關(guān)稅制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）歐盟增值稅分配改革對(duì)優(yōu)化我國(guó)增值稅分配機(jī)制的啟示

歐洲是增值稅的發(fā)源地，歐盟成員國(guó)均實(shí)行增值稅。在過(guò)去三十多年中，歐盟為適應(yīng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的需要，持續(xù)推動(dòng)內(nèi)部跨境增值稅制度從生產(chǎn)地原則向消費(fèi)地原則的轉(zhuǎn)型，根本原因在于歐盟一體化程度不斷加深，以及跨境貿(mào)易形態(tài)的持續(xù)演變。特別是遠(yuǎn)程服務(wù)和電子商務(wù)的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)“生產(chǎn)—銷售”鏈條的地理邊界，使原本以生產(chǎn)地為基礎(chǔ)的征稅模式難以準(zhǔn)確反映實(shí)際消費(fèi)地點(diǎn)。

歐盟增值稅改革歷程大致經(jīng)歷了制度奠基、過(guò)渡性制度確立與探索、消費(fèi)地原則確立與制度轉(zhuǎn)型，以及確定性增值稅制度構(gòu)建四個(gè)階段。

在歐盟一體化初期，跨境貨物和服務(wù)貿(mào)易日益頻繁，但成員國(guó)對(duì)稅收主權(quán)的高度敏感使得徹底推行統(tǒng)一制度難度較大，采取了生產(chǎn)地原則作為基本征稅邏輯。這種安排在成員國(guó)關(guān)系相對(duì)松散、邊境尚未完全開放階段，有助于稅收征管穩(wěn)定，順應(yīng)了各國(guó)政府對(duì)控制本國(guó)財(cái)政收入來(lái)源的訴求。

隨著“單一市場(chǎng)計(jì)劃”的推進(jìn)，歐盟逐步引入消費(fèi)地原則，并開始嘗試通過(guò)集中清算、電子申報(bào)等方式協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的稅收歸屬，以“過(guò)渡性增值稅制度”作為折中選擇——即在B2B貨物貿(mào)易中適用消費(fèi)地原則，而在其他交易類型中繼續(xù)沿用生產(chǎn)地原則。

得益于信息技術(shù)的進(jìn)步，在電子商務(wù)以及跨境服務(wù)貿(mào)易迅猛發(fā)展的倒逼之下，歐盟逐步通過(guò)技術(shù)手段引入“一站式申報(bào)機(jī)制”（OSS），并明確在未來(lái)的“確定性增值稅制度”中，所有跨境交易均由出口商申報(bào)、按消費(fèi)地稅率征稅、稅收歸屬于消費(fèi)國(guó)，最終實(shí)現(xiàn)了征稅原則的高度一致性。

事實(shí)上，歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)比我國(guó)更大，但經(jīng)過(guò)制度探索，依然取得了積極的成果。

我國(guó)進(jìn)行增值稅分配機(jī)制改革的優(yōu)勢(shì)還是較為明顯的：一是在地區(qū)協(xié)同方面，不存在稅率不統(tǒng)一或者地區(qū)間不信任的瓶頸；二是過(guò)去歐盟由于技術(shù)限制而無(wú)法落地的征管體系，在現(xiàn)今大數(shù)據(jù)和人工智能的技術(shù)條件下已不是無(wú)法克服的困難。

借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)階段可以考慮采取“生產(chǎn)地+消費(fèi)地”并存的復(fù)合模式（對(duì)應(yīng)歐盟增值稅改革“過(guò)渡性制度確立與探索”的時(shí)期），并通過(guò)設(shè)立過(guò)渡性制度安排，逐步過(guò)渡到以消費(fèi)地為主的增值稅收入分配機(jī)制。此外，應(yīng)確立更為精準(zhǔn)的補(bǔ)償依據(jù)，對(duì)消費(fèi)地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，建立良性的激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府改善本地消費(fèi)環(huán)境，推進(jìn)消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化和升級(jí)。

（二）美國(guó)銷售稅（Sales Tax）對(duì)我國(guó)消費(fèi)稅改革的啟示

美國(guó)是全球第一大經(jīng)濟(jì)體和最大的消費(fèi)國(guó)。目前，美國(guó)的消費(fèi)率已經(jīng)超過(guò)80%，而美國(guó)的人均GDP已超過(guò)8萬(wàn)美元。早在20世紀(jì)60年代初，美國(guó)人均GDP約1.9萬(wàn)美元（按不變價(jià)計(jì)算）時(shí)，美國(guó)的消費(fèi)率也達(dá)到了77%。也就是說(shuō)，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要就是靠消費(fèi)持續(xù)帶動(dòng)的。

美國(guó)是以直接稅為主的國(guó)家，個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅分別是聯(lián)邦政府和州及地方政府的主要收入來(lái)源。而消費(fèi)稅（一般包括銷售稅、增值稅和關(guān)稅等）是美國(guó)間接稅的主力軍，是對(duì)商品和服務(wù)的購(gòu)買行為征稅。

美國(guó)沒有全國(guó)統(tǒng)一的增值稅制度，而是以銷售稅（Sales Tax）為核心。這一方面是由于考慮到企業(yè)最終會(huì)將增值稅的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者承擔(dān)。另一方面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)以服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，所得稅制度更符合其經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，因?yàn)椴粚?duì)中間環(huán)節(jié)征稅，從而促進(jìn)了消費(fèi)的繁榮[ 呂長(zhǎng)順.促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)預(yù)期，消費(fèi)稅改革迫在眉睫[J].財(cái)富時(shí)代,2024,(08):16-19.][1]。

具體而言，聯(lián)邦政府不征收普通銷售稅，只對(duì)特定商品（如煙、酒、汽油、輪胎等）征收消費(fèi)稅，一般在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，遵循受益原則（例如燃油稅收入用于公路建設(shè)維護(hù)）和限制性課稅原則（例如煙酒稅旨在抑制不健康消費(fèi)）[ 已有研究指出，煙、酒屬于非健康消費(fèi)品，其消費(fèi)稅收入下劃地方可能會(huì)誘導(dǎo)地方政府為了增加稅收收入而鼓勵(lì)居民更多地消費(fèi)煙和酒，這既不利于居民身體健康，也將制約消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)作用的發(fā)揮。由此可見，煙、酒的商品屬性決定了其收入不適合下劃地方。正是考慮到這一點(diǎn)，目前除美國(guó)煙、酒消費(fèi)稅收入是中央與地方共享以外，世界上多數(shù)國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)和俄羅斯等的煙、酒消費(fèi)稅收入歸屬中央財(cái)政（張麗微等，2025）。][2]。美國(guó)45個(gè)州及地方政府征收普通銷售稅，各州根據(jù)自身需要設(shè)定不同稅率，通常在4%-7%之間，在零售環(huán)節(jié)征收。

普通銷售稅是美國(guó)消費(fèi)稅中最主要的稅種，征稅范圍以有形商品為主，部分州對(duì)食品、藥品免稅，以緩解稅收的累退性，減輕低收入家庭負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，部分州將稅基擴(kuò)展至勞務(wù)消費(fèi)（如酒店、修理服務(wù)）。此外，2018年經(jīng)美國(guó)最高法院判決，各州可對(duì)跨州電商交易征稅，終結(jié)了此前“無(wú)實(shí)體店不征稅”的規(guī)則。

盡管我國(guó)稅制與美國(guó)存在較大差異，但從美國(guó)銷售稅的制度設(shè)計(jì)中，仍可以得到一些啟示：

一是通過(guò)差異化稅率引導(dǎo)消費(fèi)行為。對(duì)煙酒、高污染商品征收高稅率，引導(dǎo)健康環(huán)保消費(fèi)；而必需品往往免稅，如美國(guó)多數(shù)州對(duì)食品、藥品免稅，減輕低收入群體負(fù)擔(dān)。

二是將消費(fèi)稅與公共服務(wù)掛鉤。例如，燃油稅、航空稅等專項(xiàng)稅收直接用于公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升消費(fèi)便利性，形成“稅收—服務(wù)—消費(fèi)”良性循環(huán)。

三、關(guān)于提高地方政府促消費(fèi)財(cái)稅激勵(lì)的建議

第一，優(yōu)化增值稅分配機(jī)制，尤其應(yīng)側(cè)重更加精準(zhǔn)地實(shí)施對(duì)消費(fèi)地的補(bǔ)償。

一是優(yōu)先在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域試點(diǎn)“生產(chǎn)地與消費(fèi)地相結(jié)合”的增值稅分配規(guī)則。考慮生產(chǎn)地和消費(fèi)地政府對(duì)價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)，對(duì)地方分享的50%部分，按照生產(chǎn)地與消費(fèi)地相結(jié)合原則進(jìn)行橫向分配，一部分由生產(chǎn)地政府就地留用，直接劃入當(dāng)?shù)刎?cái)政，其余按照消費(fèi)地原則在地區(qū)間橫向再分配。

二是進(jìn)一步完善現(xiàn)行增值稅留抵退稅的分擔(dān)機(jī)制，將進(jìn)項(xiàng)抵扣與銷項(xiàng)繳納操作相分離，由地方承擔(dān)的退稅部分，全部轉(zhuǎn)由所涉進(jìn)項(xiàng)稅抵扣的上游生產(chǎn)地稅務(wù)部門承擔(dān)退稅（因?yàn)榇挚鄣倪M(jìn)項(xiàng)稅，對(duì)于上游生產(chǎn)地來(lái)說(shuō)，是其銷項(xiàng)稅收入）。這有助于從根本上理順增值稅征收權(quán)益與退稅責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)金流的精準(zhǔn)匹配，避免基層財(cái)政因退稅陷入流動(dòng)性危機(jī)。

第二，優(yōu)化消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)，促進(jìn)消費(fèi)稅提質(zhì)擴(kuò)容。

一是由于最終環(huán)節(jié)或零售端價(jià)格會(huì)高于生產(chǎn)批發(fā)價(jià)格，可適當(dāng)降低消費(fèi)稅法定稅率。而對(duì)曾經(jīng)屬于高檔消費(fèi)品但現(xiàn)在已進(jìn)入尋常百姓家的小汽車、高檔化妝品等，亦可適當(dāng)降低其稅率。

二是為順利推進(jìn)改革，平衡地方利益，應(yīng)考慮在過(guò)渡期建立消費(fèi)稅收入調(diào)節(jié)制度，對(duì)應(yīng)稅消費(fèi)品主要生產(chǎn)地進(jìn)行彌補(bǔ)。以煙消費(fèi)稅為例，可考慮在消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移后，從消費(fèi)稅收入產(chǎn)生增量的地區(qū)提取部分資金作為調(diào)節(jié)基金，彌補(bǔ)增量為負(fù)的地區(qū)，平衡地區(qū)間稅收收入分配格局。

三是通過(guò)差異化稅率，鼓勵(lì)綠色、健康等消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)展，優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)。例如，對(duì)高污染、高耗能產(chǎn)品征收較高的消費(fèi)稅，降低綠色替代品的相對(duì)價(jià)格，但應(yīng)采取適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)節(jié)力度，避免轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)造成較大下行壓力。

第三，完善稅種聯(lián)動(dòng)管控和整合機(jī)制。

增值稅在進(jìn)口、生產(chǎn)、批發(fā)零售所有生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)均征收，可考慮將消費(fèi)稅與增值稅聯(lián)動(dòng)管控。例如，小汽車消費(fèi)稅與其對(duì)應(yīng)的車輛購(gòu)置稅在納稅人、稅基和調(diào)節(jié)效應(yīng)具有一致性，可考慮將小汽車消費(fèi)稅與其對(duì)應(yīng)的車輛購(gòu)置稅整合。這有助于加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革，擴(kuò)大消費(fèi)稅規(guī)模和占比。

此外，完善稅種聯(lián)動(dòng)，也有助于統(tǒng)籌間接稅對(duì)消費(fèi)品價(jià)格的影響，避免重復(fù)征稅，并在此基礎(chǔ)上對(duì)智能化、數(shù)字化、綠色化產(chǎn)品給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，降低相關(guān)產(chǎn)品的消費(fèi)成本，鼓勵(lì)居民增加對(duì)上述品類的消費(fèi)。

第四，推動(dòng)我國(guó)消費(fèi)統(tǒng)計(jì)體系的進(jìn)一步完善，從而為穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅改革提供基礎(chǔ)保障，助力消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的稅收征管，并為優(yōu)化增值稅分配提供更加完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

一是加強(qiáng)消費(fèi)統(tǒng)計(jì)的技術(shù)保障，如通過(guò)電子發(fā)票系統(tǒng)自動(dòng)抓取地理位置信息（如通過(guò)手機(jī)定位、收貨地址智能識(shí)別），輔助數(shù)據(jù)核驗(yàn)。

二是未來(lái)隨著區(qū)塊鏈等數(shù)字經(jīng)濟(jì)前沿技術(shù)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和支付領(lǐng)域的滲透，利用其可追溯性、數(shù)據(jù)“可用不可見”等優(yōu)勢(shì)，研究疏通數(shù)據(jù)流通和共享的堵點(diǎn)，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。*

本文作者盛松成系中歐國(guó)際工商學(xué)院教授，龍玉、陳璽為中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院研究員。于衛(wèi)國(guó)博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)