文︱關(guān)品方

美國總統(tǒng)權(quán)力過大。作為行政部門的負責人，擁有廣泛的行政權(quán)力，包括國內(nèi)和國際事務(wù)，可以發(fā)布行政命令凌駕于國會之上。特朗普執(zhí)政期間大量動用 “國家緊急狀態(tài)”，已宣布了 76 次，壓縮了國會的監(jiān)督空間；繞過常規(guī)立法程序發(fā)布行政令更是無日無之。他又是武裝部隊總司令，有權(quán)指揮美國軍隊和國民警衛(wèi)隊。

雖然憲法規(guī)定國會擁有宣戰(zhàn)權(quán)，但總統(tǒng)可以通過 “法定授權(quán)” 或 “國家緊急狀態(tài)” 等理由派遣軍隊到海外行動。杜魯門在朝鮮戰(zhàn)爭中未經(jīng)國會同意即派遣軍隊，后續(xù)多位總統(tǒng)也曾繞過國會進行軍事部署。最近特朗普出動軍隊打伊朗、打委內(nèi)瑞拉，都無需國會先行授權(quán)。他負責美國的外交事務(wù)，有權(quán)任命外交大使和領(lǐng)事、與其他國家進行談判及簽訂條約。盡管條約需參議院三分之二同意后才生效，但總統(tǒng)在外交決策上有很大的主導權(quán)，可以先斬后奏。特朗普在外交方面，已到了為所欲為的地步?？偨y(tǒng)更擁有立法否決權(quán)，對國會通過的法案可以批準、擱置或否決。總統(tǒng)可以通過國情咨文等方式影響立法方向。如果執(zhí)政黨在國會擁有多數(shù)議席，立法和行政更是一把抓。在司法方面，總統(tǒng)有權(quán)提名任命美國聯(lián)邦最高法院大法官（需參議院批準），一經(jīng)任命就是終身制。這一權(quán)力使總統(tǒng)能夠影響司法機構(gòu)的組成，進而對法律的解釋和執(zhí)行產(chǎn)生影響。

美國總統(tǒng)權(quán)力大，而且即時行使。美國實行三權(quán)分立制度，理論上國會和最高法院對總統(tǒng)權(quán)力有一定的制衡作用。國會的權(quán)力包括批準總統(tǒng)任命（一般情況下，只是橡皮圖章走過場）和宣布戰(zhàn)爭（但總統(tǒng)可以調(diào)動軍隊，無需國會批準）。

最高法院可以推翻總統(tǒng)的行政命令，是唯一有效的制衡措施；但過程復習，費時失事，效率很低。這一機制的時效性、時間成本和程序復雜性存在不少漏洞。

國會議員挑戰(zhàn)總統(tǒng)的行政命令，需經(jīng)歷多個司法層級。首先是聯(lián)邦地區(qū)法院初審，然后交聯(lián)邦上訴法院復審，最后由最高法院終審。完整流程起碼歷時數(shù)月，甚至長達數(shù)年。例如，國會議員挑戰(zhàn)特朗普的對等關(guān)稅政策“違憲”。對等關(guān)稅政策推出，早已弄到全球天翻地覆；但法院裁決起碼要到明年下半年才會有終審結(jié)果。理論上最高法院可通過"影子日程"（Shadow Docket）快速裁定臨時措施，但后續(xù)仍需走完整個訴訟程序，才能夠徹底解決是否合憲的問題。

總統(tǒng)可以濫用行政命令權(quán)，議員亦可以濫用司法復核權(quán)。雙方互相濫用，攪成一鍋粥；目前的機制并沒有制衡方法。政黨就撥款問題激烈對抗，導致聯(lián)邦政府停擺更不時發(fā)生。

權(quán)力制衡設(shè)計看似完美，其實是受到資本運作的操控。幕后密室操作的金權(quán)交易，在符合法律的安排下被掩飾起來，不為人知。

總統(tǒng)可通過提名法官影響最高法院。憲法規(guī)定國會可通過修憲推翻高院的裁決，但需要三分之二多數(shù)票通過，極難體現(xiàn)。法院要證明行政命令"違憲"或"超出法定權(quán)限"極不容易。本年6月，最高法院裁定下級法院不得發(fā)布全國性禁令。這裁決導致需要有“多案并行”的訴訟才能夠阻斷總統(tǒng)的行政命令，進一步加強了總統(tǒng)的行政權(quán)力。美國以“民主”制度而選出“獨裁”總統(tǒng)，是全人類的隱患，影響全球的良政善治。

美國三權(quán)分立的本意，建筑在充分辯論和審查的基礎(chǔ)上，要確保程序公義。初審、復審、重審、終審往往拖延時日，最終決定作出時，已成明白黃花。法院的所謂謹慎性，常被行政主導鉆空子。

總統(tǒng)可以利用時間差，以行政命令凍結(jié)項目資金拖到財政年度結(jié)束，以實現(xiàn)其行政目標。最新的例子是特朗普否決對芝加哥基礎(chǔ)建設(shè)的撥款。即使決定引起是否合憲的爭議，走完整個司法流程之后，最終判決如何，早已事過境遷。

美國總統(tǒng)在卸任前可以行使赦免權(quán)（Presidential Pardon），有權(quán)對違反聯(lián)邦法律的人（彈劾案除外）實施完全赦免、減刑、緩刑或有條件赦免（僅適用于聯(lián)邦犯罪案件）?？偨y(tǒng)行使赦免權(quán)時，無需等待司法程序完成。近年的案例有總統(tǒng)拜登今年初下臺之前在他兒子亨特拜登被正式定罪前即簽署赦免令；特朗普在2021年初卸任前赦免政治盟友（反華頭目）班農(nóng)。這些卸任前的操作被稱為“午夜赦免”，總統(tǒng)在任期的最后階段（尤其是卸任的前一天）大規(guī)模集中宣布?？肆诸D卸任前赦免140人，包括其同父異母兄弟。特朗普卸任前赦免26人，包括親家?guī)焓布{。總統(tǒng)可安撫盟友、兌現(xiàn)承諾、保護親屬。特朗普更曾探討“總統(tǒng)自我赦免”的合法性。

自我赦免，美國憲法未明確禁止，但違反法律界“禁止自判原則”。赦免親屬或親密盟友明顯地是“濫用權(quán)力”，但美國憲法規(guī)定如此，可見賦予美國總統(tǒng)的權(quán)力實屬過大，真是一手可遮天。

制度設(shè)計的初衷，是假定當選的美國總統(tǒng)道德高尚、正直不阿?？上绹鹑诘蹏娛沦Y本主義發(fā)展到今天，由于軍事霸權(quán)和美元霸權(quán)不斷“進化”，法律已淪為資本的奴隸，為少數(shù)利益壟斷集團服務(wù)。美國的政治體系已脫離群眾，選票選舉更成為金權(quán)政治的溫床。競選支出無上限，金錢至上的選舉工程，讓資本吞噬一切。由于資訊發(fā)達，過去八九年來美國資本主義本質(zhì)的丑態(tài)已充分暴露在世人面前。

筆者認為，拜登和特朗普本質(zhì)上是戰(zhàn)爭販子，唯恐天下不亂，雙重標準，心口不一。他們利用憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力，找出漏洞，上下其手；合法就得，不講道德。

美國總統(tǒng)權(quán)力過大，并不單純是美國本身的問題，因為會危害到整個世界的安全和發(fā)展，對人類的文明、發(fā)展、和平與進步構(gòu)成極大威脅。中國最近提出全球治理倡議。筆者個人認為，全球應(yīng)對美國總統(tǒng)權(quán)力太大引以為憂?，F(xiàn)時國際形勢兵兇戰(zhàn)危，發(fā)展下去，容易失控，不排除爆發(fā)第三次世界大戰(zhàn)。有國際政治的學者專家甚至認為，第三次世界大戰(zhàn)的序幕其實已經(jīng)開始。

美國制度理論上可以通過立法和司法對行政予以糾偏。但實際上行政命令淪為“特權(quán)工具”，特朗普不停頒布，國會及最高法院要推翻行政命令，往往耗時冗長，遠水不救近火。這是美國憲法設(shè)計的缺失。行政不可單純追求效率，應(yīng)該讓效率服從于權(quán)力約束。

二戰(zhàn)后以聯(lián)合國為中心的國際秩序，如今被逐步破壞和蠶食，主要原因是美國總統(tǒng)權(quán)力過大。安全理事會的動議，往往被手持一票否決權(quán)的美國否決而無法通過執(zhí)行。美國總統(tǒng)可以通過簽署行政命令退出聯(lián)合國下屬機構(gòu)或相關(guān)協(xié)議。雖然到目前為止還沒有直接退出聯(lián)合國的意圖，筆者擔心特朗普或會嘗試這樣做。他在本年2月4日簽署行政命令，宣布美國退出聯(lián)合國人權(quán)理事會（UNHRC）并終止對聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）的資助，同時還要求審查美國在聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的參與情況。這些舉動延續(xù)了特朗普在第一任期內(nèi)任意“退群”的模式。此前美國已曾多次退出聯(lián)合國下屬機構(gòu)或國際協(xié)議。2018年退出人權(quán)理事會、2020年退出世界衛(wèi)生組織（WHO）和《巴黎氣候協(xié)定》，反映特朗普欠缺大國擔當，率性而為，橫行霸道，長臂管轄，美國優(yōu)先，我行我素，“誰大誰惡誰正確”。

美國會不會退出聯(lián)合國？從法律層面看，聯(lián)合國是一個由主權(quán)國家組成的政府間國際組織，其成員國資格由《聯(lián)合國憲章》規(guī)定。美國若要退出聯(lián)合國，理論上需要通過國會的立法程序，（廢止1945年通過的《聯(lián)合國參與法案》），不可以僅靠總統(tǒng)下達行政命令。美國國會曾在上世紀90年代討論過退出聯(lián)合國的提案，但未通過。實際操作上，特朗普可通過行政命令逐步削減美國對聯(lián)合國的參與（例如停止繳納會費、退出下屬機構(gòu)），但若要完全退出，需要經(jīng)過復雜的法律程序。

美國近期的國際行為，引發(fā)全球?qū)β?lián)合國總部應(yīng)否繼續(xù)設(shè)在美國（紐約）的討論。俄羅斯就曾提議過搬遷，但實際操作難度極大，需要聯(lián)合國大會三分之二成員國的同意。美國是聯(lián)合國最大的會費分攤國（占常規(guī)預(yù)算22%）；如美國退出，其積累的欠費一旦撇賬，會嚴重影響聯(lián)合國的財政運作。截至今年9月底，美國拖欠聯(lián)合國的經(jīng)費總額已超過30億美元，包括常規(guī)預(yù)算分攤（本年度應(yīng)繳8.3億美元尚未支付），往年常規(guī)累積欠款以及維和經(jīng)費欠款，占聯(lián)合國總欠費的80%；以“泱泱大國”而巨額賴賬，令人難以置信。

特朗普以“美國優(yōu)先”為由削減對外資金，將欠費作為施壓聯(lián)合國的籌碼，不聽話就不付錢。因為資金短缺，聯(lián)合國計劃明年裁員20%、縮減維和規(guī)模15%、并暫停多項人道援助項目。美國的欠款和退群行為，已引發(fā)聯(lián)合國嚴重的財政和運營危機、國際政治與經(jīng)濟危機。

全球治理倡議可謂任重道遠。筆者個人認為，應(yīng)該在聯(lián)合國的框架之下發(fā)展多邊主義，以中心化管理方式從事去中心化活動拓展；聯(lián)合國下屬機構(gòu)應(yīng)該更廣泛地在不同國家成立分部。例如在環(huán)境、外交、仲裁、科教文組織、維和、人道救援等方面考慮在歐洲，南美，亞洲、非州四大板塊成立分支機構(gòu)，精簡聯(lián)合國總部，各地域分支機構(gòu)互相支持，交流互動?，F(xiàn)在好像已看到這個趨勢。