習(xí)近平總書記指出中國式現(xiàn)代化關(guān)鍵在科技現(xiàn)代化。以科技為第一生產(chǎn)力、創(chuàng)新為第一動力已成為各領(lǐng)域發(fā)展的重要支點。

隨著黨的二十屆二中全會將科技促進(jìn)社會發(fā)展的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移至國家衛(wèi)生健康委等行業(yè)部門，協(xié)同創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與健康優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)落實黨的二十屆三中全會關(guān)于深化科技體制改革和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革舉措，一體推進(jìn)科技強國和健康中國建設(shè)，急需對轉(zhuǎn)入的衛(wèi)生科技管理職能“破題”“解題”。只有從理論基礎(chǔ)、政策體系、管理實踐等多方面推進(jìn)科技與衛(wèi)生的協(xié)同，將科技要素融入衛(wèi)生系統(tǒng)，才能切實實現(xiàn)以科技創(chuàng)新推進(jìn)衛(wèi)生健康高質(zhì)量發(fā)展。

01 統(tǒng)籌科技管理與衛(wèi)生管理的理論基礎(chǔ)

基礎(chǔ)理論的不同是統(tǒng)籌科技與衛(wèi)生管理的主要“卡點”，通過創(chuàng)新體系、衛(wèi)生體系理論的融合，發(fā)展衛(wèi)生創(chuàng)新體系（Health Innovation System）理論框架，可實現(xiàn)理論層面的協(xié)同。

創(chuàng)新體系與衛(wèi)生體系理論框架。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于20世紀(jì)90年代推動并發(fā)展的創(chuàng)新體系（Innovation System）理論框架，是當(dāng)前世界主要國家創(chuàng)新發(fā)展的理論基礎(chǔ)，也是我國部署創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和堅持“完善國家創(chuàng)新體系、提升整體創(chuàng)新效能”發(fā)展路徑的理論基礎(chǔ)。創(chuàng)新體系理論框架主要包括研發(fā)資助、創(chuàng)新主體/活動、資源要素、政策治理等四個方面，目標(biāo)指向知識產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)價值，將創(chuàng)新活躍度、創(chuàng)新效能、資源績效等過程指標(biāo)作為國家創(chuàng)新體系建設(shè)及評價改革舉措的方法標(biāo)準(zhǔn)。

在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，21世紀(jì)以來世界衛(wèi)生組織（WHO）推動并發(fā)展的衛(wèi)生體系（Health System）理論逐漸成為世界主要國家衛(wèi)生治理和績效評價的理論基礎(chǔ)。衛(wèi)生體系主要包括籌資支付、衛(wèi)生服務(wù)、資源供應(yīng)（藥械、人力）、政策治理等四個功能模塊，目標(biāo)指向健康提升、滿意度與經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性，將衛(wèi)生服務(wù)效率（質(zhì)量安全、覆蓋率、可及性等）作為衛(wèi)生體系建設(shè)及評價改革舉措的方法標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展衛(wèi)生創(chuàng)新體系（Health Innovation System）理論框架，可統(tǒng)籌創(chuàng)新體系的研發(fā)屬性與衛(wèi)生體系的服務(wù)屬性，實現(xiàn)研發(fā)創(chuàng)新與醫(yī)療服務(wù)的價值協(xié)同、主體協(xié)同和資源協(xié)同，實現(xiàn)以科技創(chuàng)新驅(qū)動衛(wèi)生體系的高質(zhì)量、可循環(huán)發(fā)展。

衛(wèi)生創(chuàng)新體系理論框架。

衛(wèi)生體系理論框架自提出以來在應(yīng)用中持續(xù)演化發(fā)展，近10年來陸續(xù)有學(xué)者探討將新技術(shù)研發(fā)和使用引入衛(wèi)生體系，以科技創(chuàng)新提升衛(wèi)生體系整體效能，進(jìn)一步發(fā)展衛(wèi)生體系理論模型。2019年，學(xué)者伊麗莎白·萊納德（Elizabeth Leonard）圍繞促進(jìn)衛(wèi)生體系中新技術(shù)的使用和發(fā)展，提出了Health Innovation System概念，但未形成新的理論模型。

本文提出的衛(wèi)生創(chuàng)新體系理論模型主要包括資助體系、活動體系、資源體系、規(guī)制體系四個功能模塊（如圖）：資助體系，統(tǒng)籌醫(yī)療籌資支付和研發(fā)資助激勵，重點是協(xié)調(diào)研發(fā)創(chuàng)新、臨床應(yīng)用等不同場景下技術(shù)價值評價的一致性，通過上下游“發(fā)展方向一致、價值牽引一致”實現(xiàn)資源的協(xié)同配置；活動體系，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和研發(fā)創(chuàng)新活動，醫(yī)療活動在提供衛(wèi)生服務(wù)的同時，為研發(fā)活動提供需求牽引和實踐場景，探索、使用新技術(shù)本身也是研發(fā)創(chuàng)新活動，重點是針對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和衛(wèi)生人員“醫(yī)療﹢研發(fā)”兩方面功能屬性，建立分類評價和管理體系；資源體系，統(tǒng)籌以人力和藥械為主的衛(wèi)生資源，以及以科學(xué)數(shù)據(jù)、實驗設(shè)備和科技人員為主體的研發(fā)資源，重點是統(tǒng)籌兩方面資源的建設(shè)與使用，打通資源匯聚和使用中的壁壘，提高資源利用效率；規(guī)制體系，統(tǒng)籌衛(wèi)生政策、科技政策，以及政策協(xié)同實施與監(jiān)督，重點是在當(dāng)前衛(wèi)生政策體系中完善可落實宏觀科技政策的衛(wèi)生科技政策，并推動政策的實施監(jiān)管。

衛(wèi)生創(chuàng)新體系示意圖

衛(wèi)生創(chuàng)新體系理論框架通過融合衛(wèi)生、科技體系，實現(xiàn)優(yōu)勢集成。該體系的知識產(chǎn)出可進(jìn)一步提升衛(wèi)生人力的技術(shù)能力、提升創(chuàng)新藥械的治療效果，進(jìn)一步降低醫(yī)療服務(wù)成本，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出可進(jìn)一步提升衛(wèi)生籌資能力，支撐資助體系可持續(xù)發(fā)展。衛(wèi)生創(chuàng)新體系的總體目標(biāo)結(jié)合了衛(wèi)生體系、創(chuàng)新體系雙重目標(biāo)，包括健康水平提升、滿意度、經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性、知識產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)價值五個方面；衛(wèi)生創(chuàng)新體系績效評價可從衛(wèi)生服務(wù)效率、創(chuàng)新活躍度兩方面評價。

02 協(xié)同衛(wèi)生服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新雙重屬性

協(xié)同衛(wèi)生服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新雙重屬性，是推進(jìn)衛(wèi)生創(chuàng)新體系建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，雙重屬性協(xié)同方面仍存在問題。

一是衛(wèi)生健康領(lǐng)域兼具社會事業(yè)與創(chuàng)新發(fā)展雙重屬性，但推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面仍薄弱。

社會事業(yè)方面以人民健康為目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展方面以知識產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)價值為目標(biāo)。我國衛(wèi)生體系建設(shè)在堅持以公益事業(yè)為主體，圍繞提升人民生命健康部署相關(guān)資源的同時，需協(xié)同推進(jìn)健康科技、健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)新技術(shù)經(jīng)濟(jì)與新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。根據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》關(guān)于發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的部署，健康服務(wù)業(yè)總規(guī)模將在2030年達(dá)到16萬億元，基于新技術(shù)的健康經(jīng)濟(jì)增長及國際競爭力提升也是衛(wèi)生體系發(fā)展的重要目標(biāo)。目前，發(fā)揮衛(wèi)生行業(yè)部門對于健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的推動作用方面仍需進(jìn)一步加強。一方面，雖然衛(wèi)生健康領(lǐng)域研發(fā)與創(chuàng)新組織管理的系列職能已基本落實，但以衛(wèi)生科技管理推動健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理抓手仍缺乏；另一方面，協(xié)同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等產(chǎn)業(yè)管理部門，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)創(chuàng)新主體作用，協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)新藥、醫(yī)療器械、健康服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作機制仍待加強。

二是醫(yī)療衛(wèi)生主體（機構(gòu)與人員）兼具衛(wèi)生服務(wù)和研發(fā)創(chuàng)新雙重屬性，但其作為創(chuàng)新主體的職能范疇與價值導(dǎo)向仍不清晰。

從現(xiàn)象看，一方面，我國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)表了大量論文，2000年以來發(fā)表的國際論文約140萬篇，其中，臨床研究相關(guān)的僅為9%；另一方面，我國醫(yī)療衛(wèi)生人員大量從事科研工作且以申報自然科學(xué)基金等基礎(chǔ)研究項目為主流趨勢，相對醫(yī)學(xué)研究較為活躍的美國，其醫(yī)生從事科研活動的占比約為14%，從事基礎(chǔ)研究的占比為0.9%。應(yīng)盡快改變當(dāng)前衛(wèi)生行業(yè)“全民科研、全面科研”的態(tài)勢，改變科研型醫(yī)生全面奔赴自然科學(xué)基金項目等基礎(chǔ)研究的形勢，讓絕大多數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生人員回歸衛(wèi)生服務(wù)的同時，規(guī)范少數(shù)研發(fā)活動的功能定位與領(lǐng)域范疇。

從規(guī)律看，我國現(xiàn)有3523家三級醫(yī)院，共有132萬名執(zhí)業(yè)醫(yī)師。當(dāng)前，三級醫(yī)院評審、三級公立醫(yī)院績效評價等均納入了科研考核指標(biāo)，強調(diào)其研發(fā)主體屬性，但在落實研發(fā)機構(gòu)相關(guān)科技政策方面仍相對滯后。例如，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為衛(wèi)生事業(yè)單位在落實科技成果轉(zhuǎn)化、賦權(quán)改革、收益分配、稅收減免等相關(guān)政策方面仍有困難；對于醫(yī)院科研考核的相關(guān)指標(biāo)未能及時適應(yīng)科技評價改革要求，相關(guān)指標(biāo)未能有效牽引以績效、貢獻(xiàn)、質(zhì)量為價值導(dǎo)向的創(chuàng)新能力提升。另外，對于不同層級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和不同類型醫(yī)療衛(wèi)生人員如何開展科研活動、開展什么類型的科研活動、如何評價研發(fā)價值等，仍不清晰。對于開展“從0到1”的“原始創(chuàng)新”和將技術(shù)集成應(yīng)用的“應(yīng)用創(chuàng)新”的分級分類管理評價仍不明確，亟需建立與“分級診療體系、醫(yī)院分級評審”相對應(yīng)的“分級創(chuàng)新體系、創(chuàng)新能力評價”相關(guān)管理舉措，使得衛(wèi)生健康領(lǐng)域研發(fā)創(chuàng)新進(jìn)一步貼近行業(yè)特點。

三是衛(wèi)生服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新的實施場景和資源高度重疊，但總體統(tǒng)籌不夠，“兩張皮”問題仍存在。

我國臨床研究高度活躍，目前，我國登記開展的臨床試驗為4.5萬項，數(shù)量居世界第二位。支撐衛(wèi)生服務(wù)的人力、平臺、數(shù)據(jù)、設(shè)備等相關(guān)資源，同時也是研發(fā)創(chuàng)新所需資源。但目前醫(yī)療機構(gòu)的“科研與臨床”仍相對隔離，醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部、跨機構(gòu)間相關(guān)資源統(tǒng)籌集成不足。統(tǒng)籌建設(shè)、使用可協(xié)同支撐醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新的相關(guān)資源，推動衛(wèi)生技術(shù)從研發(fā)到臨床應(yīng)用的高效銜接，推動科研到臨床的雙向轉(zhuǎn)化等方面仍待進(jìn)一步加強。

03 圍繞發(fā)展衛(wèi)生創(chuàng)新體系，推進(jìn)衛(wèi)生科技管理實踐

在新的科技管理體系中，科技創(chuàng)新支撐衛(wèi)生健康發(fā)展的科技規(guī)劃、科技政策、科技項目等相關(guān)職能劃歸國家衛(wèi)生健康委，為行業(yè)部門統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與衛(wèi)生健康發(fā)展提供了歷史機遇。

國家衛(wèi)生健康委2024年初部署了推進(jìn)衛(wèi)生健康科技創(chuàng)新發(fā)展的若干措施，落實《黨和國家機構(gòu)改革方案》，“破題”衛(wèi)生科技管理，推動以科技創(chuàng)新驅(qū)動衛(wèi)生健康高質(zhì)量發(fā)展，為黨的二十屆三中全會關(guān)于構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革舉措的落實奠定了基礎(chǔ)。

從衛(wèi)生創(chuàng)新體系角度探討衛(wèi)生創(chuàng)新管理總體思路，可進(jìn)一步“解題”衛(wèi)生科技管理。總的方向是“將科技要素深度融入衛(wèi)生體系，著力激發(fā)科技要素、提升創(chuàng)新能力”，主要思路是“協(xié)同部署深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和支持全面創(chuàng)新體制機制建設(shè)兩方面改革舉措，切實發(fā)揮科技要素的核心支撐作用”，主要考慮五方面的措施。

一是統(tǒng)籌研發(fā)與應(yīng)用場景的價值評估與資金支持。

構(gòu)建從研發(fā)創(chuàng)新到醫(yī)療服務(wù)的全鏈條研發(fā)資助與籌資支付體系，通過協(xié)調(diào)研發(fā)場景下科技評價與臨床應(yīng)用場景下技術(shù)評估的理論方法與價值導(dǎo)向，實現(xiàn)衛(wèi)生技術(shù)在研發(fā)與應(yīng)用中的“發(fā)展方向一致、價值牽引一致”，解決“兩張皮”問題。協(xié)調(diào)醫(yī)療、科技、醫(yī)保、產(chǎn)業(yè)等不同部門對衛(wèi)生技術(shù)價值評估的一致性，探索制定“高價值技術(shù)（產(chǎn)品）清單”，推動不同部門政策一致性，統(tǒng)籌評估研發(fā)成本和支付成本，統(tǒng)籌測算健康價值、經(jīng)濟(jì)價值和知識價值，建立適用于研發(fā)資助、臨床應(yīng)用、醫(yī)保支付、藥械審評、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化評價體系，貫通創(chuàng)新鏈上下游，提升資源配置效率。

二是統(tǒng)籌激勵醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新的活躍度。

以提升整體創(chuàng)新能力為目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步強化、優(yōu)化高水平研究型醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、科研型衛(wèi)生人才的創(chuàng)新職能定位，探索以國家醫(yī)學(xué)中心、國家區(qū)域醫(yī)療中心、國家臨床醫(yī)學(xué)研究中心等為牽引，建立創(chuàng)新引領(lǐng)、創(chuàng)新參與、創(chuàng)新應(yīng)用等分級分類的創(chuàng)新主體及科研人員的管理評價機制，推動擴大科研院所科研自主權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化賦權(quán)等系列改革舉措在高水平研究型醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)落地，打通醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實施科技政策的堵點、卡點。

三是統(tǒng)籌部署、配置醫(yī)療服務(wù)與研發(fā)創(chuàng)新資源。

在資源建設(shè)、評價與應(yīng)用管理中，充分評估資源的醫(yī)療與研發(fā)雙重屬性，統(tǒng)籌部署數(shù)據(jù)資源（科學(xué)數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)）、基地平臺（國家醫(yī)學(xué)中心、國家區(qū)域醫(yī)療中心、國家臨床醫(yī)學(xué)研究中心、全國重點實驗室等）、人才資源（衛(wèi)生人才、科研人才）等要素資源，兼顧衛(wèi)生與科創(chuàng)屬性，避免重復(fù)與分散，提高資源使用效率。

四是探索統(tǒng)籌推進(jìn)衛(wèi)生與科技的系列改革舉措。

探索部署科技評價、科技成果轉(zhuǎn)化等在醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)落地相關(guān)政策；探索以提升創(chuàng)新能力為價值導(dǎo)向，建立專門針對研究型醫(yī)院的分級分類評審及績效考核體系；以改革創(chuàng)新為動力，探索“三醫(yī)”協(xié)同發(fā)展與治理中以創(chuàng)新能力提升為重要協(xié)同內(nèi)容的相關(guān)治理機制；探索分級診療體系建設(shè)、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容下沉中新技術(shù)推廣實施、人工智能新技術(shù)賦能等相關(guān)政策實踐；探索通過調(diào)整研究型醫(yī)院“醫(yī)療服務(wù)”與“研發(fā)創(chuàng)新”的職能結(jié)構(gòu)，減少對患者的“虹吸效應(yīng)”，在促進(jìn)分級診療體系建設(shè)的同時，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的跟隨下沉；探索在國家醫(yī)學(xué)中心、國家區(qū)域醫(yī)療中心、公立醫(yī)院改革與高質(zhì)量發(fā)展示范項目等醫(yī)改項目中，進(jìn)一步激活科技要素、提升參與主體的創(chuàng)新能力，為深化醫(yī)改系列舉措“插上科技翅膀”。

五是建立綜合性衛(wèi)生創(chuàng)新體系績效評價機制。

圍繞健康水平提升、滿意度、經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性、知識產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)價值五方面目標(biāo)，建立衛(wèi)生創(chuàng)新體系績效評價和政策評價框架。將衛(wèi)生服務(wù)效率和創(chuàng)新活躍度統(tǒng)籌納入衛(wèi)生體系績效評價框架，建立國家層面、省市層面的衛(wèi)生創(chuàng)新體系評價機制，通過強化系列改革政策的“創(chuàng)新一致性評價”，統(tǒng)籌衛(wèi)生事業(yè)與健康經(jīng)濟(jì)雙重屬性，為衛(wèi)生體系高質(zhì)量、良性循環(huán)發(fā)展提供支撐。

本文來源于《健康報》。顧金輝，國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心黨委書記、主任。文章觀點不代表主辦機構(gòu)立場。

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