文：澤平宏觀團(tuán)隊(duì)

摘要

各經(jīng)濟(jì)體普遍意識(shí)到穩(wěn)定幣及其背后生態(tài)所帶來(lái)的巨大潛力，同時(shí)也引發(fā)對(duì)貨幣主權(quán)、金融穩(wěn)定、反洗錢(qián)、消費(fèi)者保護(hù)等多重監(jiān)管關(guān)切，相繼建立監(jiān)管框架。對(duì)穩(wěn)定幣如何監(jiān)管？如何兼顧鼓勵(lì)創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展？本文一探究竟。

海外經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管導(dǎo)向：美國(guó)立足全球美元化戰(zhàn)略，通過(guò)多機(jī)構(gòu)協(xié)同與分類(lèi)監(jiān)管，鼓勵(lì)錨定美元、儲(chǔ)備透明的合規(guī)穩(wěn)定幣，將其作為數(shù)字美元全球化工具。《天才法案》確立首個(gè)聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管框架，要求剛性?xún)陡杜c100%高流動(dòng)性美元資產(chǎn)儲(chǔ)備；歐盟以《MiCA法案》為核心，建立EMT/ART雙分類(lèi)體系，限制外幣穩(wěn)定幣日常支付，突出歐元主權(quán)保護(hù)；日本《資金結(jié)算法》限定發(fā)行主體與儲(chǔ)備資產(chǎn)，強(qiáng)化跨境支付監(jiān)管；新加坡《穩(wěn)定幣監(jiān)管框架》以分層牌照與透明儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)合規(guī)創(chuàng)新平衡；英國(guó)則在反洗錢(qián)基礎(chǔ)上，將穩(wěn)定幣納入支付系統(tǒng)監(jiān)管，謀求全球數(shù)字資產(chǎn)定價(jià)權(quán)。BIS、IMF、G20等多邊機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)跨境規(guī)則協(xié)調(diào)，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)香港采取包容審慎路徑。經(jīng)過(guò)公眾咨詢(xún)、沙盒試點(diǎn)、條例立法三步，2025年8月正式實(shí)施《穩(wěn)定幣條例》，最低實(shí)繳資本2500萬(wàn)港元，并嚴(yán)苛要求進(jìn)行 KYC（客戶識(shí)別），門(mén)檻較高，兼顧金融穩(wěn)定與市場(chǎng)創(chuàng)新，吸引渣打、Animoca等機(jī)構(gòu)申請(qǐng)牌照，同時(shí)因嚴(yán)格身份核驗(yàn)引發(fā)對(duì)跨境支付效率與隱私的擔(dān)憂。確立統(tǒng)一牌照制、嚴(yán)格儲(chǔ)備與贖回機(jī)制、禁止借貸質(zhì)押等業(yè)務(wù)，并適用銀行級(jí)KYC與交易監(jiān)控。

中國(guó)內(nèi)地堅(jiān)持風(fēng)控優(yōu)先、謹(jǐn)慎探索，以數(shù)字人民幣（DC/EP）替代潛在需求，并在海南、粵港澳等地通過(guò)監(jiān)管沙箱試點(diǎn)可控場(chǎng)景下的數(shù)字通證。2019年Libra事件成為政策加速器，推動(dòng)央行數(shù)字貨幣研發(fā)。2025年，央行與地方監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始提高對(duì)穩(wěn)定幣的研究與關(guān)注度，但總體保持保守式管理思路。2025年6月18日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在2025陸家嘴論壇上首次提到穩(wěn)定幣，“新型技術(shù)推動(dòng)央行數(shù)字貨幣、穩(wěn)定幣蓬勃發(fā)展，大幅縮短跨境支付鏈條，也對(duì)金融監(jiān)管提出挑戰(zhàn)”。這一表態(tài)標(biāo)志中國(guó)對(duì)穩(wěn)定幣的重視與審慎探索。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)中國(guó)的監(jiān)管路徑或?qū)⒁?/strong>DC/EP為核心，允許合規(guī)穩(wěn)定幣在限定場(chǎng)景、合規(guī)條件下發(fā)揮輔助功能，通過(guò)持牌管理、備付金監(jiān)管、場(chǎng)景限定、防范跨境資本外流等手段，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控下的制度化引導(dǎo)。

穩(wěn)定幣的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值在于其可能重塑跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施，突破SWIFT等美元本位體系的時(shí)效與成本瓶頸，具備去中介、鏈上可追溯、實(shí)時(shí)到賬等優(yōu)勢(shì)。對(duì)于我國(guó)而言，穩(wěn)定幣有望在數(shù)字人民幣覆蓋不足的地區(qū)作為過(guò)渡清算工具，提升人民幣國(guó)際化便利性，并在全球去美元化趨勢(shì)中增強(qiáng)金融體系自主性。

穩(wěn)定幣作為新興金融形態(tài)，應(yīng)先促發(fā)展、后優(yōu)監(jiān)管。在技術(shù)與場(chǎng)景仍高速演進(jìn)時(shí)，過(guò)嚴(yán)的前置約束易抑制探索活力、削弱競(jìng)爭(zhēng)力。更優(yōu)路徑是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下開(kāi)放試點(diǎn)、限定場(chǎng)景，讓市場(chǎng)在實(shí)踐中形成可持續(xù)模式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，再逐步完善監(jiān)管體系。這既保留了創(chuàng)新空間，也為監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

目錄

1 全球穩(wěn)定幣監(jiān)管現(xiàn)狀與演進(jìn)路徑

1.1 美國(guó)：牌照監(jiān)管、全球美元化工具

1.2 歐盟：《MiCA法案》相對(duì)保守

1.3 亞洲典型國(guó)家與地區(qū)：包容審慎

1.4 其他國(guó)家與多邊組織：協(xié)調(diào)治理

2 中國(guó)的穩(wěn)定幣監(jiān)管探索

2.1 中國(guó)內(nèi)地：風(fēng)控為首，謹(jǐn)慎探索

2.2 中國(guó)香港：包容審慎，謹(jǐn)慎探索

2.3 國(guó)內(nèi)穩(wěn)定幣的合規(guī)嘗試與監(jiān)管挑戰(zhàn)

2.4 潛在監(jiān)管路徑

3 穩(wěn)定幣的戰(zhàn)略意義

正文

在全球貨幣體系深度數(shù)字化的進(jìn)程中，穩(wěn)定幣正成為連接主權(quán)貨幣與去中心化網(wǎng)絡(luò)的重要橋梁。過(guò)去數(shù)年，穩(wěn)定幣的應(yīng)用邊界迅速擴(kuò)張，并在效率、成本與可及性上對(duì)傳統(tǒng)體系構(gòu)成沖擊。這種變化觸動(dòng)了各國(guó)貨幣體系的核心，即貨幣主權(quán)、金融穩(wěn)定與資本流動(dòng)管控。在此背景下，全球監(jiān)管格局正在加速成型。

1 全球穩(wěn)定幣監(jiān)管現(xiàn)狀與演進(jìn)路徑

1.1 美國(guó)：牌照監(jiān)管、全球美元化工具

美國(guó)對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管邏輯呈現(xiàn)多機(jī)構(gòu)協(xié)同與分類(lèi)監(jiān)管的特征，核心目標(biāo)是確保金融穩(wěn)定并鞏固美元霸權(quán)地位。監(jiān)管權(quán)責(zé)分布于財(cái)政部下屬金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、美聯(lián)儲(chǔ)及商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）等多個(gè)機(jī)構(gòu)，但因監(jiān)管權(quán)屬爭(zhēng)議，實(shí)際存在交叉重疊與協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。

2013年，F(xiàn)inCEN將虛擬貨幣兌換平臺(tái)界定為貨幣服務(wù)企業(yè)（MSB），要求其履行KYC與AML義務(wù)，奠定了早期監(jiān)管基礎(chǔ)。2020年9月，OCC首次明確允許聯(lián)邦特許銀行為穩(wěn)定幣發(fā)行方提供儲(chǔ)備金賬戶服務(wù)，掃除金融接入障礙。SEC依據(jù)豪伊測(cè)試對(duì)部分結(jié)構(gòu)保持高壓監(jiān)管。

對(duì)主流穩(wěn)定幣USDC與USDT的監(jiān)管態(tài)度顯著分化。Circle與Coinbase聯(lián)合推出的USDC自2018年發(fā)行起即強(qiáng)調(diào)合規(guī)透明，定期接受審計(jì)；而USDT因儲(chǔ)備金透明度不足、長(zhǎng)期與Bitfinex存在資金混用問(wèn)題，屢遭調(diào)查與罰款，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其保持高度警惕。

Facebook的Libra（后改名Diem）事件成為監(jiān)管政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2019年6月Libra白皮書(shū)發(fā)布，計(jì)劃推出錨定一籃子貨幣的全球穩(wěn)定幣，但因威脅美國(guó)貨幣政策獨(dú)立性及美元霸權(quán)，遭財(cái)政部與美聯(lián)儲(chǔ)強(qiáng)烈反對(duì)。在監(jiān)管壓力下，Libra最終未能落地，Meta轉(zhuǎn)向與合規(guī)穩(wěn)定幣合作。

Libra事件后，美國(guó)監(jiān)管轉(zhuǎn)向明確支持錨定美元、儲(chǔ)備透明且納入監(jiān)管的穩(wěn)定幣（如USDC），將其視為數(shù)字美元全球化的工具。同時(shí)，加速立法進(jìn)程：2022年6月，紐約州金融服務(wù)局發(fā)布《美元支持穩(wěn)定幣發(fā)行指導(dǎo)意見(jiàn)》，但聯(lián)邦層面統(tǒng)一立法直至2025年7月才正式通過(guò)《天才法案》，為美元穩(wěn)定幣建立首個(gè)系統(tǒng)監(jiān)管框架。

總體而言，美國(guó)穩(wěn)定幣監(jiān)管重視風(fēng)險(xiǎn)防控和戰(zhàn)略擴(kuò)張。通過(guò)合規(guī)化降低金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將美元穩(wěn)定幣轉(zhuǎn)化為數(shù)字時(shí)代美元霸權(quán)的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)抗全球去美元化趨勢(shì)。

1.2 歐盟：《MiCA法案》相對(duì)保守

歐盟對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管以《加密資產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管法案》（MiCA）為核心，這是全球首部系統(tǒng)性監(jiān)管加密資產(chǎn)的立法框架，影響27個(gè)歐盟成員國(guó)以及挪威、冰島和列支敦士登，標(biāo)志著歐盟從碎片化監(jiān)管邁向統(tǒng)一合規(guī)監(jiān)管。

MiCA于2023年6月生效，2024年12月30日全面實(shí)施。其立法動(dòng)議源于2020年9月歐盟委員會(huì)啟動(dòng)的“數(shù)字金融一攬子計(jì)劃”，旨在消除成員國(guó)監(jiān)管分歧、統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則并保障投資者權(quán)益。

MiCA法案的核心創(chuàng)新在于對(duì)穩(wěn)定幣實(shí)施精準(zhǔn)分類(lèi)監(jiān)管。法案將穩(wěn)定幣嚴(yán)格區(qū)分為電子貨幣代幣（e-money tokens, EMT）和 資產(chǎn)錨定代幣（asset-referenced tokens, ART）。EMT指錨定單一法定貨幣（如歐元）的支付型穩(wěn)定幣，發(fā)行人必須為持牌信貸機(jī)構(gòu)或電子貨幣機(jī)構(gòu)，且儲(chǔ)備資產(chǎn)中至少30%須以現(xiàn)金形式存管于歐盟系統(tǒng)重要性銀行；ART則涵蓋掛鉤多類(lèi)資產(chǎn)（法幣、商品、加密貨幣）的穩(wěn)定幣，需建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制并完全禁止無(wú)儲(chǔ)備的算法穩(wěn)定幣模式，同時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行100%足額儲(chǔ)備與高頻審計(jì)要求。

歐盟推動(dòng)MiCA的深層動(dòng)機(jī)是保衛(wèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的貨幣主權(quán)。歐洲央行行長(zhǎng)拉加德曾公開(kāi)警示穩(wěn)定幣可能威脅“貨幣政策和金融穩(wěn)定”。MiCA在日常支付場(chǎng)景中強(qiáng)制使用歐元穩(wěn)定幣，禁止外幣穩(wěn)定幣用于商品服務(wù)結(jié)算。2025年4月，歐元區(qū)穩(wěn)定幣市場(chǎng)份額躍升至41.2%，較2024年的18.7%增長(zhǎng)超120%。

1.3 亞洲典型國(guó)家與地區(qū)：包容審慎

亞洲金融法治程度較高的國(guó)家與地區(qū)，如日本和新加坡，普遍采用包容審慎的監(jiān)管路徑，即在維護(hù)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)合規(guī)試點(diǎn)與金融科技創(chuàng)新。

日本通過(guò)立法細(xì)化穩(wěn)定幣監(jiān)管，重視潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

日本是全球最早將加密資產(chǎn)納入法律監(jiān)管的國(guó)家之一，早在2017年就通過(guò)《支付服務(wù)法》將比特幣等虛擬資產(chǎn)納入法定交易框架。隨著穩(wěn)定幣的發(fā)展，尤其是在USDT和Libra引發(fā)全球關(guān)注后，日本政府也開(kāi)始加快監(jiān)管升級(jí)。

2022年6月，日本通過(guò)《資金結(jié)算法》的修訂案，明確了穩(wěn)定幣的法律定位。法律規(guī)定，穩(wěn)定幣僅能由銀行、注冊(cè)信托公司或持牌資金轉(zhuǎn)移服務(wù)商發(fā)行，不得匿名流通，必須持有100%等值法幣作為儲(chǔ)備資產(chǎn)，并具備實(shí)時(shí)贖回能力。

2025年6月，對(duì)《資金結(jié)算法》進(jìn)行修訂。新法強(qiáng)化了發(fā)行方責(zé)任，完善了穩(wěn)定幣在跨境支付方面的監(jiān)管。其強(qiáng)制發(fā)行人在資產(chǎn)貶值時(shí)補(bǔ)足資金；放寬了資產(chǎn)種類(lèi)的儲(chǔ)備要求，允許不多于50%的資產(chǎn)投資短期國(guó)債或定存。

新加坡采取創(chuàng)新包容但審慎監(jiān)管態(tài)度，通過(guò)分層牌照制度與透明化儲(chǔ)備要求平衡金融創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2019年，新加坡出臺(tái)《支付服務(wù)法案》，首次將數(shù)字支付代幣（含穩(wěn)定幣）納入監(jiān)管范疇，要求服務(wù)商持牌運(yùn)營(yíng)。

2023年8月，新加坡金融管理局（MAS）正式發(fā)布《穩(wěn)定幣監(jiān)管框架》，被認(rèn)為是全球最全面的穩(wěn)定幣法案之一。明確將穩(wěn)定幣分為單一貨幣穩(wěn)定幣（Single-currency stablecoin）以及非單一貨幣穩(wěn)定幣。該框架適用于主要法幣錨定的穩(wěn)定幣，如錨定新元或其他G10國(guó)家法幣的穩(wěn)定幣等，要求儲(chǔ)備資產(chǎn)須為100%低風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)性資產(chǎn)（如現(xiàn)金、國(guó)債）。

MAS指出，穩(wěn)定幣在跨境支付、資本市場(chǎng)結(jié)算中的潛力不容忽視，但一旦缺乏監(jiān)管，容易滋生洗錢(qián)、系統(tǒng)性欺詐等風(fēng)險(xiǎn)，所以其監(jiān)管邏輯更傾向于"機(jī)構(gòu)優(yōu)先"的選擇性開(kāi)放策略，即在保障傳統(tǒng)金融體系穩(wěn)定的前提下，允許持牌機(jī)構(gòu)探索有限應(yīng)用場(chǎng)景。

總體來(lái)看，日本和新加坡均已確立穩(wěn)定幣監(jiān)管框架，但路徑不同：日本強(qiáng)調(diào)法律明晰與金融責(zé)任；新加坡強(qiáng)調(diào)合規(guī)創(chuàng)新平衡，鼓勵(lì)在沙箱中驗(yàn)證場(chǎng)景。兩者共同體現(xiàn)出亞洲高信用法治國(guó)家和地區(qū)在穩(wěn)定幣監(jiān)管上的包容審慎的制度思路。

1.4 其他國(guó)家與多邊組織：協(xié)調(diào)治理

其他國(guó)家和地區(qū)的態(tài)度從最初的反洗錢(qián)合規(guī)要求，逐步擴(kuò)展到支付系統(tǒng)安全、貨幣政策獨(dú)立性、金融穩(wěn)定等層面。

英國(guó)FCA從最初的反洗錢(qián)監(jiān)管到支付監(jiān)管，為倫敦爭(zhēng)奪全球數(shù)字資產(chǎn)定價(jià)權(quán)。

英國(guó)最初對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管聚焦于金融犯罪防控。2019年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）在《加密資產(chǎn)指南》中將部分穩(wěn)定幣定義為"電子貨幣"或"支付型代幣"，要求其遵守反洗錢(qián)（AML）及客戶識(shí)別（KYC）義務(wù)。

Libra事件成為監(jiān)管轉(zhuǎn)折點(diǎn)。面對(duì)全球穩(wěn)定幣的系統(tǒng)性沖擊風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)監(jiān)管重心從金融合規(guī)轉(zhuǎn)向支付安全與金融穩(wěn)定。2022年7月，《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》(Financial Services and Markets Bill)發(fā)布，財(cái)政部宣布將穩(wěn)定幣納入支付系統(tǒng)監(jiān)管。

2023年11月，F(xiàn)CA發(fā)布《穩(wěn)定幣監(jiān)管提案》初稿。此法要求發(fā)行人100%儲(chǔ)備資產(chǎn)隔離托管、禁止利息支付等。2025年5月，F(xiàn)CA發(fā)布加密資產(chǎn)監(jiān)管的提案（CP25/14），細(xì)化穩(wěn)定幣發(fā)行規(guī)則。最終規(guī)則擬于2026年落地實(shí)施。英國(guó)的監(jiān)管思路是將穩(wěn)定幣無(wú)縫嵌入既有金融監(jiān)管框架，為倫敦爭(zhēng)奪全球數(shù)字資產(chǎn)定價(jià)權(quán)。

BIS、IMF和G20警惕穩(wěn)定幣的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，試圖推動(dòng)跨境規(guī)則框架。

BIS對(duì)穩(wěn)定幣持負(fù)面態(tài)度。其認(rèn)為穩(wěn)定幣存在多種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法滿足貨幣的核心標(biāo)準(zhǔn)。BIS在2025年6月的報(bào)告中指出，其因無(wú)法通過(guò)貨幣的單一性（Singleness）、彈性（Elasticity）和完整性（Integrity）三項(xiàng)核心測(cè)試，存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)且威脅貨幣主權(quán)，故主張以央行主導(dǎo)的代幣化體系（如統(tǒng)一賬本）替代穩(wěn)定幣。

IMF肯定其潛力，但警示需要注意貨幣主權(quán)、金融穩(wěn)定方面的風(fēng)險(xiǎn)。2025年6月，IMF副總裁李波在夏季達(dá)沃斯論壇上表示，穩(wěn)定幣具有巨大的潛力，但核心挑戰(zhàn)在于如何實(shí)施有效監(jiān)管，需在全球范圍內(nèi)達(dá)成更多共識(shí)。G20框架的核心目標(biāo)是通過(guò)協(xié)調(diào)各國(guó)監(jiān)管規(guī)則，彌合分散化治理的缺陷。

總的來(lái)看，雖然不同國(guó)家與組織路徑不盡相同，但共識(shí)正在形成：穩(wěn)定幣是影響跨境金融體系的新變量，需建立協(xié)調(diào)共治的制度體系。

2 中國(guó)的穩(wěn)定幣監(jiān)管探索

2.1 中國(guó)內(nèi)地：風(fēng)控為首，謹(jǐn)慎探索

我國(guó)對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管態(tài)度是風(fēng)控為首，謹(jǐn)慎探索。

我國(guó)監(jiān)管框架從一開(kāi)始就明確將穩(wěn)定幣與虛擬貨幣嚴(yán)格區(qū)分。2017年9月發(fā)布的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》即全面禁止以比特幣、以太坊等為代表的代幣融資活動(dòng)，穩(wěn)定幣尚未被作為獨(dú)立概念正式提出。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨后逐步識(shí)別出穩(wěn)定幣不同于一般加密資產(chǎn)，在支付效率和技術(shù)可控性上具備一定金融功能，政策逐步進(jìn)行細(xì)分。

我國(guó)監(jiān)管態(tài)度的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2019年6月，F(xiàn)acebook提出Libra穩(wěn)定幣計(jì)劃，引發(fā)全球監(jiān)管震動(dòng)。中國(guó)央行對(duì)此迅速做出回應(yīng)，警示其可能侵蝕貨幣主權(quán)、削弱資本控制、沖擊國(guó)際貨幣體系，并以此為契機(jī)大幅加快數(shù)字人民幣推進(jìn)進(jìn)度。央行研究局局長(zhǎng)王信7月表示，“來(lái)為要推動(dòng)央行數(shù)字貨幣研發(fā)”，以主權(quán)數(shù)字貨幣形成對(duì)沖機(jī)制。這標(biāo)志著中國(guó)對(duì)穩(wěn)定幣的戰(zhàn)略認(rèn)知正式從邊緣關(guān)注轉(zhuǎn)為主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

此后，中國(guó)確立以法定數(shù)字貨幣（DC/EP）為主要路徑，替代由市場(chǎng)發(fā)行穩(wěn)定幣的潛在需求。2020年以來(lái)，DC/EP試點(diǎn)在深圳、蘇州、海南等地鋪開(kāi)，并逐步延伸至跨境支付試點(diǎn)（如mBridge），其監(jiān)管模式為主權(quán)貨幣數(shù)字化主導(dǎo)疊加場(chǎng)景合規(guī)管理。

2025年6月18日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在2025陸家嘴論壇上首次提到穩(wěn)定幣，肯定其潛能。潘功勝表示，“新型技術(shù)推動(dòng)央行數(shù)字貨幣、穩(wěn)定幣蓬勃發(fā)展，大幅縮短跨境支付鏈條，也對(duì)金融監(jiān)管提出挑戰(zhàn)”。

2025年7月上旬，上海國(guó)資委組織了一次涉及約60至70名政府官員和金融專(zhuān)家的內(nèi)部閉門(mén)會(huì)議，重點(diǎn)研討應(yīng)對(duì)穩(wěn)定幣和數(shù)字貨幣的新戰(zhàn)略路徑。監(jiān)管負(fù)責(zé)人何青在會(huì)上指出，需要“對(duì)新興技術(shù)提高敏感度，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字貨幣的研究”，這一表態(tài)標(biāo)志地方監(jiān)管邁出了審慎探索的步伐。

綜上，中國(guó)對(duì)穩(wěn)定幣監(jiān)管的基本態(tài)度是以防控金融風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)貨幣主權(quán)為底線，在可控范圍內(nèi)允許產(chǎn)業(yè)合規(guī)探索，但不接受與央行貨幣形成競(jìng)爭(zhēng)或替代關(guān)系的市場(chǎng)穩(wěn)定幣體系。

2.2 中國(guó)香港：包容審慎，謹(jǐn)慎探索

香港對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管途徑是審慎之中穩(wěn)步推進(jìn)。

2022年初，香港金融管理局（HKMA）發(fā)布關(guān)于加密資產(chǎn)尤其是穩(wěn)定幣的討論稿，展開(kāi)行業(yè)和公眾咨詢(xún)。此舉標(biāo)志著監(jiān)管當(dāng)局首次公開(kāi)探討將穩(wěn)定幣納入監(jiān)管框架的可能性。2023年末至2024年中，HKMA與金管局開(kāi)展專(zhuān)題咨詢(xún)，并于2024年7月公布咨詢(xún)結(jié)論。2024年3月啟動(dòng)穩(wěn)定幣發(fā)行人沙盒計(jì)劃，進(jìn)行局部測(cè)試。

2025年5月，立法會(huì)通過(guò)《穩(wěn)定幣條例》（Stablecoins Ordinance）。該條例明確，任何在香港發(fā)行或向香港公眾宣傳“法幣錨定穩(wěn)定幣”（Fiat-Referenced Stablecoins, FRS），均需獲得HKMA許可。條例設(shè)定穩(wěn)定幣發(fā)行需滿足嚴(yán)格資質(zhì)要求，包括資本最低、完全儲(chǔ)備支持、信息披露與贖回機(jī)制，規(guī)定了許可證申請(qǐng)的法律責(zé)任與違規(guī)處罰。

條例于2025年8月1日正式生效，這一制度化監(jiān)管體系標(biāo)志著香港成為全球首批為穩(wěn)定幣發(fā)行制定完整監(jiān)管架構(gòu)的市場(chǎng)之一。在此制度框架下，申請(qǐng)者須是香港注冊(cè)公司或在港設(shè)有主要業(yè)務(wù)的海外認(rèn)可機(jī)構(gòu)，且需具備至少2,500萬(wàn)港元實(shí)繳股本。持牌發(fā)行人將被錄入公共登記名冊(cè)，增強(qiáng)市場(chǎng)透明度與外部可追溯性。

監(jiān)管實(shí)施后，業(yè)內(nèi)反響積極與擔(dān)憂并存。一方面，由傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)牽頭的標(biāo)準(zhǔn)渣打銀行就與Animoca Brands 和通訊公司 HKT 成立聯(lián)營(yíng)企業(yè)，申請(qǐng)穩(wěn)定幣發(fā)行許可；另一方面，行業(yè)對(duì)條例嚴(yán)苛的 KYC（客戶識(shí)別）要求提出擔(dān)憂，認(rèn)為每個(gè)持有人均需身份核查可能損及跨境支付效率與隱私優(yōu)勢(shì)，被業(yè)內(nèi)稱(chēng)“可能削弱穩(wěn)定幣相對(duì)傳統(tǒng)支付的效率與隱私價(jià)值”。

HKMA對(duì)首次發(fā)牌保持謹(jǐn)慎態(tài)度，預(yù)計(jì)在2026年初發(fā)放第一批許可，數(shù)量將極為有限，重點(diǎn)傾向企業(yè)對(duì)企業(yè)的應(yīng)用場(chǎng)景。

總體而言，香港對(duì)穩(wěn)定幣監(jiān)管以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、制度引領(lǐng)。從早期咨詢(xún)、沙盒試點(diǎn)、條例立法到正式執(zhí)行，監(jiān)管層步履穩(wěn)健，并通過(guò)許可證制度將穩(wěn)定幣引入法治軌道。

2.3 國(guó)內(nèi)穩(wěn)定幣的合規(guī)嘗試與監(jiān)管挑戰(zhàn)

部分金融科技企業(yè)與地方政府已開(kāi)始嘗試合規(guī)路徑。

大型平臺(tái)企業(yè)正成為穩(wěn)定幣類(lèi)工具的試驗(yàn)場(chǎng)。京東、螞蟻集團(tuán)、騰訊等數(shù)字生態(tài)平臺(tái)，依托其龐大的閉環(huán)消費(fèi)與服務(wù)體系，在數(shù)字錢(qián)包中引入錨定資產(chǎn)、可計(jì)價(jià)、可流通的“平臺(tái)積分”或“通證”。如京東推出京東幣鏈科技，螞蟻鏈支持企業(yè)發(fā)行基于區(qū)塊鏈的積分與數(shù)字商品憑證，騰訊也推出數(shù)字藏品和數(shù)字通證等。這類(lèi)探索雖然未直接命名為穩(wěn)定幣，但在技術(shù)路徑和功能屬性上與企業(yè)內(nèi)可兌換型穩(wěn)定幣高度相似。

地方政府試圖通過(guò)“監(jiān)管沙箱”機(jī)制賦予合規(guī)試驗(yàn)空間。海南自由貿(mào)易港作為國(guó)家區(qū)塊鏈創(chuàng)新應(yīng)用試點(diǎn)，于2020年起多次發(fā)布數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新應(yīng)用示范項(xiàng)目，允許企業(yè)在特定場(chǎng)景下發(fā)行可追溯、限流通的數(shù)字通證。粵港澳大灣區(qū)也在2022年推動(dòng)數(shù)字人民幣與貿(mào)易結(jié)算、物流支付、生活繳費(fèi)的深度融合，并探索企業(yè)自發(fā)型數(shù)字資產(chǎn)的合規(guī)路徑。

B2B企業(yè)之間的結(jié)算型穩(wěn)定幣嘗試也在悄然推進(jìn)。部分商業(yè)銀行和能源、物流企業(yè)正在試點(diǎn)基于區(qū)塊鏈的結(jié)算方案，涉及數(shù)字化信用憑證、鏈上票據(jù)清算及數(shù)字貨幣結(jié)算。

但這些實(shí)踐也暴露出一系列結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。

法律制度層面尚缺乏明確的穩(wěn)定幣定義與分類(lèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)�！吨袊�(guó)人民銀行法》、《反洗錢(qián)法》等傳統(tǒng)法律框架難以覆蓋通證類(lèi)資產(chǎn)在發(fā)行、兌付、清算、技術(shù)保障等環(huán)節(jié)的法律權(quán)責(zé)邊界。

監(jiān)管職能存在交叉或真空。人民銀行主管貨幣政策和支付體系，銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)持牌金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)關(guān)注資產(chǎn)證券化與投資安全，網(wǎng)信辦則掌握數(shù)據(jù)出境與平臺(tái)治理，但穩(wěn)定幣作為“技術(shù)、金融、數(shù)據(jù)”三重屬性疊加的新型工具，在監(jiān)管層之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，容易出現(xiàn)監(jiān)管套利或重疊執(zhí)法。

數(shù)據(jù)可得性與可監(jiān)管性成為技術(shù)瓶頸之一。企業(yè)發(fā)行的類(lèi)穩(wěn)定幣通常運(yùn)行在聯(lián)盟鏈或私有鏈上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以實(shí)時(shí)穿透賬戶結(jié)構(gòu)與資金流向。同時(shí)，關(guān)于用戶交易隱私與國(guó)家監(jiān)管視野的邊界仍無(wú)共識(shí)，形成治理灰區(qū)。

2.4 潛在監(jiān)管路徑

中國(guó)尚未正式出臺(tái)穩(wěn)定幣的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管政策，但面對(duì)數(shù)字資產(chǎn)和通證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)管思路正在逐漸清晰：在風(fēng)控的基礎(chǔ)上，對(duì)于類(lèi)穩(wěn)定幣金融產(chǎn)品，有條件地納入制度管理，防止其在未受控狀態(tài)下演變?yōu)椤坝白迂泿拧被蛸Y本外逃通道。

未來(lái)的穩(wěn)定幣監(jiān)管很可能將依托現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系，采取分級(jí)分類(lèi)的管理方式。對(duì)于具有支付、清算、兌換功能，可能影響貨幣政策傳導(dǎo)或引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定幣產(chǎn)品，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能將其納入《非銀行支付機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《反洗錢(qián)法》等現(xiàn)有規(guī)則體系中，通過(guò)持牌管理、備付金監(jiān)管、交易透明度要求等手段，進(jìn)行嚴(yán)密管控；而對(duì)于僅在平臺(tái)內(nèi)部封閉流通、無(wú)法對(duì)外兌換的通證型產(chǎn)品，監(jiān)管則可能以技術(shù)安全、數(shù)據(jù)合規(guī)為主，監(jiān)管強(qiáng)度有所區(qū)別。2021年螞蟻集團(tuán)整改“花唄”“借唄”等產(chǎn)品的過(guò)程中，監(jiān)管曾要求其重組為消費(fèi)金融公司，歸口持牌管理，成為數(shù)字金融業(yè)務(wù)“牌照化”思路的直接體現(xiàn)。雖然這些產(chǎn)品并非穩(wěn)定幣，但體現(xiàn)了當(dāng)局對(duì)金融創(chuàng)新工具納入現(xiàn)有框架的基本態(tài)度。

監(jiān)管層未來(lái)可能加強(qiáng)對(duì)穩(wěn)定幣使用場(chǎng)景的限定與管理，避免其泛化為廣義貨幣。如在跨境支付、供應(yīng)鏈金融或平臺(tái)內(nèi)交易等特定場(chǎng)景中，允許以穩(wěn)定幣形式存在的數(shù)字憑證進(jìn)行定向流通，但必須設(shè)置明確的邊界條件：誰(shuí)能發(fā)行、在哪些場(chǎng)景使用、資金是否真實(shí)備付、是否接受審計(jì)。穩(wěn)定幣不能代替人民幣本位地位，只能作為特定業(yè)務(wù)中的技術(shù)工具，并始終處于制度可控范圍之內(nèi)。

在當(dāng)前立法尚不成熟的階段，中國(guó)監(jiān)管思路更傾向于“先試點(diǎn)、再推廣”的漸進(jìn)路徑。如在海南自貿(mào)港、粵港澳大灣區(qū)等地，已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)數(shù)字通證與跨境支付的創(chuàng)新實(shí)踐。2022年，海南自由貿(mào)易港在跨境支付領(lǐng)域引入鏈上數(shù)字憑證方案。雖然這一方案并未明確使用“穩(wěn)定幣”字樣，但技術(shù)邏輯與功能結(jié)構(gòu)已相似。這類(lèi)地方試點(diǎn)被監(jiān)管部門(mén)視為風(fēng)險(xiǎn)受控的實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，有望推動(dòng)政策在技術(shù)成熟后向全國(guó)復(fù)制。未來(lái)，可能通過(guò)金融監(jiān)管沙箱的方式，在安全可控的前提下引導(dǎo)企業(yè)和平臺(tái)開(kāi)展穩(wěn)定幣測(cè)試。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的監(jiān)管目標(biāo)可能是形成一種由央行數(shù)字貨幣（DC/EP）作為核心，允許合規(guī)穩(wěn)定幣在限定范圍內(nèi)發(fā)揮輔助功能的金融結(jié)構(gòu)。DC/EP承擔(dān)法定貨幣主權(quán)與零售支付基礎(chǔ)設(shè)施角色，而穩(wěn)定幣則只能在一定合規(guī)條件下補(bǔ)充市場(chǎng)流動(dòng)性，特別是在境外業(yè)務(wù)、數(shù)字平臺(tái)生態(tài)等細(xì)分領(lǐng)域中使用。同時(shí)，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)、來(lái)源不明、背離人民幣管理體制的境外穩(wěn)定幣流通行為，監(jiān)管將始終保持高壓打擊態(tài)勢(shì)。

3 穩(wěn)定幣的戰(zhàn)略意義

為什么如此多經(jīng)濟(jì)體競(jìng)相發(fā)展穩(wěn)定幣？穩(wěn)定幣已經(jīng)成為全球金融體系中不可忽視的力量。這是一場(chǎng)數(shù)字時(shí)代貨幣主權(quán)與金融效率的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，背后既有技術(shù)驅(qū)動(dòng)的效率革命，更有大國(guó)博弈的戰(zhàn)略考量。

這是一場(chǎng)金融“新基建”革命。全球穩(wěn)定幣市值已超過(guò)2500億美元，用戶數(shù)超過(guò)1.7億，滲透到80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。穩(wěn)定幣正在成為全球跨境支付體系中不可忽視的“新基建”設(shè)施。當(dāng)下全球跨境支付體系仍嚴(yán)重依賴(lài)SWIFT與CHIPS等美元本位的金融基礎(chǔ)設(shè)施。這一體系的最大問(wèn)題，在于其依賴(lài)多級(jí)中介、中心化監(jiān)管，有延遲高、手續(xù)費(fèi)重、合規(guī)壁壘復(fù)雜、容易被政治化、武器化等痛點(diǎn)。穩(wěn)定幣天然具備去中介、鏈上追溯、實(shí)時(shí)到賬等優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是錨定美元的USDC、USDT，還是各國(guó)央行探索的合規(guī)穩(wěn)定幣，其底層邏輯均是以代碼取代中介信任、以鏈上傳輸取代銀行通道，從而大幅提升跨境支付的效率和透明度，填補(bǔ)了傳統(tǒng)銀行清算體系在時(shí)效、成本與普惠性方面的結(jié)構(gòu)性缺陷，同時(shí)在技術(shù)路徑上提供了一個(gè)無(wú)需依賴(lài)美元主導(dǎo)清算網(wǎng)絡(luò)的替代方案。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和全球貿(mào)易格局重塑的背景下，穩(wěn)定幣正在重構(gòu)跨境結(jié)算邏輯，成為多個(gè)國(guó)家與地區(qū)探索清算效率躍遷的關(guān)鍵抓手。以美國(guó)、中國(guó)香港、新加坡等金融中心為代表的經(jīng)濟(jì)體，都不會(huì)缺席這場(chǎng)效率競(jìng)賽，誰(shuí)的金融效率越高，誰(shuí)能大規(guī)模投入商用，越吸引大量資本流入，在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)中搶占先機(jī)。

這是數(shù)字時(shí)代的入場(chǎng)券。穩(wěn)定幣不僅局限于支付結(jié)算，還是鏈接現(xiàn)實(shí)與數(shù)字世界的橋梁。傳統(tǒng)金融體系低效、渠道窄、割裂、不透明等問(wèn)題一一可以得到解決。數(shù)字金融不是對(duì)傳統(tǒng)金融體系簡(jiǎn)單模塊化更迭，而是基因、邏輯、生態(tài)、價(jià)值的重塑。不妨?xí)诚胍幌挛磥?lái)金融圖景，建立在共識(shí)、共享、開(kāi)源的基礎(chǔ)上：去中心化交易，消除中央對(duì)手方，實(shí)現(xiàn)真正的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易，逐筆全額結(jié)算，不再依賴(lài)軋差清算，摒棄凈額交收，大幅提升交易結(jié)算效率；分布式賬本，從私有賬本變?yōu)楣匈~本，信息透明，不再擔(dān)心交易對(duì)手方欺詐；數(shù)字錢(qián)包代替?zhèn)鹘y(tǒng)賬戶，甚至投資不再需要開(kāi)戶；；RWA代幣化使現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)上鏈，并像ETF一樣交易、理財(cái)、質(zhì)押；智能合約會(huì)降低信任門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)鏈上資產(chǎn)與鏈下資產(chǎn)的同步轉(zhuǎn)移，確保交易瞬間達(dá)成這種架構(gòu)革命帶來(lái)了顯著優(yōu)勢(shì)，環(huán)節(jié)大幅精簡(jiǎn)、費(fèi)用顯著降低、效率幾何級(jí)提升。以穩(wěn)定幣為底座的技術(shù)在金融、數(shù)據(jù)管理、供應(yīng)鏈、游戲等領(lǐng)域大有可為。當(dāng)然新的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)交織出現(xiàn)。各個(gè)經(jīng)濟(jì)體押注穩(wěn)定幣，更大的考量是背后技術(shù)以及數(shù)字金融時(shí)代的入場(chǎng)券。

這是大國(guó)博弈的新戰(zhàn)場(chǎng)。穩(wěn)定幣已超越技術(shù)工具，成為大國(guó)貨幣影響力的新載體。若不主動(dòng)布局，本國(guó)法幣可能在新興市場(chǎng)被“數(shù)字美元”替代。美國(guó)依靠穩(wěn)定幣延伸鏈上美元霸權(quán)，為美國(guó)國(guó)債尋找新買(mǎi)家；非美經(jīng)濟(jì)體謀求尋找“美元”備份，防止被美元霸權(quán)和SWFIT系統(tǒng)卡脖子。中國(guó)在發(fā)展數(shù)字金融方面具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，例如龐大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)用戶基礎(chǔ)、完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施、豐富的應(yīng)用場(chǎng)景，伴隨中國(guó)企業(yè)走向世界，伴隨大量跨境貿(mào)易和投資需求，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為依托，穩(wěn)定幣在人民幣國(guó)際化道路上將扮演重要作用。一方面，它可能成為中國(guó)數(shù)字人民幣尚未覆蓋地區(qū)的過(guò)渡清算工具，提升人民幣在“一帶一路”沿線國(guó)家的金融可接入性；另一方面，在應(yīng)對(duì)全球金融“去美元化”與“多元化結(jié)算機(jī)制”趨勢(shì)中，穩(wěn)定幣有潛力作為連接本幣與外幣之間的數(shù)字中介，增強(qiáng)本國(guó)金融體系的戰(zhàn)略自主性。

穩(wěn)定幣作為新興金融形態(tài)，應(yīng)先促發(fā)展、后優(yōu)監(jiān)管。在技術(shù)與場(chǎng)景仍高速演進(jìn)時(shí)，過(guò)嚴(yán)的前置約束易抑制探索活力、削弱競(jìng)爭(zhēng)力。更優(yōu)路徑是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下開(kāi)放試點(diǎn)、限定場(chǎng)景，讓市場(chǎng)在實(shí)踐中形成可持續(xù)模式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，再逐步完善監(jiān)管體系。這既保留了創(chuàng)新空間，也為監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。