龔新奇

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

交叉科學(xué)研究院副院長

國家治理大數(shù)據(jù)和人工智能創(chuàng)新平臺主任

當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)競爭格局正經(jīng)歷深刻變革，各國產(chǎn)業(yè)政策邏輯已從單純的“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“安全與發(fā)展并重”。主要經(jīng)濟(jì)體紛紛加大對人工智能等前沿技術(shù)的戰(zhàn)略投入，產(chǎn)業(yè)政策已成為國家戰(zhàn)略競爭的核心工具。美國通過《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》投入超過2500億美元，歐盟推出《人工智能法案》建立全球首個全面AI監(jiān)管框架，這些舉措都表明人工智能已成為大國戰(zhàn)略博弈的焦點領(lǐng)域。

在這一背景下，2025年8月26日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入實施“人工智能+”行動的意見》（以下簡稱《意見》）代表了我國在產(chǎn)業(yè)政策范式上的重大創(chuàng)新，即從“選擇性扶持”向“生態(tài)構(gòu)建”轉(zhuǎn)型。《意見》提出到2027年實現(xiàn)人工智能與六大重點領(lǐng)域廣泛深度融合的目標(biāo)，系統(tǒng)性地構(gòu)建了“六大行動+八大支撐”的實施框架，體現(xiàn)出從單點突破到系統(tǒng)推進(jìn)的戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)變，反映了中國對人工智能發(fā)展的全新定位—不僅是技術(shù)變革，更是國家治理體系和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重構(gòu)。

戰(zhàn)略升維：從技術(shù)賦能到范式重構(gòu)

《意見》的突出價值在于突破了傳統(tǒng)技術(shù)應(yīng)用的框架，實現(xiàn)了三大戰(zhàn)略升維，這種升維體現(xiàn)了中國對人工智能發(fā)展的全新認(rèn)識和戰(zhàn)略定位。

治理范式升維?！兑庖姟穼⑷斯ぶ悄芏ㄎ粸閲抑卫憩F(xiàn)代化的核心驅(qū)動力，推動治理模式從“經(jīng)驗驅(qū)動”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動+算法驅(qū)動+知識驅(qū)動”的多維協(xié)同轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅僅是技術(shù)應(yīng)用層面的升級，更是治理理念和范式的深刻變革。中國人民大學(xué)國家治理大數(shù)據(jù)和人工智能創(chuàng)新平臺的實踐表明，通過構(gòu)建“超腦平臺”，能夠?qū)崿F(xiàn)復(fù)雜決策的實時模擬與優(yōu)化，解決傳統(tǒng)治理中面臨的響應(yīng)滯后、信息不對稱等系統(tǒng)性痛點。該平臺整合了19個學(xué)院的25個實驗室，形成了跨學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新的新型科研組織模式，為破解治理難題提供了技術(shù)支撐和制度保障。

產(chǎn)業(yè)政策升維。文件體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策從“選擇性扶持”向“生態(tài)構(gòu)建”的轉(zhuǎn)型，通過構(gòu)建“六大行動+八大支撐”的系統(tǒng)框架，形成多層次、多主體的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。這種政策范式強(qiáng)調(diào)的不是簡單的技術(shù)嫁接，而是通過人工智能重構(gòu)產(chǎn)業(yè)生態(tài)和價值網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系的整體躍遷。以智能制造為例，不是簡單地用機(jī)器替代人工，而是通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等技術(shù)重構(gòu)生產(chǎn)流程和價值分配機(jī)制，形成新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。這種生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)政策思維，正是應(yīng)對當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措。

安全理念升維?！兑庖姟穼踩l(fā)展貫穿始終，體現(xiàn)了從“事后監(jiān)管”向“內(nèi)生安全”的轉(zhuǎn)變。通過建立人工智能安全監(jiān)測預(yù)警體系，推動安全與發(fā)展的一體化部署，為高風(fēng)險場景下的AI應(yīng)用提供制度保障。這種安全理念的創(chuàng)新，正是應(yīng)對全球產(chǎn)業(yè)競爭新格局的必然選擇。在內(nèi)生安全理念指導(dǎo)下，安全不是發(fā)展的約束條件，而是發(fā)展的內(nèi)在要求和保障機(jī)制。這種將安全與發(fā)展一體化推進(jìn)的戰(zhàn)略模式，為中國統(tǒng)籌人工智能的快速發(fā)展與安全可控提供了制度保障。

系統(tǒng)創(chuàng)新：《意見》的框架特色與實施路徑

《意見》提出了“六大行動+八大支撐”的系統(tǒng)框架，這一框架具有鮮明的中國特色，體現(xiàn)了系統(tǒng)思維和問題導(dǎo)向相結(jié)合的政策設(shè)計理念。

構(gòu)建分層治理體系。針對不同風(fēng)險等級的AI應(yīng)用建立分級分類治理框架，通過“監(jiān)管沙盒”為創(chuàng)新提供空間。中國人民大學(xué)人工智能治理實驗室正在探索基于多智能體仿真的政策試驗方法，為治理規(guī)則提供實證基礎(chǔ)。這種分層治理體系充分考慮了中國地域廣闊、發(fā)展不平衡的國情，既避免了“一刀切”的監(jiān)管弊端，又為創(chuàng)新留出了足夠的空間。例如，對自動駕駛、醫(yī)療診斷等高風(fēng)險應(yīng)用采取備案制管理，而對智能推薦、內(nèi)容生成等低風(fēng)險應(yīng)用則采取更加靈活的監(jiān)管方式。

創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素制度。建立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記制度，發(fā)展數(shù)據(jù)信托模式，推動數(shù)據(jù)要素市場化配置。中國人民大學(xué)法學(xué)院開發(fā)的涉外法治大模型，通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記實現(xiàn)了從數(shù)據(jù)到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，為全國高校提供了示范。該模型相關(guān)數(shù)據(jù)集已在上海市知識產(chǎn)權(quán)局完成登記，成為全國高校首個通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記的法律類項目，探索出了一條數(shù)據(jù)要素市場化配置的新路徑。這種創(chuàng)新不僅解決了數(shù)據(jù)確權(quán)難題，還為數(shù)據(jù)要素的價值實現(xiàn)提供了制度保障。

搭建協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。借鑒中國人民大學(xué)國家治理大數(shù)據(jù)和人工智能創(chuàng)新平臺的“平臺+子實驗室”模式，形成“需求牽引—技術(shù)攻關(guān)—應(yīng)用驗證”的閉環(huán)機(jī)制。通過設(shè)立“人工智能門診”等創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)供需對接，降低應(yīng)用門檻。這種協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)的線性創(chuàng)新模式，形成了多主體參與、多環(huán)節(jié)互動的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。例如，平臺通過“人工智能門診”機(jī)制，組織專家為各學(xué)科提供技術(shù)咨詢和服務(wù)，既解決了產(chǎn)業(yè)界的實際需求，又為學(xué)術(shù)研究提供了真實場景和數(shù)據(jù)支撐。

改革人才育成體系。突破學(xué)科壁壘，發(fā)展“人工智能+X”的復(fù)合型培養(yǎng)模式。將開源貢獻(xiàn)、實踐成果納入學(xué)術(shù)評價，鼓勵高校與企業(yè)共建人才梯隊。中國人民大學(xué)在這方面進(jìn)行了積極探索，通過設(shè)立智慧治理學(xué)院，開設(shè)跨學(xué)科課程，推動文理交叉融合。同時，將學(xué)生在開源社區(qū)的貢獻(xiàn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐等納入學(xué)業(yè)評價體系，打破了傳統(tǒng)單一論文導(dǎo)向的評價模式。

實施挑戰(zhàn)：深層矛盾與突破路徑

在實施過程中，“人工智能+”行動面臨多個深層矛盾，這些矛盾反映了技術(shù)進(jìn)步與制度適應(yīng)之間的張力，需要通過系統(tǒng)性的制度改革來破解。

數(shù)據(jù)豐裕與知識匱乏的矛盾。我國擁有海量數(shù)據(jù)資源，但高質(zhì)量標(biāo)注數(shù)據(jù)、領(lǐng)域知識庫和認(rèn)知架構(gòu)仍然不足。如中國人民大學(xué)法學(xué)院開發(fā)的涉外法治大模型，雖然已具備大量數(shù)據(jù)，但在深度法律推理和跨法系知識融合方面仍面臨挑戰(zhàn)。這一矛盾的根源在于數(shù)據(jù)多源異構(gòu)、標(biāo)注標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、領(lǐng)域知識沉淀不足等問題。破解這一矛盾需要建立完善的數(shù)據(jù)治理體系，推動數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和知識化轉(zhuǎn)型，同時加強(qiáng)領(lǐng)域知識庫建設(shè)和認(rèn)知架構(gòu)研究。

算力增長與能效瓶頸的矛盾。盡管我國算力規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但能效問題日益突出。單一大模型的訓(xùn)練能耗相當(dāng)于數(shù)百個家庭年用電量，這種模式難以持續(xù)。需要探索綠色計算路徑，發(fā)展稀疏建模、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等低功耗算法。這一矛盾反映了人工智能發(fā)展面臨的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。破解這一矛盾需要技術(shù)創(chuàng)新和制度引導(dǎo)雙管齊下，一方面推動算法優(yōu)化和硬件創(chuàng)新，另一方面建立綠色計算標(biāo)準(zhǔn)和激勵機(jī)制。

技術(shù)創(chuàng)新與制度滯后的矛盾。人工智能技術(shù)的發(fā)展速度遠(yuǎn)超制度適應(yīng)能力。在自動駕駛、醫(yī)療AI等領(lǐng)域，責(zé)任認(rèn)定、倫理審查等制度空白已成為應(yīng)用落地的關(guān)鍵障礙。這要求我們建立敏捷治理框架，實現(xiàn)技術(shù)與制度的協(xié)同演進(jìn)。這一矛盾的本質(zhì)是技術(shù)創(chuàng)新的快速性與制度建設(shè)的穩(wěn)定性之間的張力。破解這一矛盾需要創(chuàng)新治理模式，建立靈活度更高、適應(yīng)性更強(qiáng)的監(jiān)管體系，如“監(jiān)管沙盒”、試驗性立法等機(jī)制。

普惠愿景與數(shù)字鴻溝的矛盾。人工智能應(yīng)用呈現(xiàn)明顯的“馬太效應(yīng)”，大企業(yè)和中心城市集聚大量資源，而中小企業(yè)和偏遠(yuǎn)地區(qū)面臨人才、數(shù)據(jù)、算力等多重瓶頸。這一矛盾反映了技術(shù)進(jìn)步可能加劇社會分化的風(fēng)險。破解這一矛盾需要采取針對性措施，如建設(shè)公共算力平臺、開放數(shù)據(jù)集、開展數(shù)字技能培訓(xùn)等，推動人工智能紅利共享。

路徑優(yōu)化：中國特色的生態(tài)建設(shè)

基于我國制度優(yōu)勢和市場特點，需要探索特色發(fā)展路徑，這些路徑既要充分發(fā)揮中國的獨特優(yōu)勢，又要符合人工智能發(fā)展的客觀規(guī)律。

場景驅(qū)動的發(fā)展模式。發(fā)揮我國應(yīng)用場景豐富的優(yōu)勢，通過“揭榜掛帥”機(jī)制釋放需求，牽引技術(shù)創(chuàng)新。在智慧治理、智慧醫(yī)療等領(lǐng)域，打造具有全球影響力的標(biāo)桿應(yīng)用。中國人民大學(xué)在縣域治理方面的實踐就是很好的例證，通過與曲周縣合作，開發(fā)了適合縣域特點的智能化治理方案，為全國同類地區(qū)提供了可復(fù)制的經(jīng)驗。這種場景驅(qū)動的發(fā)展模式能夠?qū)⒓夹g(shù)優(yōu)勢與市場需求緊密結(jié)合，形成良性發(fā)展循環(huán)。

雙輪協(xié)同的創(chuàng)新體系。堅持開源開放與自主可控并重，一方面積極參與國際開源社區(qū)，另一方面構(gòu)建自主技術(shù)生態(tài)。通過“雙循環(huán)”互動，實現(xiàn)技術(shù)安全與創(chuàng)新活力的平衡。這種雙輪協(xié)同模式既避免了封閉發(fā)展帶來的創(chuàng)新不足，又防止了過度依賴帶來的安全風(fēng)險。例如，在基礎(chǔ)軟件領(lǐng)域，既要積極參與國際開源項目，又要建設(shè)自主可控的根社區(qū)，確保技術(shù)發(fā)展的自主性和安全性。

多元共治的治理格局。建立政府、企業(yè)、高校、社會多方參與的治理共同體，發(fā)展“敏捷治理”“韌性治理”等新型治理模式。通過倫理委員會、公眾參與等機(jī)制，確保人工智能發(fā)展的正確方向。這種多元共治格局能夠兼顧各方利益，提高治理的有效性和合法性。中國人民大學(xué)在這方面開展了有益探索，通過設(shè)立人工智能倫理委員會，建立多方參與的治理機(jī)制，為人工智能健康發(fā)展提供保障。

普惠共享的發(fā)展愿景。通過建設(shè)公共算力平臺、開放數(shù)據(jù)集等措施，降低人工智能使用門檻。實施“人工智能下鄉(xiāng)”等計劃，推動人工智能在鄉(xiāng)村振興、基層治理等領(lǐng)域的應(yīng)用，防止數(shù)字鴻溝加劇。這種普惠共享的發(fā)展路徑體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，確保人工智能發(fā)展成果惠及全體人民。例如，通過建設(shè)區(qū)域級公共算力平臺，為中小企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)提供普惠算力服務(wù)，降低創(chuàng)新成本。

中國人民大學(xué)實踐：高校創(chuàng)新的新模式

中國人民大學(xué)的探索為《意見》實施提供了重要參考。該校構(gòu)建的“國家治理大數(shù)據(jù)和人工智能創(chuàng)新平臺”具有創(chuàng)新意義，為高校服務(wù)國家戰(zhàn)略提供了新模式。

平臺機(jī)制創(chuàng)新。通過“平臺+子實驗室”模式，整合19個學(xué)院的25個實驗室和種子團(tuán)隊，打破學(xué)科壁壘，實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新。這種模式已被南開大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校借鑒采用。平臺采用靈活的組織機(jī)制，既保持各實驗室的獨立性，又通過項目牽引實現(xiàn)協(xié)同攻關(guān)。例如，在涉外法治大模型項目中，整合了法學(xué)院、高瓴人工智能學(xué)院、外國語學(xué)院等多個單位的資源，形成了跨學(xué)科攻關(guān)團(tuán)隊。

應(yīng)用場景突破。在涉外法治、縣域治理、智慧醫(yī)療等重點領(lǐng)域形成了一批典型應(yīng)用。如與曲周縣合作的縣域治理項目，通過AI方法自動生成報告，為基層治理提供低成本解決方案。該項目開發(fā)了適合縣域特點的數(shù)據(jù)采集和分析工具，幫助基層政府提升治理效能。在智慧醫(yī)療領(lǐng)域，與協(xié)和醫(yī)學(xué)院等機(jī)構(gòu)合作，開發(fā)了多模態(tài)輔助診斷系統(tǒng)，提高了診療效率和準(zhǔn)確性。

人才培養(yǎng)改革。通過“人工智能+”課程體系建設(shè)，將新技術(shù)融入傳統(tǒng)學(xué)科人才培養(yǎng)。社會學(xué)院開展的社區(qū)書記智能體訓(xùn)練數(shù)據(jù)收集工作，組織百名學(xué)生深入基層，形成了400多個案例的豐富語料。這種培養(yǎng)模式不僅提升了學(xué)生的技術(shù)能力，還培養(yǎng)了他們的實踐能力和社會責(zé)任感。同時通過開設(shè)跨學(xué)科課程，如“人工智能+法學(xué)”“人工智能+新聞”等，培養(yǎng)復(fù)合型人才。

學(xué)術(shù)范式轉(zhuǎn)型。推動從傳統(tǒng)文科向數(shù)字文科的轉(zhuǎn)型，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動、算法賦能，創(chuàng)新哲學(xué)社會科學(xué)研究方法。全球民意調(diào)查中心將AI技術(shù)嵌入問卷設(shè)計、多語種翻譯、數(shù)據(jù)清理等全流程，大幅提升研究效率。這種范式轉(zhuǎn)型不僅提高了研究效率，還開辟了新的研究領(lǐng)域和方法。例如，通過自然語言處理技術(shù)分析大量政策文本，為政策研究提供了新的視角和方法。

國際比較與中國特色

在全球人工智能發(fā)展格局中，中國的路徑選擇具有鮮明特色，與歐美等國形成明顯對比。美國采取的是“技術(shù)領(lǐng)先+資本驅(qū)動”模式，依靠硅谷創(chuàng)新生態(tài)和風(fēng)險投資體系，強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)和技術(shù)突破。歐盟則側(cè)重“規(guī)則引領(lǐng)+倫理先行”，通過《人工智能法案》等立法活動，建立全面的監(jiān)管框架。中國的路徑則是“應(yīng)用牽引+生態(tài)培育”，充分發(fā)揮市場規(guī)模和應(yīng)用場景優(yōu)勢，通過政策引導(dǎo)形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。

這種中國特色發(fā)展路徑的優(yōu)勢在于：首先，能夠快速實現(xiàn)技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用，通過大量應(yīng)用場景驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新；其次，有利于形成完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)，構(gòu)建從硬件到軟件、從技術(shù)到應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)鏈條；最后，能夠更好地協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系，在推動創(chuàng)新的同時確保安全可控。然而，這種路徑也面臨挑戰(zhàn)：一是基礎(chǔ)理論研究相對薄弱，原創(chuàng)性技術(shù)突破不足；二是生態(tài)建設(shè)需要長期投入，短期見效較慢；三是國際環(huán)境變化帶來的外部壓力。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，深化國際合作。

未來展望與發(fā)展建議

展望未來，中國“人工智能+”行動的發(fā)展需要從以下幾個方面持續(xù)推進(jìn)：

強(qiáng)化基礎(chǔ)研究。加大數(shù)學(xué)、物理等基礎(chǔ)學(xué)科投入，推動人工智能理論基礎(chǔ)創(chuàng)新。建立長期穩(wěn)定的支持機(jī)制，鼓勵科研人員潛心從事基礎(chǔ)研究。同時，加強(qiáng)跨學(xué)科研究，推動人工智能與腦科學(xué)、認(rèn)知科學(xué)等領(lǐng)域的交叉融合。

完善創(chuàng)新生態(tài)。建設(shè)更加開放協(xié)同的創(chuàng)新體系，促進(jìn)大中小企業(yè)融通創(chuàng)新。完善資本市場支持機(jī)制，發(fā)展風(fēng)險投資和股權(quán)投資。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激發(fā)創(chuàng)新活力。

深化國際合作。積極參與全球人工智能治理，推動建立公平合理的國際規(guī)則。加強(qiáng)人才交流和技術(shù)合作，吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗。同時，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，提高自主可控能力。

促進(jìn)普惠共享。推動人工智能在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的應(yīng)用，讓發(fā)展成果惠及全體人民。加強(qiáng)數(shù)字技能培訓(xùn)，提高公眾人工智能素養(yǎng)。關(guān)注特殊群體需求，防止數(shù)字鴻溝加劇。

總結(jié)起來，《意見》的發(fā)布是中國人工智能發(fā)展的里程碑，更是中國產(chǎn)業(yè)政策范式轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。它代表了中國不再滿足于技術(shù)追跑，而是要通過制度創(chuàng)新、生態(tài)構(gòu)建和路徑創(chuàng)新，實現(xiàn)并跑乃至領(lǐng)跑。實現(xiàn)《意見》提出的愿景需要政策制定者、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的共同努力。我國需要加快構(gòu)建包容審慎的監(jiān)管框架，突破數(shù)據(jù)壁壘和算力瓶頸，培育跨界人才生態(tài)，并積極參與全球人工智能治理體系建設(shè)。在這個過程中，類似中國人民大學(xué)這樣的高校創(chuàng)新實踐，將為政策落地提供重要參考，推動形成產(chǎn)學(xué)研用深度融合的良好生態(tài)。通過持續(xù)探索和實踐，中國必將在全球人工智能發(fā)展格局中占據(jù)重要地位，為人類社會發(fā)展貢獻(xiàn)中國方案。

文章來源：《現(xiàn)代金融導(dǎo)刊》

微信編輯：張菁菁

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