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導(dǎo)語：

近日，美國商務(wù)部前高官唐·格雷夫斯（Don Graves, Jr.）和阿魯普·穆克吉（Aroop Mukharji）在《外交事務(wù)》上撰文指出，特朗普政府正在將國家安全政策“貨幣化”，通過收益分成協(xié)議、直接投資及對外援助商業(yè)化等方式，將安全利益置換為短期財政收益，徹底顛覆了“安全不可分割”的核心原則。

國家安全政策的異化不僅體現(xiàn)在工具層面的經(jīng)濟(jì)化操作，更根植于戰(zhàn)略認(rèn)知的深層斷裂。美國兩黨雖曾就“經(jīng)濟(jì)安全即國家安全”達(dá)成共識，但特朗普政府卻將安全簡化為可定價資產(chǎn)，以收益分成取代安全審查，用交易邏輯替代戰(zhàn)略考量。

這種“交易主義”不僅違背了美國的法律原則，還導(dǎo)致技術(shù)外流風(fēng)險加劇、納稅人監(jiān)督權(quán)弱化，以及盟友對美國承諾的信任崩塌。

文章認(rèn)為，國家安全貨幣化的危害在于其既削弱當(dāng)下的防御能力，又動搖了長期戰(zhàn)略根基。短期看，當(dāng)安全審查被價格談判取代，高風(fēng)險技術(shù)可能因“付費豁免”流向?qū)κ?；政府為獲得股權(quán)而放松監(jiān)管，更會加劇技術(shù)失控風(fēng)險。

長期而言，這種“逐利優(yōu)先”的策略將徹底破壞國際信任并侵蝕了供應(yīng)鏈協(xié)作、數(shù)據(jù)安全等需要多邊協(xié)調(diào)的領(lǐng)域；而將經(jīng)濟(jì)行動簡化為即時回報計算，既無法有效應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)滋生的恐怖主義威脅，也將讓美國錯失通過長期合作構(gòu)建穩(wěn)定秩序的機(jī)會。

唐·格雷夫斯（Don Graves, Jr.）

2021年至2025年期間擔(dān)任美國商務(wù)部副部長

阿魯普·穆克吉（AROOP MUKHARJI）

2022年至2024年期間擔(dān)任美國商務(wù)部副部長經(jīng)濟(jì)與國家安全事務(wù)高級顧問

直到最近，很少有政策工具能像出口管制那樣團(tuán)結(jié)民主黨人和共和黨人。對美國半導(dǎo)體等雙重用途技術(shù)擴(kuò)散的限制，成為對華科技競爭中的首選政策，也被用來懲罰俄羅斯對烏克蘭的戰(zhàn)爭。如果半導(dǎo)體和某些其他技術(shù)在壞人手中，那么它可能會給美國帶來國家安全風(fēng)險。政客們或許會爭論細(xì)節(jié)，但有一個廣泛的兩黨共識：美國政府應(yīng)該管制這些技術(shù)的流動。

特朗普政府也接受了出口管制的使用——但它加入了一個新的變通做法。八月，政府與英偉達(dá)（Nvidia）達(dá)成了一項收益分成協(xié)議。允許該公司獲得出口管制許可證以向中國銷售其H20芯片，作為交換，公司必須將這些銷售收入的15%交給美國政府。

此前，美國政府會審查許可證申請，以確保交易不會帶來不可接受的風(fēng)險。而這一次，政府用一個價格標(biāo)簽取代了這一過程，把支付給政府的附加收入置于安全利益之上。

《紐約時報》近日指出，特朗普對芯片行業(yè)的直接干預(yù)，是自2009年奧巴馬政府為避免金融危機(jī)惡化而采取行動以來，聯(lián)邦政府對美國經(jīng)濟(jì)最激進(jìn)的介入。圖源：路透社

盡管中國以違反反壟斷法為由，禁止中國公司購買英偉達(dá)的芯片，但特朗普政府的這筆交易仍然是一個令人擔(dān)憂趨勢的一部分：國家安全的貨幣化。

政府沒有把安全視為一種不可分割、無價的理想——類似于自由公正的選舉、言論自由或宗教自由——而是將美國國家安全當(dāng)作一個可分割、可定價的資產(chǎn)組合來對待。曾經(jīng)的“安全”，如今成了“證券”。

更糟糕的是，這些價格似乎可以談判：總統(tǒng)在記者會上透露，政府最初要求英偉達(dá)銷售額的20%，最后妥協(xié)到15%。

把國家安全簡化為金錢數(shù)字不僅扭曲了這個詞的含義；它還會讓美國變得更不安全。以收益分成協(xié)議取代許可證、進(jìn)行某些類型的直接投資、并向美國的盟友和伙伴施壓，或許都能幫助充實美國政府的國庫。但那些旨在最大化短期收益的政策可能會制造新的安全問題，而舊問題依然未解。它們會讓美國技術(shù)更容易流向敵對者，讓美國政府失去對納稅人資金的監(jiān)督權(quán)，并犧牲華盛頓塑造周邊世界的能力。

要避免這些危險并減少美國經(jīng)濟(jì)暴露于風(fēng)險之中，需要一種謹(jǐn)慎而長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，并承認(rèn)美國在當(dāng)今世界中的現(xiàn)實地位。只要政府以企業(yè)的方式運營，將政策工具和關(guān)系進(jìn)行定價、捆綁、再定價，任人買賣，真正的經(jīng)濟(jì)安全就永遠(yuǎn)遙不可及。

達(dá)成共識

經(jīng)濟(jì)問題在大約一個世紀(jì)前首次進(jìn)入國家辯論時，就是國家安全的根本所在。正如歷史學(xué)家彼得·羅迪（Peter Roady）和安德魯·普雷斯頓（Andrew Preston）最近所記載的那樣，在1932年總統(tǒng)競選以及隨后的任期內(nèi)，富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）刻意將“國家安全”一詞定義為包括國內(nèi)經(jīng)濟(jì)福祉在內(nèi)的風(fēng)險。

在1933年的第二次爐邊談話（FiresideChats）中，羅斯福指出，經(jīng)濟(jì)困境導(dǎo)致了“無法估量的”社會危害以及“安全感的喪失”。他宣稱，一個新的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)計劃對“我們的國家安全”是“當(dāng)務(wù)之急”，并后來總結(jié)說：

“擺脫恐懼永遠(yuǎn)與擺脫匱乏緊密相連?！?/blockquote>

羅斯福最初對國家安全的解釋，后來逐漸讓位于更軍事化、更擴(kuò)張性的概念，這種概念被日益壯大的軍火工業(yè)和現(xiàn)代軍工復(fù)合體的利益所強(qiáng)化，并擴(kuò)展到世界的每一個角落。這種對軍事和意識形態(tài)競爭的關(guān)注一直占據(jù)主導(dǎo)地位，直到二十一世紀(jì)初，即使在“9·11”襲擊之后，華盛頓開始更加關(guān)注利用金融工具遏制恐怖組織和流氓國家?guī)淼耐{。

1941年，羅斯福曾在美國國會發(fā)表《國情咨文》，闡述包括免于匱乏的自由（Freedom from Want）。圖源：Getty Imagies

在21世紀(jì)10年代和20年代初，羅斯福所設(shè)想的國家安全的經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)維度出現(xiàn)了兩黨復(fù)興。奧巴馬政府2015年《國家安全戰(zhàn)略》的第二行就確認(rèn)：“美國日益增長的經(jīng)濟(jì)實力是我們國家安全的基礎(chǔ)。”在特朗普第一個任期內(nèi)，他支持同樣的觀點。他在發(fā)布2017年《國家安全戰(zhàn)略》時表示：

“美國戰(zhàn)略首次認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全。”

四年后，拜登總統(tǒng)在2021年的國家安全臨時指導(dǎo)中重復(fù)了同樣的口號：“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全。”拜登的商務(wù)部在國家安全政策中發(fā)揮了比任何人都要大的作用，不僅在出口管制方面，還涉及供應(yīng)鏈、網(wǎng)絡(luò)安全、信息與通信技術(shù)、氣候變化、投資安全、執(zhí)法、商業(yè)外交、標(biāo)準(zhǔn)制定、專利、國內(nèi)投資，甚至商業(yè)航天政策。

在許多問題上，都存在實質(zhì)性的兩黨一致性。共和黨人尤其支持該部門的出口管制政策。2023年末，共和黨總統(tǒng)候選人羅恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）提議設(shè)立一個聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)安全與競爭辦公室，其任務(wù)與拜登政府在當(dāng)年早些時候新設(shè)的一些辦公室類似，包括商務(wù)部的供應(yīng)鏈中心以及隸屬于國家情報總監(jiān)辦公室的經(jīng)濟(jì)安全與新興技術(shù)辦公室。

問題不只是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和貿(mào)易政策成為了更受歡迎的國家安全工具——這確實發(fā)生了。但更重要的是，在哲學(xué)層面上，兩黨的主要人物都同意：安全本身遠(yuǎn)不止意味著沒有物理攻擊，也意味著減少經(jīng)濟(jì)困境和風(fēng)險。他們把經(jīng)濟(jì)安全視為一個國內(nèi)問題，同時也是國際問題。

例如，美國戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的侵蝕和技術(shù)領(lǐng)先地位的喪失可能會使美國容易受到外國行為者的攻擊，這些行為者可能會將貿(mào)易依賴武器化。新冠疫情期間的供應(yīng)鏈中斷，展示了美國是多么容易失去對關(guān)鍵商品的獲取。

特朗普政府首次執(zhí)政期間對國內(nèi)制造業(yè)的執(zhí)著，以減少對他國依賴以及對華為和TikTok可能使中國政府獲取美國數(shù)據(jù)的擔(dān)憂，延續(xù)到了拜登政府。盡管民主黨和共和黨在很多政策方面存在分析，但在出口管制領(lǐng)域卻存在著共識。

萬物皆有價

第二屆特朗普政府正在挑戰(zhàn)這一共識。傳統(tǒng)上，國家安全的目標(biāo)是減少威脅；而現(xiàn)在，政府卻試圖從中牟利，表面上是為了最終削減稅收、造福公眾。與英偉達(dá)達(dá)成的H20芯片交易就是其中之一，它允許一家與中國開展業(yè)務(wù)且會帶來國家安全威脅的公司通過“買斷”風(fēng)險的方式繼續(xù)銷售。特朗普聲稱，H20芯片是中國“已經(jīng)擁有”的“過時”產(chǎn)品，暗示出售它們不會對美國構(gòu)成風(fēng)險。

如果北京繼續(xù)禁止英偉達(dá)芯片，那么這一案例中的爭論將毫無意義。但原則上，毫無風(fēng)險的出口管制許可證是自相矛盾的；只有當(dāng)政府認(rèn)定存在風(fēng)險時，才會需要許可證。

然而，就在幾個月前即四月份，政府對H20芯片做出了這樣的矛盾認(rèn)定。這也是為什么美國法律（《美國法典》第50編）禁止為出口管制許可證付費，以防出現(xiàn)金錢利益優(yōu)先于國家安全關(guān)切的情況。當(dāng)出口管制關(guān)乎金錢而非安全標(biāo)準(zhǔn)時，美國技術(shù)就會輕易流入惡意行為者手中。

然而，可能的法律復(fù)雜性并沒有阻止特朗普政府追求這類安排。它已經(jīng)與另一家科技公司AMD達(dá)成協(xié)議，讓美國政府獲得其在中國銷售MI308處理器收入的15%——財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）（其部門并不負(fù)責(zé)雙重用途出口管制）稱之為一次“測試版試驗”。

當(dāng)?shù)貢r間9月24日，美國財政部長貝森特聲稱，世界經(jīng)濟(jì)最大的失敗點在于，99%的高性能芯片都在臺灣地區(qū)生產(chǎn)，美國必須將一部分需求轉(zhuǎn)移回美國或的盟友國家。圖源：路透社

政府可能會繼續(xù)復(fù)制這種模式，而且不僅限于出口管制案例。例如，它可能會通過收取費用來批準(zhǔn)外國直接投資美國企業(yè)，從而為聯(lián)邦政府籌集資金，即便這些投資帶來了潛在的國家安全隱患。但如果一個投資涉及任何問題，比如數(shù)據(jù)安全，那么僅僅因為有人同意支付給政府，就假裝問題不存在，這并不是一個真正的解決方案。未解決的國家安全問題只會惡化。

國家安全的貨幣化并不限于收益分成協(xié)議。政府還在探索對美國公司的直接投資。最顯著的例子是，政府在去年八月宣布購買美國最大半導(dǎo)體制造商英特爾（Intel）10%的股份（約89億美元）。與收益分成協(xié)議不同，直接投資雖不常見，但并非沒有先例。政府有時確實有正當(dāng)理由投資于對國家安全至關(guān)重要且需要幫助的公司。

例如，一家陷入困境、面臨關(guān)閉或被外國收購的公司，可能既需要資金，也需要戰(zhàn)略指導(dǎo)。或者，一家尚未產(chǎn)生收入的初創(chuàng)公司，當(dāng)私人資本不可用時，可能需要公共投資。但賺錢不應(yīng)該是主要目標(biāo)——政府不應(yīng)把一家公司的分紅置于全國安全利益之上。

英特爾的交易說明了這一風(fēng)險。通過2022年《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act），聯(lián)邦資金已經(jīng)承諾給英特爾，這些資金附帶了保護(hù)措施，以確保它們用于推進(jìn)公共利益。最大的一筆資助支持在亞利桑那州、新墨西哥州、俄亥俄州和俄勒岡州的制造項目，公司必須報告項目進(jìn)展，并遵守國家安全的護(hù)欄，例如限制其與某些外國企業(yè)的合作。此外，資助計劃中還嵌入了“收益共享”條款，在出現(xiàn)意外利潤時要求返還給納稅人。

但美國政府沒有繼續(xù)發(fā)放資助資金并保持這些保護(hù)，而是選擇了股權(quán)。這意味著英特爾獲得了更多的前期現(xiàn)金，聯(lián)邦政府未來也可能獲得更多收入，但——關(guān)鍵是——納稅人資金的監(jiān)督卻顯著減少。英特爾可能會把這些資金用于支持國家安全利益，也可能不會。

最后，政府還通過其對美國軍事支持和對外援助的處理，將國家安全貨幣化，只在能帶來財務(wù)回報時才幫助他人。

“臺灣應(yīng)該為我們的防務(wù)付費。”

特朗普在2024年競選時說。

“你知道，我們和保險公司沒有什么不同。”

在特朗普當(dāng)選后不久，臺灣承諾增加在美制武器上的開支；在他總統(tǒng)任期的最初幾個月里，特朗普頻繁抱怨盟友的“搭便車”行為，迫使其他國家也增加了投入。

政府在與烏克蘭談判關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議以換取華盛頓對基輔戰(zhàn)爭努力的持續(xù)支持，以及取消全球范圍內(nèi)的美國對外援助時，也遵循了類似的雇傭兵邏輯。為取代“慈善模式”的發(fā)展援助，國務(wù)卿馬可·魯比奧（Marco Rubio）在七月寫道，政府將尋求能為私營部門帶來“乘數(shù)效應(yīng)”的投資機(jī)會。

然而，把援助類比為保險或市場投資，忽略了支持他人的最大戰(zhàn)略價值。以發(fā)展援助為例。除了道德理由外，這種援助還能成為抵御外國操縱、恐怖主義溫床、黑市擴(kuò)張以及其他因長期欠發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)困境而產(chǎn)生的安全威脅的屏障。像核不擴(kuò)散、維護(hù)穩(wěn)固的聯(lián)盟、支持民主這樣的利益，與即時的財務(wù)回報幾乎沒有關(guān)系。

把特朗普政府的國家安全做法稱為“交易主義”還低估了問題。交易主義假設(shè)的是一種交換——你來我往。但政府實際上是在用無形之物換取有形之物：用安全利益換取冷冰冰的現(xiàn)金。這樣做，背叛了對國家安全本質(zhì)的根本不同看法——一種認(rèn)為安全可以被標(biāo)價的觀念。

基本原則

在最好的情況下，政府追逐利潤會分散華盛頓解決國家安全問題的注意力；在最壞的情況下，它會加深這些威脅。貨幣化可能甚至通過鼓勵富裕玩家加入游戲，制造新的脆弱性和不安全來源。

例如，卡塔爾向美國總統(tǒng)贈送了一架價值4億美元的豪華飛機(jī)。在政府急于接受這枚“金蛋”的同時，它實際上為外國間諜創(chuàng)造了一個“金色的機(jī)會”。

把國家安全利益貨幣化的核心問題在于，這與經(jīng)濟(jì)安全的基本原則相矛盾。經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的一個子集，它包括保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和民眾福祉；增強(qiáng)國家對干擾的抵御力；并總體上確保美國社會安全穩(wěn)定地繁榮發(fā)展。真正推進(jìn)經(jīng)濟(jì)安全要求政策制定者權(quán)衡利弊，認(rèn)識到其他國家掌握的籌碼，與伙伴合作，并放眼長遠(yuǎn)。

在經(jīng)濟(jì)安全政策中保持全局視野、權(quán)衡各種取舍和緊張關(guān)系，對于做出明智決定至關(guān)重要。代表國家安全的經(jīng)濟(jì)行動（如出口管制）可能會無意中限制經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新。同樣，為了經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新采取的某些行動（如出口促進(jìn)和科學(xué)合作），如果出口的產(chǎn)品和研究成果被用來威脅美國人，也可能會削弱國家安全。必須避免的陷阱是制造新的不安全來源或誤解領(lǐng)域。為解決一種風(fēng)險而采取的行動，不應(yīng)創(chuàng)造一個更大的風(fēng)險。

例如，特朗普政府早期的關(guān)稅做法——大規(guī)模、懲罰性、粗暴——擾亂了市場，制造了連總統(tǒng)自己都難以忍受的經(jīng)濟(jì)不確定性。更有針對性的貿(mào)易安排則有助于最大限度地減少對美國消費者、生產(chǎn)者和投資者的不利影響，并確保CEO以及美國的盟友和伙伴所渴望的清晰性、透明性和可預(yù)測性。

成功的經(jīng)濟(jì)安全政策還必須理解權(quán)力平衡政治。美國并不是生活在一個單極世界，掌控著供應(yīng)鏈和經(jīng)濟(jì)咽喉。它越是表現(xiàn)得好像如此（例如通過脅迫性關(guān)稅），其他國家就越會進(jìn)行制衡。

對美國關(guān)稅政策的挫敗感，已經(jīng)為上海合作組織注入了新的活力。該組織是一個經(jīng)濟(jì)與安全機(jī)構(gòu)，涵蓋了世界40%以上的人口，旨在成為美國在亞洲存在的戰(zhàn)略對抗力量。更多的平衡行動可能會接踵而至。

上合組織成員國從2001年的6國增長至2025年的26國。圖源：新華社

更聰明的做法是與伙伴合作。這不僅是為了做好事；這也是戰(zhàn)略性的。建立可信賴的供應(yīng)鏈、保護(hù)數(shù)據(jù)、執(zhí)行出口管制，都依賴于與國際伙伴的協(xié)調(diào)，更重要的，依賴與產(chǎn)業(yè)的合作。沒有協(xié)調(diào)，規(guī)則就會更弱，規(guī)避更容易，執(zhí)法更困難。真正的合作不是草率的、為電視節(jié)目而生的交易。它通過定期的、深思熟慮的官僚對話和遵循程序來實現(xiàn)。通過真正尋求伙伴的意見，美國可以避免那種有害的最終會削弱美國影響力的政策反彈。

最后，政策制定者必須認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)安全是一場長期博弈。通過出口促進(jìn)來建立可信賴供應(yīng)鏈等經(jīng)濟(jì)工具往往需要多年才能奏效。然而，許多國家安全專業(yè)人士錯誤地認(rèn)為，他們會看到像果斷軍事行動那樣的即時效果。這種情況很少發(fā)生；摧毀總是比建設(shè)容易。

經(jīng)濟(jì)政策會在長期內(nèi)產(chǎn)生最大價值，因為它能改變社會。這就是為什么發(fā)展援助如此寶貴，但特朗普政府卻把它削減為一種所謂的節(jié)約成本措施。發(fā)展當(dāng)然不可能一蹴而就。而且，也并不總是清楚援助在防范什么問題——或哪一個惡意行為者。但事實上，幫助建設(shè)一個更健康、更繁榮的世界，可以降低許多壞結(jié)果發(fā)生的幾率。

美國的安全挑戰(zhàn)正變得越來越復(fù)雜，政策制定者仍在摸索如何最好地利用手頭的經(jīng)濟(jì)工具來應(yīng)對它們。然而，一個指導(dǎo)原則是明確的：民主政府的存在不是為了使自己致富。因此，國家安全政策不應(yīng)尋求利潤或涉及機(jī)會主義的額外收益。美國政府的國家安全責(zé)任就是確保國家安全。僅此而已。

編譯｜張樂詞 IPP特約編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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