文 / 陶然

編者按：面對房地產(chǎn)市場下行，本文提出了三套政策組合拳：加大力度推進(jìn)一二線城市核心區(qū)位老舊小區(qū)、城中村的貨幣化更新和房票安置；推動政策改革以充分利用人口流入地城市低效閑置用地，大規(guī)模建設(shè)租賃房并同時推進(jìn)農(nóng)民工市民化；通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工具為各城市增加用地指標(biāo)，并鼓勵中高收入家庭建設(shè)安居型獨立住宅。本文原載于《比較》第138輯，本推文為刪節(jié)版，全文請參見財新網(wǎng)。（2.5萬字）

1.引言

我國樓市從2021年高點掉頭向下，房價顯著降低，庫存大幅度上升。2021年以來一二線城市商品房價格普遍下跌20%~30%，北上廣深四大一線城市房價已跌回2016年水平，部分三四線城市超過40%。截至2025年2月末，狹義商品房庫存（已竣工待售）面積首次達(dá)到7.98億平方米，創(chuàng)下歷史新高，廣義庫存則包括已開工未建成未售面積67億平方米，總計75億平方米，超廣義庫存還要進(jìn)一步加上已拿地未開工面積（閑置土地處理）53億平方米，則達(dá)到驚人的127億平方米。如果按照2024年房地產(chǎn)銷售9億~10億平方米計算，只消化廣義庫存也需要7~8年。

房地產(chǎn)市場低迷不僅表現(xiàn)為房地產(chǎn)銷售額劇烈下跌（從2021年的18萬億元到2024年的9.7萬億元，下降接近一半），同期房屋新開工面積降幅更高達(dá)三分之二（22.4億平方米下跌為7.4億平方米）?？紤]到房地產(chǎn)及其相關(guān)行業(yè)（建筑、建材、家居等）在中國經(jīng)濟(jì)中占比約30%，房地產(chǎn)占家庭財富約 70%，房地產(chǎn)和建筑行業(yè)就業(yè)占全國就業(yè)約15%，土地出讓收入占地方財政收入的24%~31%（2022-2023年），房地產(chǎn)行業(yè)下滑對我國增長、就業(yè)和金融體系的沖擊顯著。

為應(yīng)對房地產(chǎn)市場風(fēng)險，政策也從2021年的“遏制過熱”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“去庫存、穩(wěn)市場”。2024年5月17日，首套房商業(yè)貸款首付比例從20%降至15%，二套房從30%降至25%；全國層面取消首套和二套房貸款利率下限，部分城市首套房利率降至3.5%以下；下調(diào)個人住房公積金貸款利率 0.25個百分點；為推進(jìn)去庫存，鼓勵地方政府收購未售住宅轉(zhuǎn)保障房，央行設(shè)立3 000億元再貸款支持。

但形勢發(fā)展并不如人意，開發(fā)商流動性持續(xù)惡化，資不抵債顯著增加，土地收購和新開工持續(xù)低迷。2024年前9個月，全國商品房銷售面積同比下降 36.6%。在此形勢下，2024年9月政治局會議明確提出要促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。在政策引導(dǎo)下，除北京、上海、深圳及海南部分區(qū)域外，全國城市基本取消購房限制；廣州率先全面取消限購，北京、上海降低非戶籍購房門檻（如社保從5年降至3年）；存量房貸利率下調(diào)0.5個百分點，統(tǒng)一首套、二套房首付比例至 15%。10月，允許地方政府發(fā)行5 000億元專項債券收購閑置土地和未售房。

從2024年10月起，市場有所回暖，全國商品房銷售面積同比增長 0.9%，為15個月來首次正增長，但庫存壓力和開發(fā)商資金壓力仍未有效改善。為此，政府開始考慮推動貨幣化城市更新，期望在城中村改造中以房票形式消化部分已建未售商品房；此外，2025年計劃新增 100萬套保障房，其中部分來自存量房轉(zhuǎn)化。2025年3月，《政府工作報告》強調(diào)穩(wěn)住樓市，加力實施城中村和危舊房改造，盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)收購存量商品房，并提出“好房子”概念，強調(diào)增加安全、舒適、綠色、智慧住房供給，推動房地產(chǎn)發(fā)展新模式。

2024年以來的一系列救市政策，雖然對穩(wěn)定樓市起到了一定的作用，但難以扭轉(zhuǎn)行業(yè)下滑格局，這表現(xiàn)在土地出讓金上，2024年國有土地出讓收入為4.87萬億元，比2023年的5.54萬億元下降約12%，遠(yuǎn)低于2021年和2022年的8.71萬億元和6.70萬億元。2025年一季度，國有土地使用權(quán)出讓收入6 849億元，同比進(jìn)一步下降15.9%。此外，政策對一二線城市的房地產(chǎn)需求有所助益，但對大部分三四線城市效果不大。

具體到相關(guān)政策，由于一二線城市房價普遍偏高，大部分地方政府對借款收購存量商品房轉(zhuǎn)化為保障性住房，尤其是保障性租賃住房的積極性不高。這主要是因為保障性租賃住房租金往往低于央行保障性住房再貸款的利息成本。而很多三四線城市地方政府本身債務(wù)高企，住房供應(yīng)相對充分，市場化租賃住房租金更低，政策也難有效推行。

再來看地方政府專項債券資金收購存量閑置土地的政策，該政策在廣州、重慶、北京等城市都有所推行，但所涉土地主要是本地城投公司之前為完成出讓金目標(biāo)購買的土地，而用專項債回購閑置土地不過是城投公司借貸資金到期后不得不用專項債借新還舊，對激活土地與住房市場的意義有限。

整體來看，雖然降低首付、降低利率、解除限購等政策降低了購房成本，但在經(jīng)濟(jì)增速下滑，尤其是因疫情疤痕效應(yīng)、國際經(jīng)貿(mào)沖突加劇等多重因素制約下，百姓的就業(yè)和收入不確定性加大，結(jié)果是現(xiàn)有政策手段的效應(yīng)有限，而且邊際效應(yīng)也隨時間遞減。2025年國務(wù)院第七次全體會議提出，要“敢于打破常規(guī)，推出可感可及的政策舉措”。

本文提出，中央政府應(yīng)該盡快考慮推動以下打破常規(guī)、可感可及的三套政策組合拳，首先是加大力度推進(jìn)一二線城市核心區(qū)位的老舊小區(qū)、城中村的貨幣化更新和房票安置；其次是推動政策改革充分利用人口流入地城市低效閑置用地，大規(guī)模建設(shè)租賃房并同時推進(jìn)農(nóng)民工市民化；再次是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工具為各城市增加用地指標(biāo)，并鼓勵中高收入家庭建設(shè)安居型獨立住宅。如果可以實現(xiàn)這三套政策組合的聯(lián)動，勢必快速激活一二線城市樓市，并在“十五五”期間全面拉動有效投資和消費升級，有效對沖貿(mào)易戰(zhàn)沖擊；加速農(nóng)民工市民化，不僅會增加大量城市就業(yè)機(jī)會，而且將顯著改善國民收入分配格局，同時為鄉(xiāng)村振興和糧食安全籌資，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的良性循環(huán)。

2.加大貨幣化安置力度，推動超大特大城市住房以舊換新

2024年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出通過貨幣化安置等方式新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造。具體支持政策主要有五條：一是重點支持地級以上城市；二是開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)可以給予專項借款；三是允許地方政府發(fā)行專項債；四是給予稅費優(yōu)惠；五是商業(yè)銀行根據(jù)項目評估還可以發(fā)放商業(yè)貸款。11月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財政部進(jìn)一步聯(lián)合印發(fā)通知，明確城中村改造政策支持范圍由最初的35個超大特大城市進(jìn)一步擴(kuò)大到近300個地級及以上城市，明確地級城市資金能平衡、征收補償方案成熟的項目，均可納入政策支持范圍。

2.1吸取上一輪貨幣化“棚改”教訓(xùn)，聚焦一線和強二線城市

從上一輪（2016-2018年）“棚改”經(jīng)驗來看，貨幣化更新、房票安置是房地產(chǎn)去庫存、穩(wěn)房價的一個有效措施，但這一輪城市更新必須吸取上一輪“棚改”教訓(xùn)，首先是要把適用城市限制在20個左右的人口流入地超大特大城市，主要是人口有望持續(xù)流入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展強勁的一線和強二線城市，而且要選擇這些城市中區(qū)位良好、拆遷后收儲土地的出讓金未來可有效償還借款的核心地段。

2016年開始大力推動的房地產(chǎn)“去庫存”和“棚改”，簡單說就是國家政策性銀行［國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下分別簡稱國開行和農(nóng)發(fā)行）］和部分商業(yè)銀行利用其手中持有的高等級債券資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)直接質(zhì)押從央行獲得基礎(chǔ)貨幣，然后借貸給地方政府及其平臺公司，而后者在規(guī)劃一批棚改項目后向國開行申請專項貸款，再以貨幣化安置的方式向老舊小區(qū)業(yè)主發(fā)放等價房票購買本地未售商品房。應(yīng)該說，在當(dāng)時積極申報和推動棚改的很多城市，貨幣化拆遷確實有效地實現(xiàn)了去庫存目標(biāo)，甚至在2016—2018年還讓城市房價普遍上漲了50%~100%。

但上一輪貨幣化“棚改”存在一個關(guān)鍵的政策設(shè)計缺陷，就是沒有嚴(yán)格限制城市參與資格，而是由城市自下而上申報項目。大規(guī)模申報和推動“棚改”的城市大多是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不太理想，甚至人口凈流出的三四線城市。這些城市在2016年之前兩輪房地產(chǎn)刺激政策后累積了相當(dāng)?shù)纳唐贩课闯銮?，甚至一些開發(fā)商本應(yīng)繳納的土地出讓金都未繳清。為給開發(fā)商和地方財政“解套”，這些城市的政府自然有強大的激勵大規(guī)模申請“棚改”貸款去庫存。

雖然上一輪“棚改”確實實現(xiàn)了短期去庫存的目標(biāo)，但也帶來一輪大范圍炒房潮和更多的低效房地產(chǎn)投資，而之后因房地產(chǎn)調(diào)控、新冠疫情等因素房地產(chǎn)泡沫開始破裂，不僅又累積了更多庫存，還給地方政府帶來約4.5萬億元的額外債務(wù)，這些債務(wù)難以按時償還，只能展期。根據(jù)姜超等依據(jù)投資項目的估算，“棚戶區(qū)改造”帶來的地方隱性債務(wù)規(guī)模約為4.5萬億元。這輪三四線城市貨幣化“棚改”帶動的房價上漲還激發(fā)了一些在一二線城市拿地困難的企業(yè)，如恒大和碧桂園等，爭相快速拿地，最后的結(jié)果是大規(guī)模爛尾樓和企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險。與此相反，大部分人口流入地的超大特大城市在上一輪“棚改”期間商品房庫存本來就不高，而老舊小區(qū)拆遷難度又高，地方政府缺乏動力參與，并未有效利用政策推動城市更新。

如果此輪貨幣化更新的范圍擴(kuò)大到近300個地級及以上城市，勢必會帶來三線城市和庫存較大的弱二線城市對貨幣化安置資金的全力爭取，以及國開行、農(nóng)發(fā)行政策性資金的“撒胡椒面”式配置，只會進(jìn)一步增加低能級城市無清償能力的債務(wù)累積，而根本無助于主要人口流入地超大特大城市的樓市去庫存、穩(wěn)房價，也無助于在我國人口流入地主要城市通過逐步增加住房供應(yīng)實現(xiàn)軟著陸。

2.2貨幣化安置從只針對城中村擴(kuò)圍到涵蓋核心地段老舊小區(qū)

雖然近幾年中國北上廣深四個一線城市以及部分強二線城市房價已下跌20%~30%，但房價收入比仍顯著偏高。隨著產(chǎn)業(yè)集聚和人口持續(xù)流入，未來這些城市還有一定的潛力增加商品房供應(yīng)。然而，即使在這些城市，未來非核心地段出讓居住用地建設(shè)集合式住宅的市場空間也日益有限。在超大特大城市的核心區(qū)域，尤其是珠三角的廣州、深圳、東莞、佛山等城市，仍有不少城中村區(qū)位良好。拆除重建后除建設(shè)部分安置房外，適當(dāng)增加容積率建設(shè)集合式商品房，并以開發(fā)商繳納的相應(yīng)樓面地價去覆蓋安置房建設(shè)成本和拆遷臨時安置成本，經(jīng)濟(jì)上仍然有可行性。

更重要的是，在北上廣深及其他超大特大城市，仍然存在很多20世紀(jì)八九十年代建設(shè)的老舊小區(qū)。北上廣深建造于2000年前的老舊小區(qū)房屋占比均超過30%，上海、廣州接近40%。四個一線城市老舊小區(qū)分別為1.2億、1.1億、0.8億、0.5億平方米，總建筑面積約3.6億平方米。其中不少老舊小區(qū)位于城市核心地段，容積率并不高，以當(dāng)前建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來看不僅房屋質(zhì)量差，公共設(shè)施如停車位、電梯、小區(qū)綠地也嚴(yán)重不足。

如果未來可以積極穩(wěn)妥推動貨幣化拆遷并以房票形式直接安置一部分（愿意現(xiàn)房安置的）老舊小區(qū)和城中村業(yè)主，這些城市的現(xiàn)有存量未售商品房就能更快消化，而城市政府則可收回片區(qū)土地，其中部分建設(shè)安置房補償那些希望原地回遷的業(yè)主，剩余部分土地則對開發(fā)商出讓，以此歸還專項借款。

只要城中村和老舊小區(qū)的區(qū)位良好，周邊商品房價格高，被拆遷地塊容積率不太高，那么拆遷不僅從財務(wù)上看可以算得過來賬，地方政府甚至還可能獲得一定的財政盈余，包括土地出讓金盈余和建設(shè)過程中的稅費收入，而被拆遷城中村、老舊小區(qū)業(yè)主也將實現(xiàn)居住條件的大幅改善和住房資產(chǎn)的顯著升值。

2.3貨幣化城市更新的配套政策組合

為推動貨幣化城市更新，建議采取如下政策：

第一，中央政府將目前新增100萬套的貨幣化安置額度提高到每年200萬套左右，并限定于人口主要流入地超大特大城市，尤其是北上廣深一線和強二線城市核心區(qū)位的城中村和老舊小區(qū)，由國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)向城市政府發(fā)放來自央行的抵押補充貸款5萬億~6萬億元（每套住房貨幣化安置按均價250萬~300萬元）計算，且不計入地方債務(wù)上限額度。如是，就可以用兩三年時間基本消化掉這些超大特大城市現(xiàn)有商品房庫存，同時拉動部分期房庫存的消化，有效穩(wěn)定并激活這些城市的樓市，拆遷騰出的土地則未來用5～10年逐步消化，以時間換空間。

第二，財政部2024年10月新規(guī)允許地方政府專項債用于土地儲備，但應(yīng)進(jìn)一步明確允許這些城市地方政府發(fā)行專項債并用于城市更新被拆遷地塊一級開發(fā)后的土地儲備。據(jù)了解，2025年財政部相關(guān)發(fā)債規(guī)模為5 000億~6 000億元，這將導(dǎo)致每個超大特大城市平均只有200億~300億元專項債額度，根本滿足不了大規(guī)模貨幣化改造后城市政府土地收儲的需求。未來應(yīng)在精準(zhǔn)測算的基礎(chǔ)上，有效加大對具有還款能力的超大特大城市的更新專項債支持。

第三，鼓勵各個城市加大房票發(fā)行力度和房票安置獎勵力度，同時增加房票的使用靈活度，允許房票市場化交易。目前，各城市的房票政策在操作上類似，核心是通過貨幣化補償加快拆遷安置并推動樓市去庫存，但因地方經(jīng)濟(jì)、房價水平、居民偏好不同，實施效果和接受度也存在一定差異。比如，南京、鄭州等城市因政策靈活、可以全市范圍內(nèi)購房，加上獎勵比例較高，推行較為順利，而西安、沈陽等地因居民偏好貨幣補償，獎勵比例較低，推行阻力較大。

未來可以考慮加大房票發(fā)行力度，同時適度增加房票安置的獎勵比例。對愿意使用房票安置的業(yè)主，可給予10%~20%的房票票面價值獎勵，這是因為政府可因此節(jié)省不少臨時安置費用且完成即時的去庫存；應(yīng)該考慮增加房票使用的靈活度。受實名制政策限制，房票目前在各個城市均不可買賣，私下交易屬違法行為。樓市上行時期限制房票交易可以理解，但目前樓市在下行周期，部分拆遷戶不愿意選擇房票安置，此時允許房票市場化交易并可以轉(zhuǎn)售給任何其他有意愿購房者，將有助于拆遷戶獲得房票后將其打折出售，同時也就為房票購買者獲得打折住房創(chuàng)造便利，從而最終有助于拆遷戶接受房票安置和樓市去庫存。

2.4創(chuàng)新機(jī)制，以競爭性拆遷助推法治框架下的和諧拆遷

配合貨幣化城市更新，還必須在城市層面創(chuàng)新拆遷機(jī)制來完成城中村和老舊小區(qū)更新，防止少數(shù)“釘子戶”對片區(qū)拆遷的阻礙，各地政府除需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)和相關(guān)政策抑制“釘子戶”外，建議推動如下有助于強化片區(qū)之間實現(xiàn)競爭性拆遷的體制機(jī)制。

首先，全市要制定對被拆遷業(yè)主友好的統(tǒng)一拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，并且確保有意愿的業(yè)主能實現(xiàn)貨幣化安置，即對這部分業(yè)主即時給予城市內(nèi)滿意區(qū)位的等值存量未售商品房，而對希望原地安置的業(yè)主給予等面積原地安置，但需等待安置房建設(shè)完成。

其次，在穩(wěn)定拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，推動不同片區(qū)之間為加入下一年度城市更新計劃而展開有效的競爭。比如，特定超大特大城市的某下轄核心區(qū)有30~40個老舊小區(qū)（或城中村）具備拆遷的經(jīng)濟(jì)可行性，地方政府需要明確告知所有片區(qū)的所有業(yè)主，未來計劃用10年逐步完成所有片區(qū)更新（因此每年約有3~4個片區(qū)要實施拆遷）。每年年末政府委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放具有一定法律效力的文書對各片區(qū)所有業(yè)主進(jìn)行更新意愿征詢。在政府既定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)下，支持拆遷業(yè)主占比最高的那3~4個片區(qū)將被列入下一年度更新計劃，并對這些片區(qū)給予臨時安置、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套等全方位支持。以上競爭每年滾動進(jìn)行將極大地激發(fā)片區(qū)內(nèi)所有業(yè)主作為土地共同供應(yīng)方之間的競爭，有效調(diào)動片區(qū)內(nèi)各個業(yè)主合作完成拆遷并獲得安置的積極性，抑制少數(shù)業(yè)主“敲竹杠”的激勵。

再次，在經(jīng)過競爭挑選出納入年度更新計劃的3～4個片區(qū)之后，政府安排被拆遷片區(qū)內(nèi)部分希望貨幣化更新、房票安置的業(yè)主直接遷入地方政府利用專項借款購買的存量商品房，政府收回片區(qū)土地，借助專項借款在部分土地上為那些希望原地安置的業(yè)主建設(shè)安置房，剩余土地由地方平臺公司一級開發(fā)后由政府發(fā)行的專項債收儲，并在合適時機(jī)競爭性出讓，出讓金用于支付各類前期費用、政策性銀行貸款和專項債。

最后，為充分發(fā)揮前述競爭機(jī)制的作用，防止因剩余極少數(shù)“釘子戶”要價過高引發(fā)的項目停滯，還要盡可能加大更新規(guī)劃的靈活度，盡可能擴(kuò)大更新片區(qū)范圍，把片區(qū)附近可納入更新的土地，如一些產(chǎn)業(yè)用地或其他低效閑置用地納入更新計劃，以此創(chuàng)造騰挪空間來降低拆遷臨時安置成本及潛在“釘子戶”引發(fā)的交易成本。比如，在取得大部分業(yè)主支持的基礎(chǔ)上，如果納入更新片區(qū)附近的其他國有土地（如低效工業(yè)、商業(yè)用地）乃至更新地段附近的集體建設(shè)用地作為騰挪空間，在這些較易拆遷的地塊先行推動（全部或部分）安置房建設(shè)，建設(shè)完后業(yè)主直接遷入，然后再對原片區(qū)進(jìn)行拆遷和再開發(fā)。此舉不僅能大幅降低臨時安置支出，還能基本消除極少數(shù)“釘子戶”對整體更新進(jìn)度的干擾。

實際上，貨幣化拆遷安置也是一種廣義的空間騰挪策略，只不過騰挪空間轉(zhuǎn)移到拆遷片區(qū)附近或者城市內(nèi)部其他區(qū)位的待售商品房上。一旦推動，貨幣化安置就可以為地方政府和平臺公司推動拆遷及其后的土地一級開發(fā)創(chuàng)造良好的工作條件：如果某個片區(qū)出現(xiàn)了極少數(shù)要價過高、不接受政府拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)的“釘子戶”，由于政府并不急于馬上出讓和開發(fā)被拆遷地段，而只是對拆遷土地進(jìn)行儲備并在未來幾年內(nèi)擇機(jī)出讓，就相當(dāng)于騰出了充分的時間來啟動相關(guān)法律和行政程序完成拆遷，這將有效遏制過去出現(xiàn)的不利局面，即城中村、老舊小區(qū)因缺乏騰挪空間和時間而受制于少數(shù)“釘子戶”，結(jié)果要么項目停滯、要么不得不對“釘子戶”做出不合理的讓步。

2.5尊重歷史和現(xiàn)實，“法外面積”補償要合情合理

能否順利推動城中村改造，其中一個關(guān)鍵問題是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，而各地政府也都根據(jù)本地情況制定了相應(yīng)的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。但在我國南方，尤其是珠三角城中村改造過程中，還普遍存在一個地方政府不得不面對的重大挑戰(zhàn)，就是城中村村民住宅建設(shè)的法外面積（超標(biāo)面積）如何補償?shù)膯栴}。

由于歷史原因，珠三角城中村的很多村民在自家宅基地上所蓋的住房面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方規(guī)定的合法面積標(biāo)準(zhǔn)。例如深圳規(guī)定城中村每戶合法面積為480平方米，廣州則為280平方米，但不少村民所建的住宅都超過政府規(guī)定的合法面積標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“法外面積”；很多村民還存在“一戶多宅”的情況，甚至還出現(xiàn)不少外來人口在村內(nèi)合資買地蓋房，難以按照原村民標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，結(jié)果拆遷過程困難重重。以深圳為例，截至2022年，深圳約有2 042個自然村是城中村，總樓棟約31.9萬棟，建筑面積約2.2億平方米，超過全市建筑總量的40%，其中法外面積占城中村住宅總建筑面積的三分之一左右，超過7 000萬平方米，廣州、東莞、佛山等其他珠三角城市也有類似的情況。

應(yīng)該說，在政府住房保障缺位的情況下，這些城中村村民的自建房，包括其法外面積，雖然普遍存在建筑密度過高、消防隱患、公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題，但相當(dāng)一段時間內(nèi)因其租金低廉，吸引了大量外來務(wù)工人員，確實為外來流動人口在流入地城市提供了負(fù)擔(dān)得起的居住條件，為城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。在拆除重建式的城市更新中，村民當(dāng)然希望這些法外面積也能獲得一定的住房實物補償，而出于法律法規(guī)要求地方政府卻很難滿足村民的訴求。

大量法外面積存在的后果，就是珠三角的地方政府自己不愿意直接下場推動拆遷。2009—2022年不得不放手讓開發(fā)商與村民自行談判補償標(biāo)準(zhǔn)，而一旦談妥政府會給予開發(fā)商相當(dāng)高的土地出讓金優(yōu)惠，以此對沖開發(fā)商的前期談判成本和法外面積的較高補償。沒有“大棒”、只有“胡蘿卜”的開發(fā)商只能不斷對業(yè)主讓步，再倒逼政府降低出讓金或提高可售商品房的容積率。最后的結(jié)果是，拆遷中“釘子戶”層出不窮、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)水漲船高，財政收益大幅降低。為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡政府不得不大幅提高被拆遷地塊的容積率。深圳的一些城中村改造項目，甚至出現(xiàn)合法、非法面積全部一比一置換商品房，拆遷后大量億萬、千萬富翁涌現(xiàn)的問題。

在中央的要求下，近年來珠三角各城市開始由政府直接制定法外面積的現(xiàn)金賠償標(biāo)準(zhǔn)并由平臺性國企實施拆遷。法外面積一般最多只能給予數(shù)額不等的貨幣補償，但大部分村民并不愿意接受，形成了舊政策（開發(fā)商與業(yè)主直接進(jìn)行拆遷談判）不能繼續(xù)推動，新政策（合法面積一比一，法外面積給予一定現(xiàn)金補償）也難以執(zhí)行的局面。

以廣州和深圳為例，兩地政府為了推動城中村改造并消化城市存量未售商品房，積極推動了所謂的貨幣化更新、房票安置的政策，并分別從國開行等機(jī)構(gòu)獲得了相當(dāng)額度的專項借款授信。但由于村民不愿意接受法外面積的貨幣補償，貨幣化更新政策難以執(zhí)行，國開行專項借款額度也很難花出去。

那么如何跳出這個困局？建議中央給予地方更大的政策空間，允許地方按照合理比例對法外面積給予新建租賃住房的實物補償。換句話說，對于法外面積補償?shù)囊粋€合理解決方案，就是地方政府利用被拆遷城中村的少部分集體土地來建設(shè)一定面積的租賃公寓，并按照合理比例補償村民住宅的“法外建設(shè)面積”（如一比一，以及超過一定規(guī)模后可適度降低拆遷補償比例），但此類租賃公寓只能出租，防止村民過度套利并沖擊現(xiàn)有商品房市場。實際操作中，完全可以由地方政府委托市場化專業(yè)機(jī)構(gòu)出租，或者由安置集團(tuán)類國企管理并納入保障性租賃住房范疇，其收取的租金扣除8%~10%管理費和一定租金所得稅后直接落實到村民家庭賬戶。

對那些“法外”物業(yè)較多的城中村業(yè)主而言，如果可通過此類方法獲得租金價值相等或更高的新建租賃住房，就會從抵制拆遷變成全力配合。換句話說，給這些法外面積補償建安成本只有每平方米2 500~3 000元的新建租賃公寓，尤其是建設(shè)速度更快的裝配式建筑，不僅補償成本低，建設(shè)速度非?？欤?個月到半年之內(nèi)），還因符合業(yè)主住房“以舊換新”的期望而大幅降低拆遷阻力。

一個通常的反對意見是，對法外面積給予住房實物補償相當(dāng)于對歷史上的法外行為給予認(rèn)定，相當(dāng)于鼓勵“非法”。但需要指出的是，這些法外面積的大規(guī)模建設(shè)有特定歷史條件和原因，很大程度上是政府早期沒有為外來人口提供住房保障的背景下城中村村民做出的補救措施，政府當(dāng)時也沒有對超標(biāo)建筑實施嚴(yán)格控制，甚至一定程度上還采取了默許態(tài)度。當(dāng)時這些建筑為大量外來人口在城市落腳提供了負(fù)擔(dān)得起的住宅，有其歷史貢獻(xiàn)，不能簡單認(rèn)定為“非法”。 進(jìn)一步來看，通過新建租賃住房對法外面積進(jìn)行實物補償，對城中村業(yè)主帶來的財富效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于原來開發(fā)商拆遷談判模式下直接對法外面積補償商品房的情形，不僅比政府現(xiàn)在愿意支付的現(xiàn)金補償成本更低，村民也更愿意接受。

更為關(guān)鍵的是，該政策能非常有效地確保更新后被拆遷地段大量供應(yīng)租賃住房，從而減少地方政府直接為城市低收入人群建設(shè)保障性住房的壓力，有助于改變過去城中村拆遷后被拆遷區(qū)段“紳士化”，租賃住房供應(yīng)大幅減少，大批原租住在城中村的人口不得不搬遷到距離更遠(yuǎn)的城中村的局面。

當(dāng)然，通過建設(shè)租賃住房來賠償法外面積要占用一些土地，但占用有限，何況這些土地征拆之前原本就屬于村集體和村民。以深圳為例，城中村占地總面積320平方千米，假定給7 000萬平方米的法外面積一比一補償新建租賃住房，容積率為4，那么需要用地17.5平方千米，只占現(xiàn)有城中村總面積的5.5%，如果容積率為3，占地為23.3平方千米，占現(xiàn)有城中村總面積的7.3%。相比于現(xiàn)有貨幣化補償一平方米1萬元，按新建租賃住房每平方米3 000元計算，不僅政府對每平方米法外面積的拆遷補償可以節(jié)省7 000元現(xiàn)金，而且因更受村民歡迎而大幅降低拆遷阻力。在容積率為4的情況下，每畝地2 668平方米建筑面積就可為政府節(jié)省1 869萬元現(xiàn)金補償支出，實際上相當(dāng)于政府雖因建租賃房多使用了一些土地，但也同時大幅節(jié)省了現(xiàn)金補償，所節(jié)省現(xiàn)金可以等值于政府使用每畝土地獲得1 869萬元土地出讓金。

在我國長江流域和北方地區(qū)，不少城市并沒有珠三角那樣的大量法外建筑，但拆除重建改造后完全可以利用城中村、城邊村部分集體土地配置部分租賃住房和配套商業(yè)物業(yè)補償給村集體，一方面有效增加市場上的租賃住房供應(yīng)，另一方面可以為村集體組織運營和年度村民分紅提供持久的資金來源。

總而言之，一旦推動上述政策，超大特大城市就可以引入政策性銀行的貨幣化城市更新專項借款和中央財政專項債等多路“活水”，在加快去庫存、有效穩(wěn)樓市的同時，通過城市更新的體制機(jī)制創(chuàng)新，配合裝配式建筑的技術(shù)創(chuàng)新，將能加速超大特大城市核心地段的老舊小區(qū)、城中村更新，在未來5~10年釋放城市核心地段土地資源用于高品質(zhì)住房供應(yīng)，實現(xiàn)一二線城市樓市的軟著陸。

3.利用城市低效閑置用地建租賃房，全面推進(jìn)農(nóng)民工市民化

3.1農(nóng)民工市民化過于緩慢，缺乏政策抓手有效推進(jìn)

截至2024年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為67%，城鎮(zhèn)常住人口約9.44億人，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48%，兩者相差約19個百分點，主要是2.5億左右的存量農(nóng)民工及其隨遷家屬從農(nóng)村向城市遷移，但尚未獲得就業(yè)和常住地城市戶籍，也沒有實現(xiàn)完全市民化。

2024年7月，國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，提出要進(jìn)一步深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬~500萬城市落戶條件；要完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。各城市要因地制宜制定具體落戶辦法，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。計劃還提出，要經(jīng)過5年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度進(jìn)一步健全，常住人口城鎮(zhèn)化率提升到接近70%，更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

推動農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于解決現(xiàn)有兩億多存量農(nóng)村遷移人口及其家庭成員在就業(yè)所在地的完全市民化問題?！笆逦濉逼陂g，我國需要努力提高戶籍城鎮(zhèn)化率而非常住人口城鎮(zhèn)化率，盡快縮小常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)存在的巨大差距。近年來，因產(chǎn)業(yè)外遷、房地產(chǎn)業(yè)不景氣、新冠疫情等多因素影響，城市就業(yè)機(jī)會有所減少，有1 000萬~1 500萬農(nóng)民工已經(jīng)返鄉(xiāng)，這就意味著未來幾年我國常住人口城鎮(zhèn)化率有下降趨勢。而減緩上述趨勢的關(guān)鍵，就是以進(jìn)城存量農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動。只有讓城市存量農(nóng)村遷移人口及其家庭成員在流入地城市獲得戶籍并實現(xiàn)永久家庭性遷移，現(xiàn)有遷移人口家庭中的農(nóng)村留守成員，尤其是留守兒童和留守妻子，才能實現(xiàn)向流入地城市的隨遷。即使未來一段時期就業(yè)形勢不利可能引發(fā)部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率也仍能實現(xiàn)較快提升，并最終縮小與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距。政府應(yīng)努力在未來10年內(nèi)實現(xiàn)兩率趨同，最終將戶籍人口城市化率有效提高到70%以上。

全面深化戶籍改革的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育和負(fù)擔(dān)得起的住房問題，就業(yè)和與就業(yè)相關(guān)的社會保險則主要由就業(yè)市場和就業(yè)單位來解決。實際上，農(nóng)村流動人口在就業(yè)地城市的家庭居住條件，加上流動人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)升學(xué)權(quán)，構(gòu)成舉家永久性遷移和“完全市民化”的兩個關(guān)鍵互補性條件。因此，農(nóng)民工市民化和人口完全城市化的戰(zhàn)略能否成功，關(guān)鍵在于這個戰(zhàn)略是否可有效解決存量流動人口中的舉家安居以及子女教育問題。

就住房而言，我國很多特大城市尤其是超大城市，流動人口數(shù)量巨大，到2023年底，北上廣深四個城市的外來人口總數(shù)就達(dá)到 3 926萬人，其中深圳1 173萬（占比67%）、上海1 007萬（占比41%）、 廣州938萬（占比50%）、北京807.5萬（占比37%）。 如果加上新一線城市（15個）和二線城市（30~40個）的1.3億外來人口，一二線城市的流動人口達(dá)到1.7億左右。

雖然我國一二線城市商品房價格自2021年高點已下降20%~30%，但現(xiàn)在的商品房價格仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出絕大部分外來流動人口和新畢業(yè)大學(xué)生的購買能力。從全國來看，除幾千萬居住在集體宿舍或工棚的農(nóng)民工之外，還有更多流動人口則租住在城中村、城邊村的出租屋以及其他的城市存量住宅，人均租住面積只有15平方米，不到城市戶籍人口的一半。與此相比，城市戶籍家庭有接近90%已擁有一套住房，其中20%以上家庭還有兩套或更多套住房。顯然，城市住房市場已出現(xiàn)居住鴻溝，而主要人口流入地大城市的鴻溝更加突出。

最近十多年來，很多人口流入地城市進(jìn)行了較大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，但其目標(biāo)人群主要還是本市戶籍家庭和高學(xué)歷外來人口，結(jié)果是城市戶籍人口已得到較充分的保障，但絕大部分農(nóng)村流動人口很難納入城市住房保障體系。政策實踐中，地方政府不僅缺乏積極性，而且近年來也開始缺乏財力為農(nóng)村遷移人口提供保障性住房。主要城市的保障性住房政策導(dǎo)向近年日益轉(zhuǎn)向所謂“人才房”，主要針對高學(xué)歷、高資歷人口，農(nóng)民工和新畢業(yè)大學(xué)生安居問題仍然無解。

本文提出，推動“人口完全城市化”和“農(nóng)民工市民化”的關(guān)鍵，不在于為流動人口大規(guī)模建設(shè)保障性住房，甚至也不在于中央向地方施壓降低入戶條件，而在于推動城市土地制度改革，特別是調(diào)整目前扭曲的城市土地利用結(jié)構(gòu)，將城市內(nèi)部大量低效乃至閑置的用地，尤其是低效閑置工業(yè)用地盤活，以此大幅度增加市場化定價的租賃住房供應(yīng)。從全世界各國的情況來看，一個健康的城市房地產(chǎn)發(fā)展模式，是保障性住房主要應(yīng)該覆蓋那些連市場水平租金也支付不起的城市最低收入階層，而絕大多數(shù)城市家庭所需的住房，無論是購住還是租住，都應(yīng)該而且完全可以通過健康的土地和房地產(chǎn)市場來提供。從國際經(jīng)驗來看，城市住房供給體系的立體化是大勢所趨，社會資本市場化供應(yīng)為主、政府為輔的供應(yīng)結(jié)構(gòu)是發(fā)展方向。

我們認(rèn)為，無論是從效率角度還是從當(dāng)前地方政府財政能力及其意愿來看，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供負(fù)擔(dān)得起的租賃住房都應(yīng)該以市場化思路為主，而這完全可用通過政策改革加速城市低效閑置用地的再開發(fā)來實現(xiàn)。

3.2人口凈流入城市存在大量低效閑置用地可建設(shè)租賃住房

自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國逐步建立起日益體系化的城鄉(xiāng)土地征收、儲備和出讓體制，助推了過去20多年的高速工業(yè)化和城市化，特別是為大批各類工業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)和新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)建設(shè)提供了主要的資金來源。與此同時，伴隨20世紀(jì)90年代中期以后從沿海到內(nèi)地一波又一波的工業(yè)化和城市化建設(shè)浪潮，不僅各級城市的空間范圍大幅度擴(kuò)張，從農(nóng)村向城市遷移的人口數(shù)量也迅速增加。

但現(xiàn)有城市化模式導(dǎo)致城市土地利用結(jié)構(gòu)的巨大扭曲。地方政府出于財政最大化目標(biāo)策略性出讓土地，在工業(yè)用地上低價放量供應(yīng)以招商引資，而在商住用地上限量供應(yīng)以最大化壟斷利潤，結(jié)果是中國工業(yè)用地價格顯著低于住宅用地和商服用地。截至2024年，工業(yè)用地掛牌均價約267元/平方米，住宅類用地約3 168元/平方米，商服用地約1 358元/平方米，其他用地約780元/平方米。2008年至2024年，工業(yè)用地掛牌均價年均下降0.8%，住宅、商服、其他用地分別年均增長8.3%、1.4%和1.1%。由于工業(yè)用地出讓價格過低，土地利用非常不集約，各級城市都依靠持續(xù)的土地征用和出讓進(jìn)行“平面擴(kuò)張”，不僅浪費了寶貴的耕地資源，甚至還帶來各種“名為二產(chǎn)投資、實則三產(chǎn)套利”的“圈地”“囤地”現(xiàn)象。

以上土地出讓策略帶來了城市用地結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)為工業(yè)用地的比重顯著偏大，而住宅用地的比重明顯過低。以2017年為例，中國城鎮(zhèn)用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%；與此相反，中國城市的工業(yè)用地比例為22%，明顯高于制造業(yè)強國日本的7.7%、韓國的10.1%，而世界各國城市工業(yè)用地一般不超過城市用地的10%。從城市來看，紐約（2014年）、東京（2006年）、首爾（2018年）住宅用地比例分別為42.5%、58.3%、61.0%，工業(yè)用地比例分別為3.5%、9.9%、0.8%，而我國一線城市居住用地平均值為27.8%，工業(yè)用地平均值達(dá)到25.7%。

工業(yè)用地占比高于25％的城市多集中于東部地區(qū)，即使很多超大特大城市的產(chǎn)業(yè)用地比例也都明顯過高，住宅用地比例則明顯偏低。比如，上海、蘇州工業(yè)用地面積占比居然達(dá)到了25.77%和31.79%。由于工業(yè)用地出讓年限為50年，而制造業(yè)企業(yè)平均運營年限只有10~15年，結(jié)果是土地出讓年限和企業(yè)生命周期嚴(yán)重不匹配，很多企業(yè)在短暫生命周期后退出市場，卻占據(jù)著本該轉(zhuǎn)手的土地，造成了土地資源的極大浪費與供需結(jié)構(gòu)失衡。在低價取得工業(yè)用地后，很多企業(yè)經(jīng)常只使用一部分，其余部分直接閑置或搭蓋一些簡易建筑物，土地資源浪費嚴(yán)重。一些企業(yè)還在廠區(qū)內(nèi)進(jìn)行大面積的綠化和景觀建設(shè)，城市里“花園式工廠”屢見不鮮。雖然部分工業(yè)用地通過二級市場轉(zhuǎn)讓形成再次利用，但不少仍處于低效利用乃至閑置狀態(tài)。

全國當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積約10萬平方千米，工業(yè)用地面積在2萬~2.5萬平方千米。其中低效用地的比例約占存量工業(yè)用地的25%~30%，低效工業(yè)用地面積為 6 000~7 500平方千米。據(jù)估計，前30名大城市中，低效工業(yè)用地的面積總和就達(dá)到1 240.78平方千米，為這些城市2022—2024年年均供應(yīng)量的5.21倍。以廣州為例，目前建設(shè)用地面積1 917平方千米，國土空間開發(fā)強度約為25.5%。廣州中心六區(qū)建設(shè)用地765平方千米中，約34%為低效用地，規(guī)模達(dá)261平方千米。

各地目前基本上按照“工改工”“轉(zhuǎn)為新型產(chǎn)業(yè)用地”思路盤活，但效果不彰。對于低效和閑置工業(yè)用地，所謂的“工改工”思路就是通過提升容積率及功能混合的模式加以利用?？傮w而言，改造主體對于這種投入大、成本收回時間長、補助額度不高的工業(yè)改造不感興趣。加之改造后的高層工業(yè)大廈在招租及分割出售等不確定因素，改造意愿不強。

近年來一些城市還推動了所謂新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的模式創(chuàng)新。具體而言，這項政策將現(xiàn)有土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地（M1）改變?yōu)樾滦彤a(chǎn)業(yè)用地（M0），將舊工業(yè)區(qū)拆除重建后升級為新型產(chǎn)業(yè)園，對原產(chǎn)業(yè)用地的單一用途根據(jù)需要推動多元化利用；在符合程序的前提下，可以在原產(chǎn)業(yè)用地選址范圍內(nèi)申請建設(shè)新型產(chǎn)業(yè)用房、配套商業(yè)及公寓等多種物業(yè)形態(tài)。但上述盤活措施也帶來所謂的再開發(fā)過程中的“過度房地產(chǎn)化”問題，比如業(yè)主在改造中建設(shè)了較多公寓并進(jìn)行分割銷售套利。結(jié)果是實施一段時期后不得不嚴(yán)控用地程序，明確監(jiān)管實施細(xì)則。深圳就開始嚴(yán)格要求提高容積率增加的建筑面積不得轉(zhuǎn)讓，權(quán)屬人還必須嚴(yán)格按照與產(chǎn)業(yè)部門簽訂的《產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議》來開發(fā)利用土地，最后的結(jié)果是市場缺乏積極性，最終因政策難以實施而被迫終止。

考慮到中國城市用地結(jié)構(gòu)存在的巨大扭曲，主要人口流入地城市房價收入比仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和新畢業(yè)生的支付水平，這些城市未來應(yīng)該將部分已出讓的存量低效乃至閑置用地轉(zhuǎn)化為住宅用地，但為防止對商品房市場的過大沖擊，短中期只能主要轉(zhuǎn)化為租賃住房用地，也就是推進(jìn)人口流入地城市的“工改租”。

按照“工改租”思路盤活存量低效用地，既意義重大，又切實可行。我國城市工業(yè)用地比重明顯過高，而制造業(yè)產(chǎn)能過剩背景下工業(yè)用地面積本就應(yīng)有所降低。與此同時，2.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口卻難以在城市獲得負(fù)擔(dān)得起的體面住房，不僅難以充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，更不利于持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需和暢通國內(nèi)大循環(huán)。因此，通過用地規(guī)劃調(diào)整，推動城市合理區(qū)位的低效閑置用地按“工改租”的思路建設(shè)更多租賃住房，不僅非常必要，也完全可能。

假定我國居住在集體宿舍、工棚、城中村的流動人口住進(jìn)負(fù)擔(dān)得起的新建出租房，同時將現(xiàn)有流動人口的人均居住面積從15平方米提高到25平方米，按2.5億流動人口測算需要至少建設(shè)25億平方米出租屋。再考慮到未來流入地城市還會接受約6 000萬左右的留守人群（包括留守兒童、留守妻子或丈夫以及少部分隨遷老人），還需建設(shè)約15億平方米（6 000萬×25平方米）出租屋。如是，總面積40億平方米的新建出租房基本可以被我國存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其未來隨遷的家庭成員所消化。按照毛容積率2建設(shè)，新建租賃房40億平方米所需土地面積為1 998平方千米，加上25%的公共服務(wù)設(shè)施配套用地，總計約2 500平方千米，僅相當(dāng)于全國現(xiàn)有城區(qū)面積的2.5%左右，占城市低效工業(yè)用地面積（共計6 000~7 500平方千米）的33%~42%。

3.3推動低效閑置用地大規(guī)模建設(shè)租賃房的具體方案

2021年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號）就提出“人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，對企事業(yè)單位依法取得使用權(quán)的土地，經(jīng)城市人民政府同意，在符合規(guī)劃、權(quán)屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許用于建設(shè)保障性租賃住房，并變更土地用途，不補繳土地價款，原劃撥的土地可繼續(xù)保留劃撥方式；允許土地使用權(quán)人自建或與其他市場主體合作建設(shè)運營保障性租賃住房”。

但迄今為止，這個政策還沒有得到地方政府和社會資金的積極響應(yīng)，主要是仍然存在一些關(guān)鍵性的政策堵點難以有效激發(fā)社會資本進(jìn)入。首先是當(dāng)前此類租賃住房建設(shè)的實施主體主要還是頭部房地產(chǎn)商及其租賃事業(yè)部，對重資產(chǎn)投資比較謹(jǐn)慎，也主要關(guān)注短期回報率，其運營項目主要是中高端租賃住房，面向收入較高的城市白領(lǐng)，基本上不能覆蓋廣大農(nóng)村外來流動人口和新就業(yè)學(xué)生；其次是地方政府一般不太愿意增加租賃住房用地供應(yīng)，即使供應(yīng)也往往不愿對租賃住房用地免地價，而租賃住房項目是否盈利對地價非常敏感；此外，還有城市用地規(guī)劃靈活性嚴(yán)重不足，租賃住房建設(shè)融資難等一系列問題亟待解決。為了利用城市低效閑置用地大規(guī)模建設(shè)租賃房，建議推動如下配套措施。

第一，允許城市低效閑置用地，尤其是低效工業(yè)用地的業(yè)主自主、融資或合作新建租賃住房。中央應(yīng)該努力推動主要人口流入地城市政府調(diào)整用地規(guī)劃，對區(qū)位較好、有建設(shè)租賃房財務(wù)可行性的低效用地，由原業(yè)主申請，繳納部分土地為公益事業(yè)用地后直接調(diào)整為70年期限的居住用地并免收地價，住房建成后前20年只能出租，后50年參照當(dāng)時周邊商品房樓面地價繳納合理地價后就可以轉(zhuǎn)為紅本商品房，以此大力激發(fā)相關(guān)低效用地業(yè)主向政府申請土地用途變更，然后自籌資金、貸款或與投資方合作建設(shè)。如是，前20年租期可讓投資方收回成本并有所收益，20年后補繳合理地價轉(zhuǎn)為商品房則將有效激發(fā)投資方的積極性，也同時降低了對現(xiàn)有商品房的沖擊。20年后補繳地價轉(zhuǎn)商品房的政策也將有效激勵城市中低收入階層，尤其是農(nóng)民工群體在城市定居經(jīng)歷一個先租賃再逐漸實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。

第二，對低效閑置用地在向政府無償繳納部分土地用于公益用地后直接免收地價。這是因為充分市場化競爭下的住房建安成本完全可以控制到每平方米2 500~3 000元，而一旦收取地價就會大幅降低項目的財務(wù)可行性。

可做如下測算：假定每平方米住房建安成本為2 500元，建設(shè)一套60平方米（小兩居或大一居）租賃套房的建安成本為15萬元，在資金年利率5%、每套房月租金2 000元、年租金24 000元的情況下，20年租期的資金內(nèi)部收益率（IRR）可以達(dá)到15%。如果租賃住房建成出租后政府考慮抽取10%的租金所得稅，市場化租賃管理機(jī)構(gòu)再抽取10%的管理費，20年租期的內(nèi)部收益率也能達(dá)到11.3%。而如果假定建安成本為每平方米3 000元，則60平方米住宅的建安成本為18萬元，假定每套房月租金2 500元、年租金30 000元，則出租期20年的內(nèi)部收益率約為15.78%。如果政府抽取10%的租金所得稅，市場化租賃管理機(jī)構(gòu)抽取10%的管理費，20年租期的內(nèi)部收益率仍能達(dá)到11.94%。

即使免收地價，地方政府將低效閑置用地調(diào)整為居住用地也并非一無所獲，完全可以要求低效閑置（工業(yè)）用地業(yè)主向政府無償繳納一定比例的土地（40%~60%）作為片區(qū)的公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資地塊（即可出售并為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資），以此建設(shè)片區(qū)所需公立學(xué)校、道路、綠地。

第三，在上述租賃公寓建成后，政府可以征收10%的租金所得稅并用于有效補充在片區(qū)內(nèi)建設(shè)的接受外來流動人口子女義務(wù)教育公立學(xué)校的教師工資及學(xué)校運營費用。該措施不僅可以因建設(shè)更多城市公立學(xué)校所需師資而有助于解決目前日益嚴(yán)峻的大學(xué)生就業(yè)問題，同時還可解決外來人口在流入地城市實現(xiàn)永久性遷移的家庭居住和隨遷子女就學(xué)問題。

第四，為防止建設(shè)租賃住房后私自銷售，政府可強制要求業(yè)主將物業(yè)交由市場化的物業(yè)租賃企業(yè)進(jìn)行招租并提供物業(yè)管理服務(wù)，抽取占租金比例8%~10%的管理費。我國市場化租賃物業(yè)管理企業(yè)近年來蓬勃發(fā)展，專業(yè)水平提高很快，政府要求按此項政策建設(shè)的租賃住房必須交由市場化租賃管理企業(yè)進(jìn)行管理，也將有助于提高租賃住房物業(yè)管理水平，同時提供更多的行業(yè)就業(yè)機(jī)會。

第五，為鼓勵社會資金參與提供租賃住房，應(yīng)在政策上合理放開針對此類租賃住房建設(shè)的銀行貸款。對那些建成后愿意納入政府保障性住房體系的建設(shè)項目，允許國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行提供利率優(yōu)惠的中長期政策貸款；而對那些不愿意納入保障性租賃住房、租金完全由市場定價的項目，則推動商業(yè)銀行給予信貸支持。此類在城市存量低效閑置建設(shè)用地上建設(shè)的租賃住房，土地業(yè)主在繳納部分公益用地后將獲得剩余土地用途變更后的土地證，完全可以用土地證和未來租金收益作抵押獲取銀行的開發(fā)貸支持。

第六，鼓勵地方政府將所掌握的閑置土地更多規(guī)劃為保障性租賃住房用地。免收地價后由地方國有平臺企業(yè)建設(shè)運營并形成長期現(xiàn)金流，建設(shè)資金可由政策性銀行的優(yōu)惠貸款支持，但租賃住房定價需符合保障性租賃住房要求。進(jìn)一步來看，還可以在此類租賃住房建成并運營一段時間后，允許發(fā)行不動產(chǎn)投資信托基金，讓地方國企作為租賃住房投資主體有良性的退出機(jī)制。

第七，調(diào)整過于嚴(yán)苛的工業(yè)紅線約束，大幅度簡化“工改租”的審批程序。由于招商引資的歷史慣性，很多城市政府對在本城市保產(chǎn)業(yè)用地面積存在很強的執(zhí)念，為此在規(guī)劃中設(shè)定了非常嚴(yán)苛的產(chǎn)業(yè)紅線。但這些紅線面積往往過大，且當(dāng)時在劃定上也相當(dāng)隨意，結(jié)果是產(chǎn)業(yè)紅線內(nèi)涵蓋的用地面積過大，存在著大量低效利用和閑置土地。而一旦城市畫定產(chǎn)業(yè)紅線后，往往很難調(diào)整紅線內(nèi)的土地用途，無法將其中的低效閑置土地用于為大量產(chǎn)業(yè)工人、城市服務(wù)業(yè)人口及其家庭成員提供租賃住房和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施，最后反而嚴(yán)重阻礙了城市產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和升級所需的技能和人口集聚。

中央應(yīng)該鼓勵甚至直接要求地方政府加大規(guī)劃彈性，鼓勵對包括紅線內(nèi)的低效閑置用地進(jìn)行合理的規(guī)劃調(diào)整，將更多紅線內(nèi)土地片區(qū)規(guī)劃為混合用地。只要符合“工改租”的大政策方向，出租市場有需求，投資回報合理，就應(yīng)該鼓勵紅線內(nèi)的低效閑置土地業(yè)主（繳納相應(yīng)公益用地后）申請“工改租”，盡可能簡化審批程序，實現(xiàn)應(yīng)批盡批。

3.4上述改革的重大經(jīng)濟(jì)和社會意義

第一，為我國人口流入地城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供負(fù)擔(dān)得起的租賃住房并在就業(yè)所在地實現(xiàn)家庭團(tuán)聚和子女平等就學(xué)升學(xué)。一個三口或四口之家租住一套60~70平方米的住房，月租金控制在2 000~2 500元，不超過3 000元。房租將僅占（雙職工流動人口）家庭月收入的20%~25%，是絕大部分流動人口家庭有能力支付的。尤其是考慮到此類安居政策將同時配套戶籍改革，特別是讓外來人口子女在流入地城市公立學(xué)校實現(xiàn)平等就學(xué)升學(xué)，很多流動人口家庭將愿意支付相應(yīng)租金以實現(xiàn)舉家團(tuán)聚。

如果措施到位，“十五五”期間在我國人口主要流入地城市，尤其是100個左右的超大特大和大城市，利用國有低效建設(shè)用地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)起40億平方米、6 000萬套左右的租賃住宅，將基本解決現(xiàn)有城市的存量農(nóng)村流動人口及其隨遷家庭成員，以及每年新畢業(yè)大學(xué)生在流入地城市的可負(fù)擔(dān)得起的體面租住問題。如是，我國戶籍人口城市化率將很快達(dá)到65%~70%，并與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平實現(xiàn)良好匹配。

第二，有效擴(kuò)大國內(nèi)總需求，拉動投資和消費，消化過剩產(chǎn)能，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，對沖貿(mào)易戰(zhàn)風(fēng)險。表1給出了未來五年累計建設(shè)40億平方米出租房的經(jīng)濟(jì)社會拉動效應(yīng)。按照每平方米出租屋3 000元建設(shè)成本測算，政策實施五年中每年8億平方米建設(shè)將新增有效投資2.4萬億元，每年拉動經(jīng)濟(jì)增速約1.78個百分點。以上租賃住房建設(shè)本身五年可以直接帶動鋼鐵消費1.8億噸、水泥8.8億噸、玻璃8.4億平方米。如果進(jìn)一步計算建設(shè)所需的小區(qū)內(nèi)配套、大市政配套對鋼鐵、水泥以及其他能源建材的消耗，上述政策對增長的拉動和過剩產(chǎn)能消化效應(yīng)更大。

第三，上述政策方案還有助于解決相當(dāng)數(shù)量的流動人口子女在城市享受義務(wù)教育及相應(yīng)的大學(xué)生就業(yè)問題。對上述以出租房為主、容納外來人口的低效用地再開發(fā)片區(qū)，政府完全可以利用業(yè)主免費繳納的公益用地來建設(shè)城市公立學(xué)校并接收外來人口子女入學(xué)，而學(xué)校運營費用可部分來自租金所得稅。

如表1所示，按照五年累計40億平方米的建設(shè)規(guī)模測算，按10%抽取租金所得稅，政策實施后五年每年租金所得稅可以達(dá)到320億、640億、960億、1 280億、1 640億元，對應(yīng)目前義務(wù)教育階段年生均1.56萬元的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，五年出租房屋所得稅收入可以每年分別解決205萬、410萬、615萬、821萬、1 051萬城市外來人口子女就學(xué)問題，按中國義務(wù)教育階段生師比15∶1計算，就可以創(chuàng)造14萬、27萬、41萬、55萬和70萬專職教師就業(yè)崗位，有效緩解大學(xué)生就業(yè)壓力。如果再配以部分中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府配套投入，流動人口子女在城市享受義務(wù)教育問題就可全面解決，多年來裹足不前的戶籍改革也能切實推進(jìn)，嚴(yán)重制約未來社會發(fā)展和穩(wěn)定的農(nóng)村留守兒童困局將得到最終解決。

4.利用增減掛鉤增加城市低密度住宅用地供應(yīng)，為百姓蓋好房子

4.1我國現(xiàn)有高密度集合式住宅的城市主導(dǎo)居住模式應(yīng)逐步調(diào)整

我國現(xiàn)有土地出讓模式導(dǎo)致城市住宅用地供給比例嚴(yán)重偏低，而住宅用地的土地價格過高。開發(fā)商為了攤低土地成本不得不提高建設(shè)容積率，結(jié)果是住宅向高層高密度發(fā)展，不僅影響居住質(zhì)量，還加劇了城市交通擁堵。

根據(jù)中國第五次、第六次人口普查資料以及2015年1%人口抽樣調(diào)查，2000—2015年住宅所在建筑屬于平房的家庭戶數(shù)占比從63.1%降至38.7%，住宅所在建筑屬于6層以下樓房的家庭戶數(shù)占比從31.2%增至48.4%，住宅所在建筑屬于7層以上樓房的家庭戶數(shù)占比從4.3%增至13.0%。到2020年，自建住房（主要為平房）占比已降至20.1%。城市住房的高層高密度模式不僅影響住宅光照、通風(fēng)，對居民的生理、心理健康造成不利影響，同時還不利于防火防災(zāi)中安全疏散，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量；擁擠的居住格局也會因早晚高峰集中出行帶來嚴(yán)重的交通擁堵。

當(dāng)前，我國高收入家庭多擁有高端住宅和多套房，集中在城市核心區(qū)域，只有極少數(shù)有郊區(qū)別墅或度假物業(yè)。由于供應(yīng)過少，國內(nèi)別墅或類別墅的高端住宅單價很高，一線城市每平方米5萬至30萬元，二三線城市每平方米1.5萬至10萬元，上海、北京核心區(qū)域獨棟別墅單價普遍超過每平方米10萬元，總價5 000萬至數(shù)億元不等，大部分別墅價格在500萬甚至千萬元以上。其中獨棟稀缺性最高，一線城市價格普遍過億，而聯(lián)排/疊拼總價500萬~2 000萬元為主流。

我國獨立住宅價格過高、經(jīng)常被認(rèn)為過度奢華的關(guān)鍵原因，就是現(xiàn)有土地出讓模式下對獨立住宅的土地供應(yīng)過少。城市住宅用地通常以公開招拍掛出讓，且多面向開發(fā)商主體而非個人。開發(fā)商所建住房也主要是中高層集合式住宅，只有個別情況下會在土地上建設(shè)少量獨立住宅，導(dǎo)致物以稀為貴。

近年來我們通過調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn)，高收入人群改善住房質(zhì)量的需求非常旺盛，相當(dāng)部分的家庭也具備購地建房的資金和能力。如果能放寬土地出讓限制，不繼續(xù)限制城市中高收入家庭直接從政府拍賣小塊國有土地自建獨立住宅，將很快掀起一個住宅建設(shè)的熱潮，既為政府取得可觀土地出讓收入，還能有效拉動全社會的住房投資和相關(guān)消費，極大地促進(jìn)就業(yè)和增長。

實際上，相比于很多東亞和南亞國家，我國土地資源相對豐富，而且現(xiàn)有城市土地利用模式導(dǎo)致無論城鄉(xiāng)都有大量非農(nóng)用地（和農(nóng)用土地）閑置甚至荒廢。即使現(xiàn)在放寬政策允許部分城市中高收入居民建設(shè)獨立住宅，從現(xiàn)有低效閑置建設(shè)用地來挖潛也綽綽有余。其中的關(guān)鍵問題在于這些低效閑置土地從區(qū)位上未必符合城市中高收入家庭建房的需求，而這就要求進(jìn)行土地指標(biāo)的空間騰挪。

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量巨大。雖然農(nóng)村常住人口只占全國總?cè)丝诘?3%，但農(nóng)村建設(shè)用地（1.9億畝）占全國建設(shè)用地總面積（3.6億畝）的53%，其中宅基地占約70%，即約1.33億畝，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地合計約占30%，約5 700萬畝，其中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4 000萬畝，公益性建設(shè)用地約1 700萬畝。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，全國宅基地空置率約為18.1%，以宅基地總量1.33億畝計算，空置面積約為2 400萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地即使按照保守的閑置和低效比例30%計算，數(shù)量也達(dá)到1 200萬畝，此外還有低效（低效比例20%）公益性用地300萬~400萬畝。三項加總大約為4 000萬畝，超過農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地的20%以上。因此，未來完全有條件通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策逐步將這些農(nóng)村低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾成農(nóng)田。

4.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤助力城市居住改善和鄉(xiāng)村振興

最近二十多年來，中國耕地保護(hù)政策體系的一個重大舉措，就是原國土資源部推動的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。這項政策的核心邏輯，是符合條件的地方可以將農(nóng)村低效閑置宅基地、經(jīng)營性用地和公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，新增耕地在扣除當(dāng)?shù)乇匾陌仓玫冉ㄐ抡加煤螅?jié)余下來的建設(shè)用地指標(biāo)就被稱為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”。

2018年，“增減掛鉤”政策突破了省域限制。建立了 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》進(jìn)一步提出，“對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策實施評估，探索建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。

2025年中央一號文件提出，城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村宅基地及農(nóng)房，退休干部等非集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不得占用農(nóng)村土地建房。該政策旨在保護(hù)農(nóng)村土地資源的集體屬性，避免外部資本侵占農(nóng)民權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)村土地屬于村集體所有，個人或外來人員也不能直接購買農(nóng)村土地。

應(yīng)該說，考慮到農(nóng)村建設(shè)用地空間上非常分散，且大部分距離城市較遠(yuǎn)，對城鎮(zhèn)居民而言并不具備太大的購買或投資價值。但如果可以利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個非常成熟的政策，就能把那些空間分散且缺乏市場價值的農(nóng)村低效建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，然后利用增減掛鉤政策將建設(shè)用地指標(biāo)在空間上騰挪到具有更高價值的城鄉(xiāng)接合部，再通過征用程序?qū)⒊青l(xiāng)接合部的農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地，規(guī)劃為住宅用地后對城市家庭進(jìn)行拍賣。

4.3具體政策操作及其可行性

第一，“十五五”期間，每年復(fù)墾400萬畝農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地為耕地。

第二，按照4∶1比例置換，每年在大中城市尤其是人口流入城市城鄉(xiāng)接合部新增100萬畝建設(shè)用地指標(biāo)，將100萬畝農(nóng)地（或生態(tài)紅線外的其他類型可利用土地），通過征地程序轉(zhuǎn)為國有土地。

第三，每年將這100萬畝國有土地規(guī)劃為低密度住宅用地，按照塊均半畝、單塊不超一畝的標(biāo)準(zhǔn)，對200萬戶中高收入家庭出讓，用于自建容積率不超過1.5的安居型獨立住宅。就是允許向個人和家庭出售面積和容積率嚴(yán)格受限的70年國有住宅用地使用權(quán)，讓中高收入家庭可以在國有土地上自建安居型獨立住宅。

應(yīng)該指出，此類安居型獨立住宅并非所謂的“豪宅”。政府完全可以實施嚴(yán)格的占地面積和容積率管控，從而在有效防止奢靡之風(fēng)的同時，真正實現(xiàn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程中為百姓建設(shè)“好房子”的目標(biāo)。

政策實施后五年，可復(fù)墾農(nóng)村低效閑置建設(shè)用地2 000萬畝。其中1 500萬畝凈增為農(nóng)村耕地，500萬畝通過增減掛鉤置換為大中城市國有建設(shè)用地，用于建設(shè)1 000萬套左右的安居型獨立住宅。對很多城市中高收入家庭而言，如果能以平均不到200萬元（地價50萬元~75萬元，住房建安成本120萬元）在其就業(yè)所在地城市的城鄉(xiāng)接合部取得半畝左右、70年使用權(quán)的國有土地并自建安居型獨立住宅，對很多中高收入家庭將具備強大吸引力，勢必得到包括很多中小企業(yè)主在內(nèi)的中高收入家庭的擁護(hù)，大幅降低目前普遍存在的海外資產(chǎn)配置傾向。

實際上，我國現(xiàn)有土地政策上并無硬性規(guī)定國有住宅用地不能對個人或家庭出讓，但實踐中地方政府基本只對開發(fā)商出讓土地。未來可以大幅度增加對個人和家庭出讓居住用地的宗數(shù)，且對全國乃至全球開放。

這里假定每畝農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)地的費用為5萬元。按照4∶1的置換比例，每增加1畝城市建設(shè)用地對應(yīng)4畝農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的費用可計為20萬元?？紤]到發(fā)達(dá)地區(qū)征地補償上限每畝約20萬元，而保守測算獨立住宅用地出讓金可以達(dá)到每畝100萬~150萬元（意味著每棟占地半畝即333.5平方米的住宅用地出讓金為50萬~75萬元，主要人口流入地城市將遠(yuǎn)高于此）。綜合下來，每畝城市新增建設(shè)用地出讓收入在覆蓋4畝土地復(fù)墾費用和支付城市1畝征地補償費用后還綽綽有余。

4.4建設(shè)安居型獨立住宅需要澄清的幾個認(rèn)識

一是面向中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略和為百姓建設(shè)好房子的目標(biāo)，安居型獨立住宅并非豪宅，完全可以嚴(yán)格實施獨立住宅的土地面積和容積率管控，有效防止奢靡之風(fēng)。本政策建議是在土地面積和容積率嚴(yán)格管控的前提下，分塊出讓土地給個人和家庭，就避免了壟斷帶來的高價和過度奢靡。而由家庭作為土地和住房購買者自主選擇建筑商和設(shè)計商。只要存在土地供應(yīng)和住房建設(shè)和設(shè)計上的充分競爭，就不會出現(xiàn)暴利。很多中小建筑公司、設(shè)計公司也將蓬勃興起，為當(dāng)前極度低迷的房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)帶來發(fā)展機(jī)會和大量就業(yè)。

二是中國當(dāng)前建設(shè)用地，尤其是城市建設(shè)用地占比遠(yuǎn)低于全球平均水平，尤其是發(fā)達(dá)國家平均水平，未來土地資源優(yōu)化配置的潛力巨大。2016年，中國人均鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)用地分別為326和119平方米，鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)的2.7倍，即使僅對城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，就可大幅增加城鎮(zhèn)用地，極大地提高土地利用效率和土地增值水平。即使現(xiàn)在放寬政策允許部分城市中高收入居民建設(shè)安居型獨立住宅，其用地從存量的低效閑置建設(shè)用地挖潛也綽綽有余。

最后，這項措施不僅不會影響，反而有助于實現(xiàn)糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。該項政策在中國很多人口流入地的城鄉(xiāng)接合部會占用部分農(nóng)地，但在農(nóng)村則可以凈增3倍農(nóng)地。

對中國很多城市而言，甚至無須占用城郊農(nóng)地就可以建設(shè)大批安居型獨立住宅，這是因為我國幾乎所有城市都有大量存量低效閑置用地可收回再開發(fā)，也普遍存在大量生態(tài)紅線之外、生態(tài)控制線之內(nèi)的土地可進(jìn)行低密度開發(fā)。比如，很多城市在生態(tài)紅線之外、生態(tài)控制線之內(nèi)仍然保有大面積的可適度開發(fā)土地。以深圳市為例，城市土地總面積為1 997.47平方千米，但生態(tài)控制線內(nèi)的面積高達(dá)975平方千米，約占全市陸域面積的50%，而其中生態(tài)保護(hù)紅線面積只有478平方千米。因此，深圳目前未開發(fā)但調(diào)規(guī)后可適度開發(fā)的土地仍高達(dá)497平方千米（75萬畝）。廣州、上海、廈門基本生態(tài)控制線和生態(tài)保護(hù)紅線面積差額分別約2 000、890和770平方千米。

因此，獨立住宅建設(shè)，只要規(guī)劃得當(dāng)，對地塊規(guī)模、住房層數(shù)、環(huán)境生態(tài)影響等管控到位，完全可以實現(xiàn)低強度開發(fā)以滿足生態(tài)環(huán)境要求。中央完全可以要求城市對生態(tài)紅線之外、生態(tài)控制線之內(nèi)的土地適度開發(fā)所獲土地出讓金按照一定比例（如20%~30% 或更高）上繳，由中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌推動農(nóng)村土地整理和非農(nóng)用地復(fù)墾。這樣甚至根本無須占用任何耕地，而中央統(tǒng)籌資金還可用于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和糧食安全。

4.5利用增減掛鉤推進(jìn)安居型獨立住宅建設(shè)的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)

一旦利用增減掛鉤政策推動建設(shè)安居型獨立住宅，將有效盤活我國城鄉(xiāng)低效閑置的土地資源，并帶來如下六方面的重大經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)：

第一，每年撬動3.4萬億~3.9萬億新增住房消費和政府支出，帶動GDP增速提高2.5~2.9個百分點，有效抵消外需沖擊，拉動力度遠(yuǎn)大于現(xiàn)有消費提振政策。如果每年出讓城鄉(xiāng)接合部100萬畝土地用于建設(shè)200萬套安居型獨立住宅，按每套自建房平均建筑面積400平方米，每平方米建安成本3 000元（加上裝修和家具電器購買其實可達(dá)到每平方米4 000~5000元）計算，則每套住房建安成本120萬元，200萬套獨立住宅的建設(shè)總投資每年可達(dá)到2.4萬億元。加上土地使用者繳納土地出讓金1萬億~1.5萬億元用于政府支出，總額可以達(dá)到每年3.4萬億~3.9萬億元。如是，該政策每年將拉動經(jīng)濟(jì)增長2.5%~2.9%，對沖中美貿(mào)易摩擦的沖擊還有余。而每年8億平方米、五年40億平方米的獨立住宅建設(shè)，可直接帶動鋼鐵消費1.8億噸、水泥消費8.8億噸、玻璃消費8.4億平方米。退一步講，即使以上土地出讓和住宅建設(shè)規(guī)模減半，也可拉動增長1.25%~1.45%。

第二，大幅增加地方政府收入并緩解地方債務(wù)壓力。按照上文測算，本項措施保守估計每年就可為實施土地出讓的城市政府新增土地出讓凈收入（扣除復(fù)墾費用和征地補償費用）6000億~1.1萬億元，與此同時，還可以為土地指標(biāo)輸出區(qū)的地方政府增加2000億元指標(biāo)收入?？紤]到2008年國際金融危機(jī)后的多輪城市擴(kuò)張帶來很多城市，尤其是三四線城市的大量工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)已征用了大量農(nóng)地，但其中相當(dāng)部分并未實際使用。為此，中央應(yīng)允許將已征用但尚未配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地中的一部分在本地出讓為獨立住宅用地，剩余部分重新轉(zhuǎn)為農(nóng)地并騰出建設(shè)用地指標(biāo)以合理價格轉(zhuǎn)移給其他城市，緩解本城市的債務(wù)壓力。

第三，增加人口流入地城鄉(xiāng)接合部被征地農(nóng)民收入，實現(xiàn)被征地農(nóng)民社保的充分有效覆蓋。本項措施每年為城鄉(xiāng)接合部被征地農(nóng)民帶來2 000億元的征地補償收入，每年可有效覆蓋100萬左右新增被征地農(nóng)民的社保。

第四，增加農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和農(nóng)民收入，全面強化糧食安全，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。前面的測算表明，該政策每年為指標(biāo)輸出地城市增加2 000億元的土地指標(biāo)收入，其中大部分用于農(nóng)村低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾，不僅可以增加農(nóng)民參與復(fù)墾的勞務(wù)收入，同時還可以在農(nóng)區(qū)每年新增400萬畝耕地，就為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)收入增加，為實現(xiàn)糧食安全保障創(chuàng)造有利條件。

第五，有效引導(dǎo)中國家庭巨額儲蓄用于安居型獨立住宅建設(shè)和好房子消費，改善城市中高收入家庭居住和生活質(zhì)量，有效增加就業(yè)機(jī)會、社會韌性和生態(tài)韌性，但對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場沖擊可控。最近十年來，我國居民存款總額不斷增長，2016年居民存款余額約為59.8萬億元，到2023年已增長為137萬億元，2025年更進(jìn)一步超過150萬億元。如何刺激消費，讓老百姓愿意把錢花出去就成為拉動經(jīng)濟(jì)增長、增強應(yīng)對貿(mào)易戰(zhàn)沖擊韌性的關(guān)鍵所在。

迄今為止，各級政府推動的家電、汽車以舊換新，發(fā)放消費券和育兒補貼、完善社保與提振工資政策等促消費政策，對居民消費提升效果或是一次性的，或只能在中長期逐步見效，難以持續(xù)和有效緩解短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下滑、居民消費需求不振的局面。因此，當(dāng)前急需針對我國居民收入分配不平等程度較高的特點，找準(zhǔn)內(nèi)需的短板，采取更有針對性的政策措施來鼓勵我國高收入群體的消費并對有效投資、就業(yè)與消費形成實質(zhì)性拉動。我國家庭存款的較大比例集中在1000萬~2000萬戶中高收入家庭，一般消費品的邊際消費傾向較低，必須通過有效供給側(cè)改革來引導(dǎo)高收入人群增加支出去消費收入彈性較高的產(chǎn)品，而安居型獨立住宅就是具備高收入彈性的耐用消費品。一旦推動，將極大地促進(jìn)我國家庭部門的巨額存款流入經(jīng)濟(jì)循環(huán)并對中低收入群體實現(xiàn)良性的“涓滴效應(yīng)”。特別是住宅建成后可帶來大量的物業(yè)管理和家政服務(wù)就業(yè)，預(yù)期每年可以新增400萬以上相關(guān)就業(yè)崗位。

從生態(tài)韌性上看，院落式住宅實際形成了多孔透水的生態(tài)交換模式，符合中央建設(shè)海綿城市的戰(zhàn)略意圖，增加雨洪滯納環(huán)節(jié)，減少因為建設(shè)高層帶來的土地地表過度硬化而造成的地表雨洪徑流系數(shù)加大，應(yīng)對氣候變化造成的災(zāi)害。從社會韌性上看，一棟高層住宅的鄰居，可能十年都相互認(rèn)不全，但是把它放平，豎向交通變成街道，鄰里在一個月之內(nèi)基本都熟識，這種居住形態(tài)是增加社會韌性、穩(wěn)定性最簡單直接的方法。

以上措施對房地產(chǎn)市場的壓力可控，反而會有效增加地方土地出讓收入。這是因為該項措施主要針對中高收入家庭，后者普遍在城市有兩套以上商品房，未來對集合式住宅的需求已經(jīng)飽和，但對自建住宅的需求旺盛。

5.結(jié)語

2008年國際金融危機(jī)以來，全世界各主要經(jīng)濟(jì)體都出現(xiàn)了超發(fā)貨幣并過度增加流動性的情況。相比之下，中國特有的經(jīng)濟(jì)增長模式帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾更為突出，過高儲蓄、過度投資和基建、過高制造業(yè)產(chǎn)能、過高外貿(mào)順差，以及吹得過大的房地產(chǎn)泡沫，都是我國當(dāng)前發(fā)展模式內(nèi)生的問題，也帶來了地方政府、國有企業(yè)、房地產(chǎn)商乃至居民家庭較高的債務(wù)風(fēng)險。

未來我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，包括城鄉(xiāng)土地改革的關(guān)鍵，就是緩解貨幣大規(guī)模超發(fā)引發(fā)的資產(chǎn)泡沫和低效債務(wù)累積，將超發(fā)貨幣引到對城鄉(xiāng)土地資源的更有效投資上，而不是像過去那樣繼續(xù)吹大城市房價泡沫和增加難以產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流的無謂債務(wù)?？紤]到人口流入地主要城市的房地產(chǎn)泡沫尤為嚴(yán)重，而不少人口流出地城市的地方財政卻在超高負(fù)債基礎(chǔ)上帶病運行，未來必須通過多領(lǐng)域的城鄉(xiāng)土地改革來建立具有更開放和更強競爭的實體土地市場和土地指標(biāo)交易市場，以此增加有效投資和消費，而不是像過去那樣讓泛濫的流動性吹大人口流入地城市的房價泡沫，增加人口流出地城市的低收益投資，從而緩解最近幾年投資過度進(jìn)入制造業(yè)部門，造成嚴(yán)重產(chǎn)能過剩并容易引發(fā)國際經(jīng)貿(mào)沖突的情況。

實際上，在國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境可能進(jìn)一步惡化，尤其是中美貿(mào)易戰(zhàn)可能加劇和持續(xù)的大背景下，未來幾年我國增長可能持續(xù)承壓，適度提高杠桿率有一定的空間，但超發(fā)貨幣和新增信貸必須投入未來有回報的投資方向，否則只會增加無謂債務(wù)并引發(fā)不可控的重大金融風(fēng)險，也很容易因為資金流轉(zhuǎn)不暢、資金沉淀而跌入通縮和流動性陷阱。而防止此類局面出現(xiàn)的關(guān)鍵就是以有效的經(jīng)濟(jì)體制改革打開那些仍然相對封閉的部門或領(lǐng)域，以市場機(jī)制促進(jìn)更多社會財富的創(chuàng)造，最終實現(xiàn)高質(zhì)量增長。

本文提出的三套政策組合拳，第一套政策是加大力度推進(jìn)一二線城市核心區(qū)位老舊小區(qū)和城中村貨幣化更新，既是消化房地產(chǎn)庫存、穩(wěn)定和激活房地產(chǎn)市場、以時間換空間的周期性措施，也是推動人口流入地主要城市老舊小區(qū)和城中村業(yè)主實現(xiàn)住房“以舊換新”改善居住條件的切實需要，將其局限于一線和強二線城市的核心地段意在確保投資有效以及未來政策性銀行專項借款的順利還款。第二套是利用人口流入地主要城市低效閑置建設(shè)用地大規(guī)模新建可負(fù)擔(dān)的租賃住房，則是動員城市低效閑置用地和社會資金，針對巨量的城市低收入人群，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大批住得起的新建租賃房。如果這項政策與戶籍改革和外來人口子女教育平權(quán)結(jié)合起來，將切實推進(jìn)喊了很多年但迄今仍無明顯進(jìn)展的農(nóng)民工市民化。第三套則主要針對高收入群體，創(chuàng)造條件讓他們從政府那里拍賣自己蓋的“好房子”，心甘情愿地將儲蓄花出去，全面拉動相關(guān)領(lǐng)域投資、消費和就業(yè)，在有效增加地方土地出讓收入的同時，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個成熟的政策工具為鄉(xiāng)村振興和糧食安全提供中長期資金來源。

當(dāng)然，本研究提出的政策組合對增長拉動效應(yīng)可能偏樂觀，每年8億平方米的新建租賃住房和8億平方米的安居型獨立住宅未必能全面實現(xiàn)，所以只能作為決策參考的依據(jù)。但即使這兩套政策按本文建議的規(guī)模減半，也能額外拉動我國經(jīng)濟(jì)增長2個百分點以上。

對上述政策的一個潛在擔(dān)憂是，無論面向農(nóng)民工的租賃房，還是面向中高收入家庭的獨立住宅，毫無疑問都會加大住房供應(yīng)，或多或少存在擠出效應(yīng)，影響現(xiàn)有房屋銷售，惡化目前以及未來的房地產(chǎn)供求格局。上述擔(dān)憂有一定的道理，但之所以這里提出未來需三套政策組合推進(jìn)，就是因為人口流入地主要城市的貨幣化更新有助于消化庫存進(jìn)行對沖，而騰出的土地在城市核心地段，未來仍然有較高的機(jī)會出讓還款。以主要城市仍然偏高的房價收入比水平，絕大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口根本買不起房，給他們提供支付得起的租賃住房對這些城市去庫存的負(fù)面影響有限，但對推進(jìn)農(nóng)民工市民化和拉動經(jīng)濟(jì)增長意義重大。同理，高收入家庭目前對集合式住宅需求基本上已經(jīng)飽和，即使不允許建設(shè)獨立住宅也基本不會再投資集合式住宅，但他們對獨立住宅的需求非常旺盛。

當(dāng)然，上述政策的有效實施需要中央政府的支持甚至主動推動，尤其是新建租賃住房并推進(jìn)農(nóng)民工市民化政策，地方政府積極性非常有限，但加速戶籍改革和相關(guān)土地改革本身就是中央責(zé)任和新型城市化的題中應(yīng)有之義。過去那種讓地方掌握主導(dǎo)權(quán)的結(jié)果，就是中國農(nóng)民工市民化極其緩慢，地方政府對農(nóng)民工基本都是“只要你來打工，不要你來落戶”的態(tài)度，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)帶來了嚴(yán)重拖累，這種局面早就應(yīng)該結(jié)束。本文提出的對高收入群體出讓土地建設(shè)獨立住宅政策將助力地方取得高額出讓金，但中央可以要求地方投入其中相當(dāng)比例為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。不言自明的一點，就是沒有農(nóng)民工的市民化，中國式現(xiàn)代化將根本無從談起。*

作者為香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授

— THE END —