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原文標(biāo)題：穿透式監(jiān)管-國(guó)企高質(zhì)量發(fā)展的新引擎

來(lái)源：淮安市國(guó)資委

在2025年的政府工作報(bào)告中，各地對(duì)于國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的戰(zhàn)略布局透露出關(guān)鍵信號(hào)，穿透式監(jiān)管強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入大眾視野，成為眾多省份深化國(guó)資監(jiān)管的重要著力點(diǎn)。安徽省強(qiáng)調(diào)健全國(guó)有企業(yè)主責(zé)主業(yè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，完善國(guó)有資本投資負(fù)面清單，強(qiáng)化覆蓋子企業(yè)的穿透式監(jiān)管；天津提出加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，完善“一企一策”績(jī)效評(píng)價(jià)體系；遼寧省著重健全國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值；廣東省則致力于完善國(guó)有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化覆蓋全級(jí)次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管。這些舉措表明，穿透式監(jiān)管已成為各地優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管、促進(jìn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

一、穿透式監(jiān)管的內(nèi)涵

穿透式監(jiān)管于2016年10月在《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》中正式提出，源于20世紀(jì)90年代金融創(chuàng)新加速，傳統(tǒng)監(jiān)管難以應(yīng)對(duì)多層嵌套金融產(chǎn)品的復(fù)雜設(shè)計(jì)，致使系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景。

其核心理念為“實(shí)質(zhì)重于形式”，要求超越事物表面，深入剖析業(yè)務(wù)與行為本質(zhì)，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，確定監(jiān)管主體與規(guī)則，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管。

在金融市場(chǎng)，穿透式監(jiān)管表現(xiàn)為對(duì)復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)和金融產(chǎn)品的深度剖析，如證券市場(chǎng)中對(duì)異常股東“層層穿透核查到最終持有人”，加強(qiáng)股東信息披露，降低信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。

在國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域，穿透式監(jiān)管主要是指國(guó)資委針對(duì)國(guó)有企業(yè)，包括各層級(jí)企業(yè)，進(jìn)行全流程覆蓋、跨層級(jí)監(jiān)管，深入到管理對(duì)象的業(yè)務(wù)全流程、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)環(huán)節(jié)，以確保對(duì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)性把握，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全與增值。

穿透式監(jiān)管由“穿透式”和“監(jiān)管”組成，“監(jiān)管”保障合規(guī)，“穿透式”為洞察本質(zhì)的工具，助力國(guó)有企業(yè)全方位監(jiān)督管理下屬企業(yè)，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

二、穿透式監(jiān)管的政策導(dǎo)向

近期國(guó)務(wù)院國(guó)資委多次表態(tài)提到“穿透式監(jiān)管”，一定程度上反映了國(guó)資監(jiān)管思路的優(yōu)化調(diào)整。

2024年央企負(fù)責(zé)人會(huì)議上，國(guó)資委提出以穿透式監(jiān)管為抓手完善監(jiān)管體系，深入推進(jìn)“一業(yè)一策、一企一策”考核，聚焦科技創(chuàng)新強(qiáng)化出資人政策支持，健全全級(jí)次穿透式監(jiān)管體系，更好發(fā)揮在構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系中的重要作用。

2024年9月，國(guó)資委黨委署名文章《推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革展現(xiàn)新氣象取得新突破》中提到，要加快國(guó)資國(guó)企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)和實(shí)用化水平提升，對(duì)于“三重一大”等重大事項(xiàng)，探索推進(jìn)穿透式監(jiān)管，強(qiáng)化董事會(huì)監(jiān)督作為出資人監(jiān)督的重要延伸作用，并用好企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督力量，既“放得活”又“管得住”，持續(xù)推動(dòng)監(jiān)管向基層企業(yè)延伸、向境外企業(yè)延伸。

2024年11月12日，地方國(guó)企改革和監(jiān)管工作視頻會(huì)議中，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理張國(guó)清指出，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化覆蓋全級(jí)次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管，較真碰硬解決制約國(guó)企高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題，有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2024年12月23日至24日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委召開中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)議，總結(jié)2024年國(guó)資央企工作，研究部署2025年重點(diǎn)任務(wù)。六大工作任務(wù)中明確要建立“以穿透式監(jiān)管”為重要手段完善監(jiān)管體系，更好發(fā)揮在構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系中的重要作用。

2025年1月6日，張玉卓到深圳調(diào)研中央企業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展情況，強(qiáng)調(diào)要提升企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造能力，要因企施策、因業(yè)施策積極轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)結(jié)構(gòu)、開拓新增利空間，扎實(shí)推進(jìn)價(jià)值體系重塑、產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)全級(jí)次穿透式監(jiān)管，不斷提升集團(tuán)管控能力和管理運(yùn)營(yíng)水平，確保企業(yè)在健康可持續(xù)發(fā)展軌道上不斷前行。

三、國(guó)資委實(shí)施穿透式監(jiān)管的主要措施

1.完善監(jiān)管體系：深入推進(jìn)“一業(yè)一策、一企一策”考核，聚焦科技創(chuàng)新強(qiáng)化出資人政策支持，健全全級(jí)次穿透式監(jiān)管體系。

2.借力數(shù)字智能：通過(guò)數(shù)字化智能化監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)監(jiān)督剛性，及時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

國(guó)資委在《加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)工作的通知》要求“力爭(zhēng)2025年底前，全國(guó)國(guó)資國(guó)企全面建立橫向到邊、縱向到底、全面協(xié)同的數(shù)字化智能化監(jiān)管體系”。

3.加強(qiáng)“三重一大”監(jiān)管：在國(guó)企的“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作）等重大事項(xiàng)上，探索推進(jìn)穿透式監(jiān)管，強(qiáng)化董事會(huì)監(jiān)督作為出資人監(jiān)督的重要延伸作用，用好企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督力量。

4.聯(lián)合監(jiān)督與閉環(huán)管理：開展聯(lián)合檢查，圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等重點(diǎn)事項(xiàng)，制定聯(lián)合監(jiān)督項(xiàng)目計(jì)劃，采取部門聯(lián)動(dòng)、上下結(jié)合等形式，深入基層一線開展“穿透式”監(jiān)督。同時(shí)，落實(shí)閉環(huán)管理，定期匯總各監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)問(wèn)題情況，加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的集體研判。

5.精準(zhǔn)支持科技創(chuàng)新：通過(guò)穿透式監(jiān)管對(duì)科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的國(guó)企提供精準(zhǔn)支持。近期上海國(guó)資委對(duì)直接監(jiān)管國(guó)企的功能定位進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化，并首創(chuàng)設(shè)立科創(chuàng)層，遴選一批符合條件的子企業(yè)納入科創(chuàng)層，旨在加強(qiáng)穿透監(jiān)管，助力政策精準(zhǔn)“滴灌”。

四、國(guó)有企業(yè)如何構(gòu)建全級(jí)次穿透式監(jiān)管體系

國(guó)有企業(yè)推進(jìn)穿透式監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，需要從完善組織架構(gòu)、構(gòu)建信息平臺(tái)、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督等多個(gè)方面協(xié)同發(fā)力，具體如下：

（一）完善組織架構(gòu)與職責(zé)分工

1、明確集團(tuán)與子公司定位：清晰界定國(guó)有企業(yè)集團(tuán)總部和各級(jí)子公司的職能。集團(tuán)總部重點(diǎn)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、資源調(diào)配以及風(fēng)險(xiǎn)管控等宏觀層面的決策，為企業(yè)發(fā)展指明方向；子公司則專注于具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行與落實(shí)，將集團(tuán)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。

2、設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)：在集團(tuán)層面組建獨(dú)立的穿透式監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的核心職責(zé)。該機(jī)構(gòu)成員應(yīng)具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)以及跨部門溝通協(xié)調(diào)能力，能夠有效整合各方資源，推動(dòng)監(jiān)管工作順利開展。

3、落實(shí)監(jiān)管職責(zé)到崗：制定詳細(xì)的監(jiān)管職責(zé)清單，將監(jiān)管任務(wù)層層分解，明確各級(jí)監(jiān)管部門以及每個(gè)崗位的具體職責(zé)。建立健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于監(jiān)管不力或失職瀆職的行為，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保監(jiān)管工作落到實(shí)處。

（二）構(gòu)建一體化信息管理平臺(tái)

1、整合內(nèi)部信息系統(tǒng)：對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部分散的財(cái)務(wù)、采購(gòu)、生產(chǎn)、銷售等各類信息系統(tǒng)進(jìn)行深度整合，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與實(shí)時(shí)共享。通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，將企業(yè)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)與管理，為穿透式監(jiān)管提供全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

2、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口：制定并推行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，確保不同信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)能夠無(wú)縫對(duì)接。規(guī)范數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)和使用流程，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性和完整性，為監(jiān)管分析提供可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)賦能：充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)，提升監(jiān)管效能。借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)海量的企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與分析，精準(zhǔn)識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和異常行為模式；運(yùn)用人工智能實(shí)現(xiàn)智能預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，及時(shí)為監(jiān)管決策提供科學(xué)依據(jù)；利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改和可追溯特性，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可信度和安全性。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同

1、整合多元監(jiān)督力量：打破紀(jì)檢、審計(jì)、風(fēng)控等內(nèi)部監(jiān)督部門之間的壁壘，建立協(xié)同工作機(jī)制。定期召開聯(lián)合監(jiān)督會(huì)議，共同商討監(jiān)管重點(diǎn)、制定監(jiān)督計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源的優(yōu)化配置和監(jiān)督成果的共享共用，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。

2、發(fā)揮董事會(huì)監(jiān)督作用：強(qiáng)化董事會(huì)在穿透式監(jiān)管中的核心地位，完善董事會(huì)的議事規(guī)則和決策程序。提高董事會(huì)成員的獨(dú)立性和專業(yè)性，確保其能夠獨(dú)立、客觀地行使監(jiān)督職責(zé)。加強(qiáng)董事會(huì)對(duì)管理層的監(jiān)督與制約，保障企業(yè)決策符合戰(zhàn)略規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管控要求。

3、推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督常態(tài)化：將內(nèi)部監(jiān)督融入企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)管理，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制。定期開展全面審計(jì)、專項(xiàng)檢查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

（四）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

1、培養(yǎng)專業(yè)監(jiān)管人才：針對(duì)穿透式監(jiān)管的要求，制定系統(tǒng)的人才培養(yǎng)計(jì)劃。通過(guò)內(nèi)部培訓(xùn)、專題講座、案例研討等多種形式，提升監(jiān)管人員在財(cái)務(wù)、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)和技能，使其能夠熟練運(yùn)用各種監(jiān)管工具和方法。

2、引進(jìn)外部高端人才：積極引進(jìn)具有豐富行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、熟悉先進(jìn)監(jiān)管理念和技術(shù)的高端人才，充實(shí)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍。通過(guò)引入外部新鮮血液，為監(jiān)管工作帶來(lái)新的思路和方法，提升監(jiān)管團(tuán)隊(duì)的整體水平。

3、建立人才激勵(lì)機(jī)制：設(shè)立科學(xué)合理的人才激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在穿透式監(jiān)管工作中表現(xiàn)突出的人員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職業(yè)晉升機(jī)會(huì)等。充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員的積極性和創(chuàng)造性，營(yíng)造良好的人才發(fā)展環(huán)境。

（五）建立健全監(jiān)管制度體系

1、完善監(jiān)管法律法規(guī)：國(guó)家和地方政府應(yīng)加快制定和完善與穿透式監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，明確監(jiān)管的目標(biāo)、原則、范圍、程序和責(zé)任，為國(guó)有企業(yè)推進(jìn)穿透式監(jiān)管提供法律依據(jù)和制度保障。

2、制定企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管制度：國(guó)有企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，制定詳細(xì)的內(nèi)部穿透式監(jiān)管制度和操作流程。明確監(jiān)管的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法和頻率，確保監(jiān)管工作有章可循、規(guī)范有序。

3、動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管制度：隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化、企業(yè)業(yè)務(wù)的發(fā)展以及監(jiān)管實(shí)踐的深入，及時(shí)對(duì)監(jiān)管制度進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整。不斷優(yōu)化監(jiān)管制度，使其適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，保持監(jiān)管制度的科學(xué)性和有效性。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)

1、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用。定期對(duì)各級(jí)子公司進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題。積極配合外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，如國(guó)資委、審計(jì)機(jī)關(guān)等。認(rèn)真落實(shí)監(jiān)管要求，及時(shí)整改存在的問(wèn)題。建立信息公開制度，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。提高企業(yè)的透明度和公信力。

2、建立績(jī)效考核體系

建立科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，將各級(jí)子公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、風(fēng)險(xiǎn)控制、合規(guī)經(jīng)營(yíng)等情況納入考核范圍。制定明確的考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，確?？己说墓?、公正、公開。將績(jī)效考核結(jié)果與薪酬分配、職務(wù)晉升等掛鉤。激勵(lì)各級(jí)子公司積極落實(shí)監(jiān)管要求，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。

3、持續(xù)改進(jìn)與優(yōu)化

定期對(duì)全級(jí)次穿透式監(jiān)管體系的運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)估?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找出存在的問(wèn)題和不足。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管策略和方法。持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化監(jiān)管體系，提高監(jiān)管的有效性和適應(yīng)性。加強(qiáng)與其他國(guó)有企業(yè)的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和做法。不斷提升企業(yè)的監(jiān)管水平。

案例：

一、中國(guó)建材集團(tuán)

二、國(guó)家電網(wǎng)公司

三、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司