WHO位于日內(nèi)瓦總部照片。圖源：getty.images

撰文 | 袁端端

責(zé)編 | 李珊珊

9月末的日內(nèi)瓦，世界衛(wèi)生組織（WHO）總部的會(huì)議廳燈火通明。兩場(chǎng)臨時(shí)員工大會(huì)接連召開，數(shù)百名職員齊聚現(xiàn)場(chǎng)，表決通過一項(xiàng)前所未有的決議：要求立即凍結(jié)裁員計(jì)劃，并啟動(dòng)對(duì)重組流程的獨(dú)立審查。

這是自年初以來世衛(wèi)對(duì)種種裁員推測(cè)的一個(gè)回應(yīng)，卻也暗示著自救的艱難。這個(gè)已有70多歲，在戰(zhàn)后廢墟上誕生，曾被寄予厚望“以健康促和平”的機(jī)構(gòu)，正在陷入一片看不到前景的雙重泥沼，一邊是財(cái)政緊縮，一邊是來自內(nèi)部與外部的雙重信任危機(jī)——從日內(nèi)瓦到非洲，從會(huì)議廳到實(shí)驗(yàn)室，一場(chǎng)重塑全球衛(wèi)生秩序的風(fēng)暴，正在靜默蔓延。

導(dǎo)火索源自今年年初美國(guó)宣布暫停對(duì)WHO的資助并啟動(dòng)退出程序。作為 WHO 最大援助國(guó)之一，這一舉措讓世衛(wèi)組織（WHO）被迫對(duì)其下一財(cái)年的預(yù)算進(jìn)行大幅壓縮，并由此帶來了一系列的混亂。根據(jù)WHO成員國(guó)于今年5月批準(zhǔn)的最新預(yù)算方案，2026–2027年度的總預(yù)算由原計(jì)劃的53億美元下調(diào)至42億美元，削減幅度約為21%。這一削減后，世衛(wèi)組織的年度預(yù)算，僅相當(dāng)于美國(guó)一個(gè)中等城市的年度公共醫(yī)療開銷。

不只是美國(guó)，歐洲主要援助國(guó)的官方發(fā)展援助（ODA）也在收縮。英國(guó)在疫情期間已將援助占國(guó)民總收入（GNI）的比例從0.7%降至0.5%；今年2月政府進(jìn)一步宣布到2027年再降至0.3%，為提高國(guó)防開支“騰挪空間”，為1999年以來最低水平。

在這種背景下，即便將預(yù)算進(jìn)行了大幅削減，世衛(wèi)組織仍面臨約17億美元的資金缺口——這幾乎相當(dāng)于其全部自有靈活資金的總和。

與許多擁有“危機(jī)緩沖基金”的國(guó)際機(jī)構(gòu)不同，WHO的靈活資金池/應(yīng)急儲(chǔ)備規(guī)模有限，長(zhǎng)期以來，其超過八成的收入被限定為“?？顚Ｓ谩?，導(dǎo)致在資金驟停時(shí)缺乏靈活調(diào)度的空間。

財(cái)政緊縮的影響迅速擴(kuò)散，WHO已全面收緊開支：凍結(jié)除關(guān)鍵崗位外的招聘，壓縮差旅與培訓(xùn)費(fèi)用，暫停多項(xiàng)總部改造項(xiàng)目。另有報(bào)道稱，一項(xiàng)由波士頓咨詢集團(tuán)（BCG）參與設(shè)計(jì)組織重組計(jì)劃，試圖通過部門合并與崗位精簡(jiǎn)來彌補(bǔ)資金斷裂帶來的壓力。

員工們形容這場(chǎng)調(diào)整“前所未有地劇烈”，不僅影響機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏，也引發(fā)內(nèi)部信任危機(jī)。

01 裁員，收縮，動(dòng)蕩不安的內(nèi)部

與所有的大型公司、機(jī)構(gòu)類似，當(dāng)外來的財(cái)政壓力與信任危機(jī)開始擴(kuò)散，其內(nèi)部長(zhǎng)期積累的組織與文化矛盾也逐一暴露了。

根據(jù)內(nèi)部通報(bào)，世衛(wèi)組織計(jì)劃在全球范圍削減約20%的崗位（以 2024 年底 9463 人為基數(shù)），涉及約1900人。據(jù)路透社報(bào)道，總部日內(nèi)瓦原有約2800個(gè)編制崗位，將裁撤約600個(gè)。自年初以來，已有400余人通過不續(xù)約或提前離職離開機(jī)構(gòu)。

與此同時(shí)，四個(gè)業(yè)務(wù)單元將遷出日內(nèi)瓦：應(yīng)急團(tuán)隊(duì)部分遷往柏林，運(yùn)營(yíng)與物流遷至迪拜，衛(wèi)生人力/護(hù)理遷至里昂，傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)移至印度賈姆訥格爾。歐洲區(qū)的部分非傳染性疾病項(xiàng)目、西太平洋區(qū)的性與生殖健康、衛(wèi)生設(shè)施與青少年健康工作則將“移交”聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)。官方估算，這些遷置每年可節(jié)省約330萬美元。

這一系列調(diào)整引發(fā)劇烈反彈。員工協(xié)會(huì)在9月的特別大會(huì)上指控管理層“程序不透明、標(biāo)準(zhǔn)模糊、存在權(quán)力濫用”。部分員工稱，他們的崗位在毫無征兆的情況下被取消，卻得不到任何書面說明。據(jù)悉，此次削減集中在入門至中級(jí)專業(yè)人員——這正是做研究、寫指南、跑項(xiàng)目的一線骨干層。

一位匿名員工抱怨：“我的部門上周還在寫新的技術(shù)指南，本周就被告知合同不續(xù)簽。沒人告訴我們?yōu)槭裁础！?/p>

在大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，一些員工情緒激動(dòng)。有人指控，部分部門的裁撤“帶有報(bào)復(fù)色彩”；有人質(zhì)疑，管理層為保留高層職位而“犧牲底層員工”；也有人擔(dān)心，非傳染病、環(huán)境健康、健康系統(tǒng)強(qiáng)化等領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步被邊緣化。

據(jù)《Health Policy Watch》報(bào)道，員工協(xié)會(huì)要求在四周內(nèi)啟動(dòng)獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)，公開崗位映射標(biāo)準(zhǔn)，并允許員工代表參與改革討論。截至目前，世衛(wèi)僅回應(yīng)稱“將考慮意見”，但未給出具體時(shí)間表。

管理層解釋，經(jīng)費(fèi)現(xiàn)實(shí)迫使WHO“聚焦核心職能”，不可能“什么都做”；今年要額外節(jié)省1.65億美元，并通過重組把人員成本削減25%（并非等同裁員25%），同時(shí)關(guān)閉部分高收入國(guó)家的辦事處。

面對(duì)質(zhì)疑，世衛(wèi)組織總干事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在內(nèi)部信中承認(rèn)，“當(dāng)前的調(diào)整痛苦但必要”。

他表示，在美國(guó)撤資的情況下，WHO必須優(yōu)先保障核心職能，如疫情監(jiān)測(cè)、疫苗項(xiàng)目與緊急響應(yīng)能力?！耙恍┗顒?dòng)將被逐步退出（sunset），另一些將縮減規(guī)模，但我們必須確保最重要的工作不被中斷?！?/p>

這并不是美國(guó)第一次對(duì)WHO進(jìn)行撤資。在川普首次執(zhí)政期間（2017–2021年），就曾頻繁指責(zé)WHO，并在2020年疫情期間宣布退出、暫停撥款。那次退出在拜登上任后被撤銷，美國(guó)重新加入并恢復(fù)資助。

而今，幾乎相同的情節(jié)再次上演，但影響更為深遠(yuǎn)。

02 當(dāng)世衛(wèi)組織陷入崩潰邊緣，全球衛(wèi)生體系發(fā)生連鎖反應(yīng)

1948年，戰(zhàn)后世界秩序重建之初，世衛(wèi)組織在日內(nèi)瓦成立。那是一個(gè)理想主義的年代——各國(guó)相信，疾病不分國(guó)界，健康可以成為和平的共同語言。七十多年后，這個(gè)曾因根除天花而被譽(yù)為“人類最成功的國(guó)際合作樣本”的機(jī)構(gòu)，卻在財(cái)政與信任危機(jī)中掙扎。

世衛(wèi)組織的預(yù)算危機(jī)并非孤立事件，它可能重塑全球公共衛(wèi)生的格局。

首先項(xiàng)目層面，受影響最大的將是長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性“慢變量”：衛(wèi)生體系強(qiáng)化、非傳染病防控、性與生殖健康、供水與環(huán)境衛(wèi)生與青少年健康等。一些職能將被“轉(zhuǎn)派”至其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，但協(xié)調(diào)成本與碎片化風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。在這場(chǎng)財(cái)政風(fēng)暴中，受到?jīng)_擊最大的并非總部，而是依賴多邊援助的中低收入國(guó)家。以非洲和東南亞地區(qū)為例，WHO資金覆蓋的疫苗接種、初級(jí)衛(wèi)生體系建設(shè)和藥品供應(yīng)項(xiàng)目大多屬于“非指定資金”部分，削減后很難從其他渠道獲得替代。

類似的人員震蕩也出現(xiàn)在與世衛(wèi)關(guān)系緊密的伙伴機(jī)構(gòu)中?！禛eneva Solutions》報(bào)道，終止結(jié)核病伙伴組織（Stop TB Partnership）因預(yù)算短缺突擊裁員，部分員工在幾天內(nèi)被迫離境，暴露出多邊衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的“項(xiàng)目化用工”弊端：人員高度依賴專項(xiàng)資金，一旦項(xiàng)目被砍，崗位即刻消失。這種模式讓機(jī)構(gòu)在短期效率與長(zhǎng)期能力之間不斷搖擺，也加速了人才流失與知識(shí)斷層的惡性循環(huán)。

一位被解聘的項(xiàng)目官員稱：“我們以為是在拯救生命的工作，卻被告知連工作本身都不再被需要了?！?/p>

其次是預(yù)警能力面臨下行壓力。世衛(wèi)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全球疫情監(jiān)測(cè)與實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)，是跨國(guó)數(shù)據(jù)共享與疫情預(yù)警的樞紐。多年來，WHO在美國(guó)設(shè)有多個(gè)合作中心，如哥倫比亞大學(xué)、約翰斯·霍普金斯大學(xué)、哈佛公共衛(wèi)生學(xué)院以及疾病控制與預(yù)防中心（CDC），這些節(jié)點(diǎn)長(zhǎng)期承擔(dān)著全球監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的核心職能——從流感病毒株采樣與基因測(cè)序，到應(yīng)急指南的編制與數(shù)據(jù)建模。美國(guó)退出意味著，WHO 與這些頂級(jí)科研機(jī)構(gòu)之間的資金、數(shù)據(jù)與人力流動(dòng)都將被迫收縮。短期內(nèi)，科研協(xié)作的減弱將體現(xiàn)在數(shù)據(jù)更新滯后與跨國(guó)協(xié)調(diào)受阻。以全球流感監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)系統(tǒng)（GISRS）為例，美國(guó)實(shí)驗(yàn)室每年貢獻(xiàn)的樣本與序列數(shù)據(jù)約占全球的四分之一。一旦這一部分?jǐn)?shù)據(jù)無法通過 WHO 渠道共享，模型預(yù)測(cè)的及時(shí)性與準(zhǔn)確性都會(huì)受損。

對(duì)此，《科學(xué)》雜志指出，美國(guó)削減全球衛(wèi)生資金并收緊多邊渠道，將直接削弱跨國(guó)病原體監(jiān)測(cè)與早期預(yù)警體系，使多國(guó)的疾病偵測(cè)項(xiàng)目陷入停滯或不確定性。此外，人員流失和項(xiàng)目削減，也意味著未來識(shí)別新興病原體將耗費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間。

由于WHO權(quán)威遭到削弱，蓋茨基金會(huì)、Gavi疫苗聯(lián)盟、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（CEPI）等一批國(guó)際公共—私人伙伴組織以及區(qū)域衛(wèi)生機(jī)制，正試圖填補(bǔ)職能空白。然而，盡管這些機(jī)構(gòu)具備更靈活的融資機(jī)制和議題聚焦能力，它們?cè)趹?zhàn)略協(xié)調(diào)上往往各自為政，導(dǎo)致全球衛(wèi)生資源分散、標(biāo)準(zhǔn)不一。

事實(shí)上，當(dāng)WHO陷入資金與信任危機(jī)時(shí)，一種新的“準(zhǔn)公共衛(wèi)生秩序”正在形成。以Gavi、GFATM等為代表的機(jī)構(gòu)，接管了部分職能。然而，這種替代無法彌補(bǔ)WHO的削弱：這些機(jī)構(gòu)通常偏好可量化的短期成果（如疫苗接種率、藥物分發(fā)量），而較少投資長(zhǎng)期、系統(tǒng)性的衛(wèi)生治理能力建設(shè)。更關(guān)鍵的挑戰(zhàn)在于，這些機(jī)構(gòu)由董事會(huì)或私人基金主導(dǎo)，缺乏民主問責(zé)機(jī)制。

這種趨勢(shì)帶來的結(jié)果，正如《柳葉刀》評(píng)論所警告的那樣：“公共健康的碎片化意味著效率上升但協(xié)調(diào)性下降”。當(dāng)多邊體系讓位于項(xiàng)目式援助，全球衛(wèi)生議程也在悄然私有化。

在此背景下，《科學(xué)》雜志指出：多邊渠道與美國(guó)援助的同步削減，正在削弱人類進(jìn)行跨國(guó)病原體監(jiān)測(cè)與預(yù)警的能力，對(duì)艾滋?。℉IV）、瘧疾、結(jié)核等重大疾病項(xiàng)目的供應(yīng)鏈與數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成壓力。而《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》則進(jìn)一步評(píng)論，美國(guó)科學(xué)資助的收縮，不只是對(duì)學(xué)界的打擊，也可能反向傳導(dǎo)至公共衛(wèi)生領(lǐng)域，使檢測(cè)、干預(yù)、疫苗與藥物研發(fā)能力下降，最終威脅到普通民眾的健康。

而所有這些，最終的后果，也許便是——“可避免死亡”的重新上升。

多年來，世衛(wèi)組織始終以降低全球范圍內(nèi)的“可避免死亡”（preventable deaths）為使命。然而，如今，其多個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目正面臨不可避免的沖擊。自美國(guó)中止全球衛(wèi)生援助以來，部分國(guó)家的多種疾病致死率已顯著回升。以結(jié)核病為例，在發(fā)病率較高的低收入國(guó)家，檢測(cè)服務(wù)、藥品供應(yīng)及外展隊(duì)伍幾乎同時(shí)受挫。而在HIV防控領(lǐng)域，學(xué)界模型顯示，若全球衛(wèi)生援助在2025年底前仍未恢復(fù)，相關(guān)的額外死亡人數(shù)可能高達(dá)數(shù)十萬。

03 世衛(wèi)的頑疾，光環(huán)褪去的偶然與必然

在過去七十年，世衛(wèi)組織幾乎見證了人類衛(wèi)生史的全部高光時(shí)刻：
——1980年，世界衛(wèi)生大會(huì)正式宣告天花被根除；
——2003年，協(xié)調(diào)全球抗擊SARS；
——2008年，提出“全民健康覆蓋”目標(biāo)；
——2015年，推動(dòng)“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”（SDGs）中將健康列為核心目標(biāo)（SDG 3）；
——2020年，在新冠疫情中承擔(dān)協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)；

作為世界上最大的健康組織，疫情三年，WHO在帶領(lǐng)全球抗擊突發(fā)疫情中做出了巨大貢獻(xiàn)，但短短三年之后，它的“光環(huán)”卻開始褪色。特朗普政府的上臺(tái)與隨后的資金撤出，固然是這一轉(zhuǎn)折的偶然契機(jī)，但在長(zhǎng)期財(cái)政依賴、權(quán)力受限與治理結(jié)構(gòu)脆弱的體制下，這樣的結(jié)局幾乎也是必然。

一直以來，WHO預(yù)算中過度依賴自愿性、且多為“指定用途”的捐款（earmarked voluntary contributions），即捐款預(yù)算鎖定特定項(xiàng)目或疾病。如美國(guó)長(zhǎng)期要求WHO重點(diǎn)投入疫情應(yīng)急和疫苗可及領(lǐng)域；歐盟偏重氣候與健康議題；而大型慈善基金會(huì)則集中在母嬰與傳染病方向。

這種結(jié)構(gòu)使世衛(wèi)逐漸失去財(cái)政獨(dú)立性：誰出錢，誰決定優(yōu)先級(jí)。有研究測(cè)算“指定用途”的捐款近年已升至約88%。捐助方更愿資助“看得見成果”的領(lǐng)域，如疫苗采購、突發(fā)疫情應(yīng)對(duì)，而非長(zhǎng)期的基層衛(wèi)生體系建設(shè)。久而久之，組織不得不不斷迎合資方邏輯，削弱了其作為“全球公共品守護(hù)者”的角色。

此外，世衛(wèi)的治理架構(gòu)也長(zhǎng)期分裂。它由日內(nèi)瓦總部與六個(gè)區(qū)域辦事處組成，后者擁有高度自治權(quán)，區(qū)域主任由成員國(guó)選舉產(chǎn)生，往往更聽命于本區(qū)域政府而非總部。

“碎片化權(quán)力結(jié)構(gòu)”在2014年西非埃博拉疫情時(shí)暴露無遺——當(dāng)時(shí)非洲區(qū)遲遲未能上報(bào)疫情，導(dǎo)致全球響應(yīng)延誤；

時(shí)任西非區(qū)辦公室的工作人員曾告訴《衛(wèi)報(bào)》：“總部似乎不相信情況有多嚴(yán)重，我們發(fā)了幾周的報(bào)告都沒有回應(yīng)?！?后來聯(lián)合國(guó)審查發(fā)現(xiàn)，WHO的多層級(jí)匯報(bào)制度是延誤應(yīng)對(duì)的主要原因。

然而，財(cái)政依賴與結(jié)構(gòu)分裂之外，更深層的危機(jī)是組織能力的下滑。

正如一位長(zhǎng)期研究全球衛(wèi)生治理的教授所言：“資金確實(shí)是最核心的問題，但世衛(wèi)內(nèi)部的管理失衡與國(guó)家和地區(qū)辦公室人員的專業(yè)技術(shù)能力衰退，同樣不容忽視?！?/p>

在新冠疫情中，世衛(wèi)暴露出決策遲緩、信息傳遞不暢、協(xié)調(diào)效率低等一系列問題。多份獨(dú)立評(píng)估報(bào)告指出，其決策鏈條冗長(zhǎng)、部門層級(jí)繁復(fù)，“信息上行如蝸牛，下達(dá)似迷宮”。這不僅削弱了危機(jī)應(yīng)對(duì)速度，也讓組織陷入官僚慣性。

多名前世衛(wèi)雇員稱，“在WHO工作有時(shí)更像在聯(lián)合國(guó)官僚體系中求生”。有員工形容，“一項(xiàng)指令需要十個(gè)人簽字才能推進(jìn)，一旦出現(xiàn)危機(jī)，所有人都在等別人決定”。

經(jīng)費(fèi)緊張也使得世衛(wèi)越來越依賴短期合同與項(xiàng)目化用工，專業(yè)人員流動(dòng)頻繁、培訓(xùn)不足；而區(qū)域辦事處的高度自治，又讓總部難以形成統(tǒng)一指揮。結(jié)果是：執(zhí)行層缺資源，中層缺權(quán)力，高層過度政治化。學(xué)界稱之為“高期望、低能力的悖論”——世衛(wèi)被賦予全球協(xié)調(diào)的使命，卻始終無法掌握實(shí)現(xiàn)這一使命的工具。資金危機(jī)或許是一場(chǎng)外部沖擊，但管理停滯與能力流失，才是潛伏多年的慢性病。

長(zhǎng)期以來，WHO被指責(zé)“透明度低下”。2019年世衛(wèi)內(nèi)部審計(jì)曾警告，組織的績(jī)效評(píng)估與人事體系“過于集中、缺乏反饋回路”。世衛(wèi)雖建立了內(nèi)部審計(jì)和評(píng)估機(jī)制，但問題往往“止步于報(bào)告”。調(diào)查能發(fā)現(xiàn)漏洞，卻難以推動(dòng)制度性的整改，也少有后續(xù)追蹤。換句話說，從“發(fā)現(xiàn)問題”到“解決問題”，再到“形成機(jī)制”的閉環(huán)仍未打通。

2021年，世衛(wèi)派往剛果（金）執(zhí)行埃博拉防控任務(wù)的援助人員中，有83人被曝出涉及性剝削和性侵害事件，其中21人是世衛(wèi)員工。這一丑聞之后，外部獨(dú)立調(diào)查報(bào)告也指出，“世衛(wèi)責(zé)任機(jī)制過于縱向化，上級(jí)問責(zé)程序形同虛設(shè)”。

獨(dú)立委員會(huì)在2021年10月發(fā)布報(bào)告，認(rèn)定“管理層未能建立有效的預(yù)防機(jī)制和舉報(bào)系統(tǒng)”，并建議世衛(wèi)“建立獨(dú)立的倫理監(jiān)督委員會(huì)”。

隨后，世衛(wèi)總干事譚德塞公開致歉，承諾“零容忍”。然而三年過去，部分受害者仍未獲得賠償。

不僅如此，世衛(wèi)的內(nèi)部開支也曾長(zhǎng)期飽受詬病。2017年《美聯(lián)社》報(bào)道指出，世衛(wèi)每年差旅費(fèi)用高達(dá)2億美元，高于抗艾滋、瘧疾、結(jié)核病預(yù)算的總和。

這些看似行政性的瑕疵，背后反映的是一個(gè)深層困境：當(dāng)組織過于龐雜、預(yù)算受制于外部、問責(zé)機(jī)制薄弱時(shí)，它就容易陷入“看見問題但無法行動(dòng)”的狀態(tài)——這也是世衛(wèi)在歷次危機(jī)中被批評(píng)“反應(yīng)慢”“協(xié)調(diào)差”的真正根源。

2020年9月，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)表社論指出，“世界需要一個(gè)更好的世衛(wèi)組織——一個(gè)強(qiáng)大與更充裕的資金支持的機(jī)構(gòu)?！保═he world needs a better World Health Organisation—one with more muscle and money.）

在那場(chǎng)席卷全球的疫情期間，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》將“更好的世衛(wèi)組織”的要求總結(jié)為：更高的預(yù)算自主權(quán)、更獨(dú)立的執(zhí)行與問責(zé)機(jī)制，以及現(xiàn)代化的治理體系與透明文化。

而《柳葉刀》則將這個(gè)要求濃縮為：“更獨(dú)立、更具資源的機(jī)構(gòu)，能夠在科學(xué)與政治之間保持平衡?！?/p>

然而，5年過去，WHO尚未來得及變成那個(gè)“更好的”世界衛(wèi)生組織，卻率先陷入了前所未有的危機(jī)，幾乎光環(huán)盡失。

這一切，正如《柳葉刀》在社論中所警告的那樣，“政治化正在侵蝕全球衛(wèi)生治理的根基?！碑?dāng)科學(xué)被卷入政治的洪流，世衛(wèi)組織的危機(jī)，也成為全球衛(wèi)生體系的一面鏡子。